第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
檔案(archive)為過去人類活動所形成的歷史紀錄，紀載著人類社會文明發展 的真實軌跡以及歷史記憶。藉由檔案資源，可以連通古今，藉以探知歷史事實的 發展脈絡，保存及延續社會文化的命脈與精神，並能作為事實的憑證，延伸出更 為多元的資訊價值和使用需求。因此，檔案作為具有特殊性價值的社會資產，有 需妥善保存以供長久利用的必要，而專責提供檔案管理及應用服務之機構，則通 稱為檔案館(archives)；由於目前國內相關之檔案典藏處所，以檔案館命名之單 位僅中央研究院近代史及臺灣史研究所檔案館，因此國內檔案界多以檔案典藏機 構(archival repositories)代稱，亦為本研究所主要採用之名詞 (薛理桂，2004，
頁 3-11)。檔案典藏機構的主要功能，在於透過系統化的管理，施行檔案資源的 徵集、編排描述、典藏各項程序，以能永續提供使用者利用檔案資源的各項服務 與資訊 (陳碧珠，2002)；而最後所提及的檔案利用與相關服務，即是所謂「檔 案應用」(access)的範疇(林巧敏，2012)。
「檔案應用」內涵的詮釋相當多元，林巧敏(2012)根據美國檔案人員學會 (The Society of American, SAA)、《檔案管理名詞彙編》及中國大陸方面的解釋，
將檔案應用之定義簡要歸納為「是指使用者透過各項檔案檢索工具查詢獲取相關 檔案，並基於法定範圍內，提供利用檔案資訊的過程。」由此可知檔案應用的核 心價值；而檔案典藏機構所提供的相關服務業務，包括編製檔案查檢工具、提供 申請檔案調閱、檔案利用教育、參考服務、檔案展覽、檔案行銷推廣與研究出版 等項目，則稱之為「檔案應用服務」(archival public services) (林巧敏，2012，
頁 1)。
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近年來，隨著社會的開放與發展，政府機關之檔案資源亦被認定為重要的公 眾資產之一，檔案的內涵不僅逐漸開始為大眾所知悉，也提升社會對於檔案資源 的需求與使用，使得檔案應用相關議題隨之興起。現今檔案學的研究趨勢已不再 侷限於傳統的保存與鑑定任務，而是藉由探究更具系統化且與時俱進的管理方 式，改善檔案館及典藏機構之檔案管理和應用服務業務，以能提供更加健全之檔 案應用服務；另一方面，隨著大量私文書的發掘與社會文化研究的發展，也使檔 案館之館藏不再侷限於行政機關檔案，乘載文化記憶與重要歷史價值之私人檔案 不僅使檔案所具有的社會價值更為多元，也增加了檔案館與典藏機構的職能豐富 度。「檔案價值貴在利用」，即說明檔案管理之最終目標，是在於提供使用者利用，
以發掘其所具有之歷史、憑證和資訊價值。若檔案館能提供完善的檔案應用服 務，不僅能夠提升檔案使用率及檔案館形象，也能便於使用者妥善與持續利用檔 案資源，充分發揮檔案館長久典藏檔案資源的職能與使命(林巧敏，2004)。
另一方面，隨著民主化的進程與資訊科技的革新，大眾對於資訊的傳播和獲 取能力不僅逐漸增強，公民對於保障自身權益與取用資訊的需求亦日漸殷切，進 而促使各國政府公開政府資訊(government information)，讓政府資訊成為重要的 公民資產，也真正落實民主憲政必須保障人民所有權益的核心價值(艾克難，
2010)。美國於 1966 年頒布的《資訊自由法》(the Freedom of Information Act)是 開啟政府資訊公開的發端，也立下政府機關公開和蒐集資訊的範本，世界各國因 而跟進開放政府資訊並頒布所謂的陽光法案(sunshine law)，使得政府資訊公開 成為民主的指標之一(丁冠齊，2015)；作為具有特殊價值之社會資產，政府機關 及公共檔案館之檔案資源亦成為主要的政府資訊來源之一。
自 1987 年正式解嚴以後，我國民主發展邁向新時代，在政府資訊公開蔚為 國際潮流及社會多元化的環境下，我國遂於 1999 年正式公布《檔案法》，正式確
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立國內檔案管理的專業體系，並成為我國公開政府資訊的先導法令；而後，我國 亦於 2005 年正式施行《政府資訊公開法》，針對政府資訊所規範的客體進行明確 要求，強調政府資訊的公開、透明，便於民眾經官方管道自由取用政府資訊，以 促進與監督政府機關施政效能、提升政府機關形象、增進民眾的公民參與和保障 公眾利益，使得政府資訊公開成為我國民主社會的基本共識，並使得檔案開放應 用與政府資訊公開政策的關係更加密切(陳士伯，2007；項靖、陳曉慧、楊東謀、
羅晉，2014，頁 1)。
然而，檔案與政府資訊公開時而牽涉到個人隱私保護爭議，導致政府機關及 檔案典藏機構提供之檔案開放應用服務必須有所設限，然根據《檔案法》第一條
「本法未規定者，適用其他法令規定。」及第十八條第七款關於機關得拒絕使用 者申請「其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」條文中，可看出相關法 令對於個人隱私保護的規範仍未完善且過於廣泛，加上個人隱私的判斷基準長年 以來仍未有定論，使得國內各檔案典藏機構在遵照既有法令外，尚只能依憑自由 心證及《檔案法施行細則》第二十六條賦予各機構制定相關條例的自主權，各自 處理檔案開放及申請准駁業務，往往亦容易造成使用者取用檔案資源的不便，而 影響檔案應用服務的施行(林玉珮，2014)。
「個人資訊隱私」為廣義隱私權內涵底下的一個分支，不僅是基於民主憲政 為維護公民人格權自由發展所需保障的人民基本權利之一，同時也是在邁入資訊 化後所產生的新興議題(陳進忠，2014)。由於資訊科技的進步使得資訊傳播和取 用更為便利，而增加了個人資訊洩漏及被不當利用的機會，相關的侵權事件更是 層出不窮，而引起公眾及法律學界的關注。個人隱私保護的相關議題同樣最早是 由美國開始發展，並經由司法實務逐步塑形其內涵及推動相關法令的制定，1974 年公布的《隱私法》（Privacy Act of 1974）正式明文規定，為維護個人權益公民
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得拒絕政府以不正當理由取用與公開其個人資訊，以及得為個人資料洩漏所造成 的權益受損提起行政及司法救濟。《隱私法》的頒布不僅成為資訊隱私權發展的 里程碑，也是針對《資訊自由法》的反動(陳起行，2000；丁冠齊，2015)。從以 上可知，若要解決檔案應用服務限制的問題，則必須達到檔案公開與個人隱私保 護政策的平衡。
為因應資訊化時代隱私權保護的國際潮流，我國於 1997 年正式公布《電腦 處理個人資料保護法》，象徵「個人資料」被我國正式承認為個人財產和安全的 一部分，亦落實憲法保障個人隱私的基本權益。後《電腦處理個人資料保護法》
在 2010 年修正為《個人資料保護法》，將個人資料的維護客體擴大，包括紙本資 料及數位資源等所有類型載體，以及資訊的取用和安全維護等流程都須納入規 範，公務機關、私人團體乃至個人都須遵守相關規定，其目的即在於希望能在資 訊科技發展快速的社會中，能盡可能地保障人民的個人隱私資料(黃荷婷，2011；
全國法規資料庫，2015)。
《個人資料保護法》的施行對行政機關及公立機構的影響尤為深遠，亦使得 各機關與檔案典藏機構在提供檔案應用服務時，對於可能涉及隱私資訊的檔案開 放必須審慎而為；然而，在現今資訊社會中雖有保護個人隱私權之必要性，但因 現行檔案應用相關法令未臻健全，使得提供檔案應用服務之各機關因而傾向採用 保守策略，而無法提供更完善的檔案應用服務亦是不爭的事實(林玉珮，2014)。
檔案開放應用與個人隱私保護兩者之間的衝突，是國內檔案管理實務界目前 亟待解決的問題，如 2016 年國內某重要檔案典藏機構因擬修改該館之檔案應用 規範，並強調將依循檔案主管機關作法、遵守現行檔案開放應用相關法規，而引 起各界的關注甚至是批評事件。主要批評者認為，因現行《檔案法》及檔案開放
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應用相關法令皆尚未成熟，若僅依循相關法令而未依照實務現況進行權衡變通，
將使檔案典藏機構之實務作法偏離檔案應用現況與使用者的需求。
檔案開放應用與個人隱私既同為必須保障的公民基本權益，檔案實務界更需 重視個人隱私保護議題對於提供檔案應用服務實務的影響，同時也要了解不同使 用者的檔案需求與對此議題的看法(林巧敏，2004)。林巧敏(2013)在《歷史學者 檔案資訊需求與使用行為之研究》一文中，曾針對身為檔案資源最大使用者族群 的歷史學者進行資訊需求與行為之問卷調查，而在「使用檔案機構的困難」及「找 尋檔案過程應最優先改善的問題」兩大題項中，可發現檔案資源因機密及隱私等 原因限制使用或不公開相關選項的比率皆平均偏高，顯見檔案應用的問題是造成 使用者困擾的主要原因之一；而後，作者透過訪談探討受訪者在找尋或使用檔案 資料過程，碰到的主要問題及對於檔案典藏機構的相關建議，發現檔案調閱受到 限制及檔案機構以隱私與機密為由擅自遮蔽檔案資訊，亦為影響使用者取用檔案 資源的主要障礙。
另外，在林玉珮(2014)針對國內七所主要檔案典藏機構的開放和限閱政策研 究中，作者以深度訪談法探詢檔案工作人員與使用者對於相關限閱政策的看法，
其中在關於個人資料的判定方面，可以發現檔案工作人員多希望能放寬判斷標準
其中在關於個人資料的判定方面，可以發現檔案工作人員多希望能放寬判斷標準