第四章 討論與分析
第二節 正式網絡下的監察院功能
資料來源：整理自監察院網站(http://www.cy.gov.tw/index.asp)
社會
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一、 制度信任制度信任制度信任制度信任
從上述案文分類中的制度信任觀察，可發現監察權的行使是以政府為標的，
一方面對政府的人或事進行監督，另一方面向社會發出政府擁有修正自覺的訊 息，以增加或修補政府的整體形象，其監督之對象涵括國防部、行政院、內政部 與各縣市政府，茲列舉數例：
（一）糾正案文 1、國防部
經核聯勤及第四地區支援指揮部對所屬未盡指揮監督權責，故釀成本案危安 及重大違紀事件，更遭媒體披露，嚴重斲傷軍譽及敗壞國軍形象。
國防部債權既無擔保，勢必與承購戶爭議起訟，橫生枝節徒增困擾，不但損 及政府形象，更使行政資源無形虛耗，殊屬不當。
2、行政院衛生署
該署於第一時間對於民眾疑慮事項，未明確宣示周延配套之把關機制，以安 定民心，而於消費者恐慌及輿論質疑後，始提出「三管五卡」措施，致外界 有「臨時急就章」等質疑，加深民眾對政府的不信任感，損及政府形象，顯 有失積極。
3、行政院衛生署中央健康保險局
健保局多年來未能建立完備之健保醫療費用審查監控機制，致未能即時察知 不當虛、浮報醫療費用情事，有效杜絕詐領健保給付弊端，任令不肖醫療院 所長期侵蝕健保資源，影響民眾觀感至鉅。
4、行政院新聞局
新聞局辦理「強化政策宣導」及「整體施政傳播」專案，以置入性行銷方式 宣導，與該局對外宣布停止辦理之說法相悖，有損政府誠信。
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5、內政部入出國及移民署
移民署未落實臨時收容管理之規劃、執行及督導職責，致頻生受收容人遭猥 褻、虐待及所屬人員違法犯紀事件，引發輿論譁然，嚴重破壞機關風紀，斲 傷政府形象。
6、高雄縣政府
顯然未善盡主管機關監督、輔導及調查處理之責，引發輿論譁然，戕害學生 受教權益並斲傷政府形象，核有督導不周之怠失。
7、桃園縣政府
桃園縣政府自行規劃設置「公共工程營建剩餘土石方暫屯及調配場」，規避 土資場設置、審核及管理等法定程序及應備文件，玩忽法令、便宜行事，有 損政府施政形象，誠有怠失。
（二）糾舉案文
不但恐將使政治犯、受難者及其家屬再度遭受公權力之斲傷，且反將導致社 會大眾對於政府貫徹憲政民主法治之基本決心，產生極大不信賴感，衍生嚴 重社會紛擾。
（三）彈劾案文
於立法院答詢與建商共餐乙事，言辭反覆；甚且親至已具證人身分之蔡姓 建商辦公處所會面；均未誠實面對各界質疑，嚴重影響司法威信及政府形 象。
（四）調查案文
造成「求救無門」之印象，尚非無因，主管機關允應援此作為教案，研議如 何適時傳達訊息、安撫人心並指引受困人員防護事宜，實為當務之急。
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從各案文中的註記部分分析，可將監察權發動之動機分為三類，一為屬於政 府本身之考量，如政府聲譽、形象、誠信、風紀與司法威信等，多為政府之違法、
失職情事所導致對其本身的傷害，監察院以監督之角色對其行使職權。其次，屬 於公眾層面的考量，如其觀感、輿論和權益，是監察院試圖以其職權維繫和保障 之標的。最後為政府違法失職所造成之效果，如社會紛擾、民眾求救無門等，可 論為監察院欲彌補政府其他機關作為而須參酌者。
在正式網絡下，監察院與人民在制度信任的面向上非常密切，無論在監察院 角色或其功能的討論中，皆無違政府組織致力於公共信任以增加其政治正當性的 傳統。此種正當性從法律切入探索，如前節所述，角色的信任基礎為法律所賦予，
建立在本身之公信力與對其他政府機關的監督之上；而就本節對其職權行使案文 的分析，監察院功能，或稱監察權之發揮，亦起因於為回復政府聲譽、形象與建 立公眾良好之觀感，因此，肯定監察院對制度信任面的影響能力概無疑義。
再就監察院調查、彈劾、糾舉與糾正的案文中觀察，可發現有為數不小的比 例被歸類在「其它」項目，又佔其中最大宗者為「效能」或「效率」的議題，透 過對各機關政策與作為檢討，亦有重拾民眾對政府整體信賴之效。為之列舉如表 4-4：
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資料來源：整理自監察院網站（http://www.cy.gov.tw/index.asp）
二、 政治過程的涉入政治過程的涉入政治過程的涉入政治過程的涉入
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合規劃室，2009：4-8）由上表可看出無論是在監察院未能就任的2006年、2007年與2008年一月至七 月，還是監察委員在任的年度，監察院書狀處理皆達相當高的比例。第四屆監委 未上任前監察院所進行之因應措施，諸如書狀處理的前置作業或請被訴機關詳加 說明或附相關資料等，也使監察院得以維持在一定水平的機能。上表中超過100%
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處理效率的年度，應為當年書狀處理範圍已竟，從而可對過往書狀進行作業。而 其所帶來的影響，以「量」和「質」兩部分分別討論之。
（一）量的影響
自「量」的比例上來看，監察院對公眾事務之處理似未因監察委員無法就任 而有太大落差，呈現落差的部分則在向監察院投遞的書狀數。故能推論民眾對於 監察權能否真正發揮的感受會反映在其涉入政治過程的選擇上。
（二）質的影響
案件量少是另外一回事，也有它的原因，但是沒有停擺，沒有停擺因為監察 院還在運作，所以應該是說那段時間是沒有監察委員來行使監察職權的核心 部分。(A-2)
自「質」的方面來談，監察委員不在任期間確實衝擊了監察權行使的完整程 度，也就是涉及監察權核心部分的空洞現象，其過程可推論為職權不完整所引起 的處理缺失，如須委員主動調查或派查案件閒置，此皆將損及監察院既有形象，
最後導致尋求救濟人數的下降。
三、 積積積積極極極極互惠與消極預防損互惠與消極預防損互惠與消極預防損互惠與消極預防損害行為害行為害行為 害行為
積極互惠與消極預防損害行為在案文內涵的歸類上是監察權行使的最大 宗，為求能明辨監察院發揮與民眾間積極互惠與消極預防損害行為的功能，在此 並不延續在「制度信任」中以調查、糾舉、糾正與彈劾分別檢閱之方式，而從積 極與消極兩者作為討論類別。
（一）積極為互惠行為
積極為互惠行為的監察權行使方式在各案文中之表現並不顯著，大部分的案 件仍以事後處理為主，因此在彈劾、糾舉與糾正這類事實產生後，才得為動作的 監察院職權上並無積極性質之展現。積極互惠行為出現的形式多以監委自動調查 或專案調查的形式出現。當中又以專案調查為顯例，例舉如下：
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1、「偵查不公開原則落實問題之檢討」專案調查研究。
2、「臺灣老人人權與實踐之探討」專案調查研究。
3、「偏遠地區客運停駛問題」專案調查研究。
4、檢警偵辦性交易網路犯罪之研究。
5、貪瀆案件定罪率之探討專案調查研究。
6、政府對於傑出運動員培育與輔導之探討。
7、『發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫』5 年 500 億元之預算執行情形及 績效探討」專案調查等。
專案調查所針對之議題多為我國所亟待處理的問題，故在其尚未引起廣泛討 論與爭議前，經由專案調查的方式提醒相關政府單位，並進而提出改善意見。透 過此步驟監察院可將其所觀察之社會趨勢與潛在的問題予以具體化，同時擺脫事 後監督的權責限制，進而以「參考」取代「指導」，以達預防問題發生的效果。
然而，監察權在倡導預防性政府的趨勢下，是否仍恪守消極之事後性質，仍 存在討論空間，若單就案文來判斷監察權缺乏積極性質，而論其為「事後權」似 乎稍嫌武斷。
我就認為說監察權不是只有事後權，我們的職責是調查官員的違法失職，還 有行政院各部門的場所、措施有沒有問題。（B-2）
經由與監察委員的實際接觸，可知過往對於監察權的刻板印象，即「事後權」
之性質，並未實際地侷限住監察權之發動，監察委員是以違法、失職做為監督之 判準，而不論該政策執行完竟與否。
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我覺得現在政治發展的趨勢，講政府治理來講是一種預防性的，要預防政府 效能不好、預防政府官員違法失職，所以我們的監察權不能限定在說事後才 去做，在事中的時候如果已經有合理的證據懷疑有可能違法失職，或者是效 能不彰，我們就要去調查。（B-2）
從監察委員之態度上，可知監察院已朝「預防勝於治療」的方向前進，過往 對於監察權只能作事後彌補之質疑，亦隨監察院本身對其角色與職權的重新界 定，逐漸將前瞻與預防作為職權行使之標的，關於監察院與公眾間積極互惠之行 為，應可預見將逐漸增加。
可是我為什麼能夠提出這個東西，我是根據他過去的事後經驗，可是我現在 提出來的這個作法是事前，大部分都是事前，可是是基於事後的經驗。（B-3）
更具體的來說，監察權現在多以所謂的「預告性措施」來對政府機關進行監 督，意即其將調查或糾正之違法、失職情事，擬為建議並列為機關未來之政策目 標，以防患未來相關事件的發生。故監察院調查、彈劾、糾正與糾舉權雖多以具
更具體的來說，監察權現在多以所謂的「預告性措施」來對政府機關進行監 督，意即其將調查或糾正之違法、失職情事，擬為建議並列為機關未來之政策目 標，以防患未來相關事件的發生。故監察院調查、彈劾、糾正與糾舉權雖多以具