第二章 文獻探討
第二節 政府資訊公開之內涵與我國相關法令概說
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一半一半的結果。近半年曾參加過人權或個資法相關訓練及研習營者，則分別僅 有 33.1%和 27.9%的比例，而對《個人資料保護法》內容有充分理解者亦僅 26.4%，
受訪者對於其服務機關是否有已針對個人資料保護做好周密的防護措施或成立 專責小組，認知則普遍未達半數。此份調查是在《個人資料保護法》甫施行之際 所進行，至今情況或有所改變，但仍顯示出公務人員對於《個人資料保護法》的 看法，可能仍是抱持著不甚了解及保守的態度。
個人隱私的保護勢在必行，《個人資料保護法》雖然是我國在個人隱私保護 上的一大里程碑，也積極推動公務機關在合理蒐集和管理個人資料程序上的行政 效能，但其隱藏著比例原則之判定基準無法完全準則化的缺失。資料蒐集者與當 事人雙方對於隱私權界線的判斷爭議，通常是因「合理目的」及「法定職務的必 要範圍」的認知不同，而合理取用政府資訊之使用者有時亦會因類似理由或公務 機關之個人資料管理程序，無法使用所需資訊。如何解決個人隱私界限和比例原 則的判定，除了是依靠以往的實務經驗外，也須建立公眾與資訊蒐集者的溝通橋 樑，致力於雙方的意見中找出較有統一性及彈性之標準，以建立更為明確的施行 政策，提供各單位依循及應變的準則。
第二節 政府資訊公開之內涵與我國相關法令概說
隨著社會風氣的開放與資訊科技革新，大眾對於資訊的需求與取用能力亦是 日漸增長，而所謂「知的權利」——政府資訊公開請求權亦成為現代國家所保障 的人民基本權益之一。長年來，政府機關作為資訊組織的優勢者，其所掌握的資 訊及傳播管道相對具有公信力、權威性和影響力，同時也因其與社會的正常運作 及政經發展息息相關，因此民眾對於政府資訊擁有相當高度的依賴性(潘競桓、
李長晏、許耀明、于馨媛、林佳鴻、吳嘉恬，2009)；而自電腦科技和網路開始
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發展後，各類型的資訊成為日常生活中不可或缺的要素，也因資訊爆炸所帶來的 問題，使得資訊組織、資訊隱私、資訊公開等議題隨之興起。政府資訊的公開因 有助於公眾滿足生活所需、了解政府施政情形、幫助民主參與及維護自身權益，
因此大眾對於政府資訊需求的呼聲也就日漸殷切，亦促使法律學界探討資訊權之 於公民權益的必要性(黃冠瑋，2012)。
另一方面，各國政府發覺近代國內外的政經交流不僅日漸密集，社會和經濟 發展也較以往快速，舊有的行政組織和治理模式不敷現況，因此有其政府組織再 造及數位治理建設的必要性，而政府資訊公開政策的強化與新型態的資訊建設恰 能幫助組織再造與落實數位建設，並解決近代以來資訊隱私權議題所產生的爭議 (陳思妤，2015)。因此，近代以來世界各國莫不積極於促進政府資訊公開的政策 及行政實務，以落實行政組織改造和政府資訊係屬於全民資產的理念，也冀望透 過政府資訊的透明化增強民眾對於政府機關的信心以及公民參與，共同推動國家 建設與民主參與，而政府資訊公開及其取用的便利程度亦成為現在國家的民主指 標，也是各國行政機構與資訊建設步入現代化的象徵。
因應此國際潮流及民意趨勢，我國已先於 1999 年公布之《行政程序法》中，
在第七章「資訊公開」第四十四條明確列出行政資訊的項目，而後《檔案法》亦 於 1999 年公布、2001 年正式施行，成為實際施行檔案管理與政府資訊公開理念 的重要政策，之後再於 2005 年正式施行《政府資訊公開法》，期盼透過相關政策 推動我國政府資訊公開實務的發展，並以全面性開放的設計增進公眾與行政機關 取用資訊的對等性，以符合公眾能隨時知曉及利用所需之公開資訊的期望，誠如 我國《政府資訊公開法》第一條規定：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共 享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴 及監督，並促進民主參與，特制定本法。」(陳士伯，2007；全國法規資料庫，
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2005；王珍珠，2002)
因行政任務與機關組織的多元性，政府機關所掌握的資訊量有如一個龐大的 資訊集合體，若能盡力將如此龐大的資訊悉數公開並搭配健全之資訊建設，將能 使大眾獲得更為充足的資訊，以滿足資訊權及公眾利益，進而鼓勵民眾參與社會 和政治環境的改善(宋介元，2012；艾克難，2010)。然而，政府資訊的開放程度 往往因涉及國家安全、個人隱私權、商業機密、公務需求及其他相關法令規定等 因素而有所設限，部分限制開放因素的判斷基準常有相關法規與之配合，如與個 人隱私相關者適用於《個人資料保護法》、國家安全則適用《國家機密保護法》，
以及其他專業領域法規之規定等。雖然政府資訊之限制公開措施有其需保障公共 利益或第三人權益的必要性，但目前《政府資訊公開法》與《檔案法》在限制公 開部分的規範仍被認為不夠完善，要求改善及修法的呼聲多年來不曾間斷，顯見 我國資訊公開之法令仍有許多改進空間。
政府資訊公開政策所影響的不僅是公眾資訊權和國家義務的實行，其所牽涉 的議題與領域甚為多元，近年來以政府資訊公開為主軸所進行研究的文獻主題，
除了法理及相關法令的分析外還包括：消弭數位落差、數位治理、公開取用、公 私合作的利益公平性、市場機制、資訊管理與建設、個人或第三人權益的保障或 侵犯、國際交流，以及實務層面的實證調查和評鑑機制等。以下首先將概略性的 分析政府資訊公開內涵之發展和其在政策方面的應用方式，並縱觀我國資訊公開 政策的實行脈絡，以了解政府資訊公開議題所具有的法理意義與社會功能為何，
並概要說明與我國資訊公開政策最為直接相關之《政府資訊公開法》、《檔案法》
兩者的發展歷程、相關內涵、應用上的問題和彼此的競合關係。
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一、政府資訊公開內涵之發展與應用
廣義上，「政府資訊」可泛指由政府機關自行或出資委託創造之各種類型資 訊，包括正式出版的出版品或是非經正式出版而有存在事實之資訊，如檔案、微 縮資料、數位資訊、文書、法令、政策宣導等(邱炯友、徐輝彥、陳冠華、游馨 億，2002)。而根據我國《政府資訊公開法》第三條規定，我國所指稱的政府資 訊係「指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、
磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、
輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」(全國法規資料庫，2005)因此所謂「政府 資訊公開」，即是指政府機關在非侵犯他人隱私權益及國家安全的前提下，透過 合法、安全、透明、廣泛性的資訊管道提供政府資訊，包括電視媒體、網路媒體、
報刊雜誌、出版品及檔案開放等。
政府資訊公開不僅是人民資訊權的彰顯，也賦予政府機關一項積極義務。葉 蒨(2016)指出所謂「透明化」是政府治理和加強課責的評估方式之一，並將各領 域對透明化的解釋概括為「某些訊息是應該被提供的」；因此，則可將「政府透 明化」簡要解釋為「政府需將其所擁有的資訊，包含政府政策計畫、財政資訊、
公職人員財產情況等有系統地提供給民眾，例外不公開的資訊則盡量限縮。」大 致說明了政府資訊開放的精神，其中也提到政府資訊公開的限制應盡量限縮的準 則。
邱炯友等人(2002)在針對政府出版品加值利用措施進行探討的研究中，認為 政府資訊的特點在於，其無論是由政府自行創造或是委託民間企業及個人製造的 方式，皆是以公開、無償或收益最小化的形式進行傳播利用，以及奉行政府資訊 公開原則中便民取用、創造最佳資訊效益利用和落實公平公義的核心價值，也反
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映出政府資訊公開請求權保障的積極意義。
林巧敏(2012)在闡述檔案應用的發展背景一節中，提到人民需對其所監督或 需要決定的事務有所瞭解方能真正施行監督及決策之權，且政府資訊具有屬於公 共財、所有權為全體人民所共享的特性，為平衡資訊取用的對等性以及落實民主 運作的程序，政府需提供充足的資訊，並保障人民爭取政府資訊之權益。其轉引 陳美伶(2005)之論述，列出政府資訊的公開有 4 項主要目的，分別為「促進政府 行政作為的透明化」、「滿足人民知的權利」、「增進人民對於公共事務之了解與信 賴」以及「加強人民對於政府施政之監督與控制」；然而，即使政府資訊的公開 有其必要，若其資訊涉及影響私人基本權益或國家安全等非涉及公眾決策之內容 時，仍須予以限制(陳美伶，2005；林巧敏，2012，頁 22-24)。
政府資訊公開的內涵及法理基礎，主要係依憑憲法所保障的政府資訊公開請 求權——即俗稱的「知的權利」或知情權，一般被認為是資訊權的一類，而被包 含於憲法上並未明文列舉但確實存在而須保障的人格權中(湯德宗，2007；艾克 難，2010；黃冠瑋，2012)。現今學界中對於資訊權的討論，大抵上可分成資訊 自由權、資訊自決權、資訊公開請求權等三種面向。廣義上的資訊公開請求權可
政府資訊公開的內涵及法理基礎，主要係依憑憲法所保障的政府資訊公開請 求權——即俗稱的「知的權利」或知情權，一般被認為是資訊權的一類，而被包 含於憲法上並未明文列舉但確實存在而須保障的人格權中(湯德宗，2007；艾克 難，2010；黃冠瑋，2012)。現今學界中對於資訊權的討論，大抵上可分成資訊 自由權、資訊自決權、資訊公開請求權等三種面向。廣義上的資訊公開請求權可