第四章 討論與分析
第一節 正式網絡下的監察院角色
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表現亦求「聲譽卓著」和「成績優異」，充分呈現公眾對道德與專業的具體要求。
故從法律、所掌職權和監委身分要求的堆砌下，監察院的角色絕對不只影響自身 形象，同時也反映人民對政府整體的信賴，質言之，一自身獨立、廉潔與防腐、
正義和資訊透明化等特性所建構而出，另一則為透過監督與糾正機制所挽回民眾 對於政府形象之觀感。
隨著近來我國對肅貪防腐之重視，以公職人員財產申報、遊說與政治獻金等 措施以達監督目的的陽光法案亦更受注意，監察院以其獨立、防腐的本質將以往 利益輸送的可能途徑納入透明化的機制底下，並為政府整體之誠信與廉潔承擔責 任，因此從貫穿其本質的獨立、監督與廉潔概念來看，監察院的角色不僅與其和 民眾間的制度信任有關，亦直接地影響了民眾對政府整體的信賴。
除了法律上的探討外，經由訪談者的意見，可知監察院角色與民眾信賴結合 的兩項關鍵因素在於「監察委員」本身與「最終救濟管道」的性質：
1、監察委員
真正老百姓其實比較特別的是他們根本不了解監察權是做什麼的，但是他們 又認為監察院像是古代的包青天。（A-3）
監察院之核心在於監察委員，儘管民眾對監察權並不了解，但憑恃著對委員 與監察院的既成印象，仍舊對其清廉與防腐之功能深具信心。而此種形象「外溢」
之結果，一方面雖增加了公眾對監察院的期望，但另一方面監察權與人民所認定 之職權範疇實有落差，監察委員並未具有如包青天的「司法裁判權」，因此，監 察委員形象之發揮雖與制度信任密切相關，卻並非全然皆屬正面。
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美國的數字我剛剛給你看了，五億七千萬美金，所以是我們的三十倍，人數 是我們的十倍，這個我們就不談了，因為我們是非政治的、不是黨派的，立 法院是一個黨派型的。（B-3）
再者，相對於立法院而言，監察委員擁有超越政黨之性質，以全國為服務範 圍，且不受區域利益所囿，故更能加強監察院本身獨立與公正之立場而受民眾信 賴。
2、最終救濟管道
其實現在民眾有很多冤屈，在政府部門其它的救濟管道都行不通以後，他唯 一可以信賴的就是監察院。（B-2）
對公眾而言，監察院代表著經行政救濟與司法救濟後，仍無法伸張權益的最 終救濟管道，民眾可透過陳情的方式直接與監察院當日值日委員進行對談，以直 接且毋須藉由第三者的方式告知監察委員，用以對抗國家之侵權行為，是以此種 最終與直接性質的權益保障方式不僅深受期待，相對於其他機關亦具有較高信賴 基礎。
（二）其它政府機關與公眾
停擺那三年，你看政府部門的弊案、貪腐的事情就很多，但沒有人調查。（B-2）
監察院的存在同時也對其它政府機關與公眾間的信任關係產生影響，因監察 院本身即代表政府機關之外的監督機制，一旦失去效用，明顯地，公眾對於政府 各部門無外在監督的情況下所為之行為將喪失信賴基礎，政府亦將因缺乏控制機 制而使貪污、舞弊等情事發生之機率大增，而其影響無論在國際、國家或是市民 社會層級的討論上，皆會與正式網絡中的制度信賴面產生連結。
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在監察院角色的分析上，透過憲法地位及監委身分進行討論。從相關法律所 界定整理出的概念如正義、防腐、廉潔、獨立與資訊透明化等，皆有促進制度信 任的效果。而監察委員的身分在道德上以清廉為條件，在經歷上亦以反映公益的 中央民意代表或被賦予實踐社會公義的司法官等職業作為要求，同樣地也成為公 眾對政府信賴的基礎。換言之，基於此信賴基礎，監察院才有影響正式網絡與非 正式網絡下社會資本規範與公民精神層面的可能。研究中亦發現，制度信賴於此 展現了兩種性質，一為監察院角色造成公眾對其之信賴，另一則為監察權行使後 政府改正所重拾之信賴。
二、 政治過程的涉入政治過程的涉入政治過程的涉入政治過程的涉入
監察院角色與政治過程涉入的相關程度，將從收受人民陳情書狀的數量中來 觀察，瞭解監察委員未能上任而至監察權無法發揮的情況下，監察院既有的角色 與形象是否能令公眾持續將其作為保障權益之手段。此外，所謂的「停擺」期間 對監察院監督、防腐或維繫正義、人權等角色是否產生影響、影響的原因為何，
將為討論監察院與政治過程涉入之連結性的重心。
（一）監察權的「停擺」時期
據表4-2，第三屆監察委員在任時共收受100608份人民陳述書狀，而在2005 至2007年監察權行使核心未能發揮的情況下，仍有將近20000筆的人民書狀，顯 示監察權儘管發揮程度有限，在其固有形象的彰顯下，仍舊為民眾維繫其權益的 管道之一。
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表表
表表 4-2 監察院各年收受書狀數監察院各年收受書狀數監察院各年收受書狀數 監察院各年收受書狀數
處理情況 第三屆監察委員 2005年 2006年 2007年 收受人民
書狀數 100608 8560 5785 5412
資料來源：整理自中華民國九十六年一月至十二月、九十七年一月至十二月、（監察院綜合規劃 室，2007：4-7，監察院綜合規劃室，2008：5-7。）
（二）監察權「停擺」對監察院角色影響的肇因
從表4-2雖能得知在監委未就任的情況下，仍持續有人民陳情書狀的處理，
但其數目卻顯著的下降，分析其原因應為：
1、人民書狀處理的完整性下降
應該是說你案件涉及到核心的部分沒有委員絕對不能行使，因為監察院的職 員或是監察院的長官絕對不可能代行委員的職權，應該是這樣講啦，如果說 品質就不好，也不太妥當，我個人是覺得不太妥當。(A-2)
監察院組織法與權限規定皆陳述了監察院業務性質的廣泛，而讓民眾極易成 為監察院業務範圍內的利害關係人，換言之，民眾充分具有涉入監察院政治過程 的潛力，只要與政府機關的違法失職或權益爭議有關，皆具向監察院陳情的空 間。但從另一方面來看，監察權行使核心的喪失，確實影響了人民陳述書狀的處 理程度，處理程度所指涉者即為事件處理的完整性，也就是說在功能無法完全發 揮的情況下，部份陳情案件，尤其是涉及須監察權核心處理的重要案件將受擱 置，而遭「避重就輕」之誤解，亦將衝擊監察院本身角色與形象的維繫。
2、與公眾互動的可能性降低
為什麼那幾年的時間大家會覺得說沒什麼影響，可能影響不一定那麼重大，
或者是說它的影響沒有被發現，一部分的原因是因為還有其它監督的機關，
我的觀察是這樣子，那還有就是說，外界對監察院說…監察院你到底做了什 麼事情，除了行銷之外…當然你也要有東西才能行銷。（A-2）
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就廣義的政治過程涉入觀點來談，民眾是否關心監察院之動向與近況實與監 察權行使訊息之公開與案件之重大性具顯著關聯，監察權核心功能的喪失，令原 本就不以行銷做為宣揚手段的監察院更無可公諸大眾的監督作為。
是以，監察院的組織、職權設計是有利民眾參與相關政治過程，即使監委不 在任的三年中，其廉潔、公正之形象依然是民眾保障自身權益的救濟管道，惟礙 於陳述書狀處理的完整性和監察院與民眾互動的減少，在此三年中監察院之角色 深受重大斲傷，致使其無法如相關法律和組織設計所呈現，被賦予如此重要的影 響能力。
三、 互惠互惠互惠互惠行為行為行為行為與消極預防損害行為與消極預防損害行為與消極預防損害行為 與消極預防損害行為
監察院的角色與其和公眾間的互惠行為或損害預防行為究竟有無關聯，或是 影響過程為何？在經訪談與案文分析後，可知無論在監察權停擺時期或監察委員 上任後，監察院的角色對正式網絡都有一定的影響力，這種影響力可藉由監察院 固有之形象向公眾傳達，亦可透過監察院對其它政府機關的規範與監督，進而對 公眾權益的維護提供保障。而監察委員在任且監察權得以完整行使時，監察院的 角色更為彰顯，具有回應所謂「事後權」與「人力、預算不足」質疑的功能，增 加其積極之性質與監督業務事項的完整度，其在社會資本觀點下的主要角色歸類 如下：
（一）嚇阻作用
監察院停擺了三年，對於相當多的公務人員和政府機關而言，它從前的嚇阻 力量還存在，但是從我們監察院處理的案件，我們已經發現有若干的公務人 員，有若干的政府機關已經抓準了因為你監察院沒有行使職權，所以我們可 以為所欲為，只不過是這種現象對一般民眾而言沒有直接關聯。(B-1)
從受訪者的回應中可以知道，對政府各機關而言，在監察權無法發揮效用的 期間，監察院形象所既有之公信力與嚇阻能力依然有其效用，而這種公信力與嚇 阻能力有助於抑制部分政府機關與公職人員的違法失職行為，進而避免民眾權益
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受損之可能，惟這種潛在的抑制機制並不易測量與感知，且直接的作用對象為政 府機關，故受訪者認為民眾較難獲知。
受損之可能，惟這種潛在的抑制機制並不易測量與感知，且直接的作用對象為政 府機關，故受訪者認為民眾較難獲知。