我國個人隱私保護對於檔案開放應用影響之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學圖書資訊與檔案學研究所碩士班碩士學位論文 Master's Thesis Graduate Institute of Library, Information and Archival Studies National Chengchi University. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 我國個人隱私保護對於檔案開放應用影響之研究 The Impact of Information Privacy on Archival Public Access in Taiwan. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導老師：林巧敏. i n U. v. 博士. Adviser: Dr. Chiao-Min Lin. 研究生：黃鈺婷 Author: Yu-Ting Huang. 中華民國一○六年六月 June, 2017.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.



(5) 謝. 辭. 時光荏苒，初時本以為碩士生涯似乎相當漫長，如今卻也即將邁向新的人生旅程。在政大圖檔所就讀的兩年期間，很高興能得到各位師長的教導，以及許多好同學與親友的幫助，讓我可以順利完成碩士學業。. 首先，要感謝我的指導教授林巧敏老師，自我入學以來巧敏老師就一直非常關心我的學習與生活情況，也很積極地帶領我進入檔案學研究的領域、參與各項. 政治大師不但是我的授業恩師，也是相當重要的一位人生導師，萬分感激也很榮幸能成立. 研究計畫，為我在論文撰寫及生涯規劃上提供相當多的幫助。對我來說，巧敏老. ‧. ‧ 國. 學. 為巧敏老師的指導學生！. 此外，也特別感謝我的口試委員——政大圖檔所薛理桂老師及淡江資圖系林. sit. y. Nat. 素甘老師，兩位老師在百忙之中仍是相當細心地評析我的論文，並提出許多的改. al. er. io. 善建議，讓我不僅獲益良多，也幫助我的論文能更臻於完善，在此誠摯感謝薛理. v. n. 桂老師和林素甘老師的教導。另一方面，亦相當感激參與本次論文訪談的所有受. Ch. engchi. i n U. 訪者，為本研究提供許多寶貴意見而得以完成論文成果的書寫，感謝各位受訪者對於本研究的協助與貢獻。. 感謝傳萱助教、明雯助教及圖檔所各位學長姐、學弟妹，為我在課務和公共事務的處理上提供許多幫助和引導。另外，也感謝政大圖檔所第 20 屆的琬琳、瀚緯、輝彥、顏琳、儀甄、冠羽、鎮宇等好同學們，無論是在課業上或生活上大家都能互相提攜、帶來許多歡笑，讓我在這短短兩年內能過得既快樂又充實。感謝我政大台文所的好室友子萍，在日常生活上和我互相照應、傾聽與排解我的煩惱，讓我能夠免除多餘的憂慮而能專心衝刺學業；另一方面，也很感謝以前東華.

(6) 歷史系的師長、同學及其他一直都很關心我的親朋好友們，給予我許多鼓勵及額外的幫助，很高興能得到這麼多師長及朋友的溫暖心意。. 最後，特別感謝我最親愛的家人與男友崇安，讓我在就讀政大圖檔所的這段期間無論再怎麼辛苦，都能感受到你們的支持與陪伴，讓我能無後顧之憂地達成人生目標，更與我一起承擔許多的人生挑戰，謝謝一直以來都最信任、最包容我的你們，你們永遠是我的最愛。. 政治大. 再次感謝所有曾幫助過我、關心我的人，在此向你們獻上最深的敬意與謝意。. 立. 黃鈺婷. 學. ‧ 國. 謹誌於. 中華民國 106 年 6 月. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.


(8) 摘. 要. 檔案管理之終極目標，是在於將經過專業化管理之檔案提供於使用者應用，以能充分發揮檔案所具有之歷史、真實憑證和資訊價值。在資訊化社會時代，檔案公開、政府資訊開放與個人隱私權的保護已成為現今民主社會的重要共識，然而個人隱私權和檔案公開政策的衝突卻一直是我國檔案開放應用實務的主要問題，而不利於促進國內檔案管理事業及檔案應用服務的推廣。. 政治大度訪談法蒐集檔案管理人員及檔案使用者對於個人隱私保護相關法令、檔案開放立. 本研究藉由分析國內外主要檔案典藏機構之檔案開放應用規範，以及透過深. ‧ 國. 學. 應用法令與檔案應用服務之實務或使用經驗，探究我國個人隱私保護法令和政策對於檔案開放應用實務所造成的影響及問題。結果發現，目前個人隱私保護法令. ‧. 使國內檔案實務界對檔案開放應用的標準產生分歧、且對於涉及隱私資訊檔案的. sit. y. Nat. 開放作法亦相對保守，加上具重要價值之機關檔案並未落實移轉、而仍分散於各. al. n. 法》之規定因過於廣泛有待修正的問題。. Ch. engchi. er. io. 機關之中，將使個人隱私保護標準更難以統一，究其根本原因後也呈現出《檔案. i n U. v. 本研究建議，國內檔案實務需針對個人隱私保護標準建立共識、並以「通則開放」概念提供檔案之開放應用，而未來國內檔案實務界也須逐步改善機關檔案未落實移轉的問題和《檔案法》的修訂，以能符合使用者需求並充分公開具有珍貴價值之檔案資源。. 關鍵字：檔案應用、個人隱私、政府資訊公開、《檔案法》. I.


(10) Abstract. The goal of the archival management is providing the archival public access for users and to bring full play of archives’ values. Protecting rights of the archival public access, freedom of government information and information privacy are important principles in information society. However, policies of information privacy are severely impeded applications of archival public access in Taiwan, and may turn against the archival management. For this reason, this study analyzes contents of. 政治大 and collects archivists and立 users experience to find out the influnences of impact. policies of archival public access from main archival institutions all over the world. ‧ 國. 學. between information policies and aechival public access.. The search result shows that there are no unified standards for providing private from. main. archival. institutions. in. ‧. information. Taiwan.. Also,. the. over. sit. y. Nat. conservativeness of archival repositories to provide archives and the non-complete. al. er. io. transfers of national archives become main problems. On the other hand, undefinite. v. n. rules of the〝Archival Management Act〞in Taiwan are the prime reason that caused the. Ch. engchi. i n U. problems. According the study, it suggests that the main archival repositories should to be more open and need define standards for providing the archival public access, and the National Archives Administration should promote the effect about transfering the national archivaes. Moreover, the〝Archival Management Act〞also needs to be revised so that policices of archival public access will be more effecient to fit the users’ needs. Keywords：Archival Public Access, Information Privacy, Freedom of Government Information, the〝Archival Management Act〞in Taiwan. II.


(12) 目第一章. 次. 緒論…………………………………………………………………………1. 第一節研究背景與動機………………………………………………………1 第二節研究目的………………………………………………………………6 第三節研究問題………………………………………………………………7 第四節名詞解釋………………………………………………………………8 文獻探討 …………………………………………………………………11. 第一節第二節第三節. 檔案應用研究………………………………………………………59. 學. 研究方法與步驟 …………………………………………………………75. 研究範圍與限制……………………………………………………78. Nat. 第二節. 研究方法……………………………………………………………75. ‧. 第一節. y. 第三章. 政治大政府資訊公開之內涵與我國相關法令概說………………………34 立我國個人隱私權之內涵與應用……………………………………11. ‧ 國. 第二章. 第四節. 研究設計與架構……………………………………………………81. 第六節第四章. er. al. v i n 研究實施與步驟……………………………………………………84 Ch engchi U n. 第五節. sit. 訪談對象說明………………………………………………………79. io. 第三節. 研究資料整理與分析………………………………………………89. 研究結果與分析 …………………………………………………………91. 第一節. 國內外主要檔案典藏機構之檔案開放應用規範分析……………91. 第二節. 檔案管理人員訪談結果分析 ……………………………………114. 第三節. 檔案使用者訪談結果分析 ………………………………………132. 第四節. 綜合分析 …………………………………………………………151. 第五章. 結論與建議………………………………………………………………159. 第一節. 結論 ………………………………………………………………159 III.

(13) 第二節. 建議 ………………………………………………………………162. 第三節. 後續研究建議 ……………………………………………………164. 附錄一：檔案管理人員身份受訪者之訪談大綱陳述與訪談問題內容 …………166 附錄二：檔案使用者身份受訪者之訪談大綱陳述與訪談問題內容……………168 …………………………………………………………………………170. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 參考書目. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(14) 圖目次. 圖 3.1. 研究架構圖 ………………………………………………………………83. 圖 3.2. 研究實施步驟流程圖 ……………………………………………………88. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(15) 表目次表 2.1《個人資料保護法》、《政府資訊公開法》、《檔案法》有關個人隱私保護適用關係對照表 ………………………………………………………………58 表 3.1 檔案管理人員身分受訪者之背景說明表………………………………… 81 表 3.2 檔案使用者身分受訪者之背景說明……………………………………… 81 表 3.3 訪談之評估面向、問題面向與訪談重點 …………………………………84 表 4.1 七所檔案典藏機構之檔案應用與個人隱私保護規定彙整表 ………… 106. 政治大表 4.3 美、英、法、德國家檔案館處理涉及隱私檔案之作法彙整表 …………114 立表 4.2 七所檔案典藏機構處理涉及隱私檔案之作法彙整表 ………………… 107. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(16) 第一章. 緒論. 第一節研究背景與動機. 檔案(archive)為過去人類活動所形成的歷史紀錄，紀載著人類社會文明發展的真實軌跡以及歷史記憶。藉由檔案資源，可以連通古今，藉以探知歷史事實的發展脈絡，保存及延續社會文化的命脈與精神，並能作為事實的憑證，延伸出更為多元的資訊價值和使用需求。因此，檔案作為具有特殊性價值的社會資產，有. 政治大稱為檔案館(archives)；由於目前國內相關之檔案典藏處所，以檔案館命名之單立需妥善保存以供長久利用的必要，而專責提供檔案管理及應用服務之機構，則通. 位僅中央研究院近代史及臺灣史研究所檔案館，因此國內檔案界多以檔案典藏機. ‧ 國. 學. 構(archival repositories)代稱，亦為本研究所主要採用之名詞 (薛理桂，2004，. ‧. 頁 3-11)。檔案典藏機構的主要功能，在於透過系統化的管理，施行檔案資源的. y. Nat. 徵集、編排描述、典藏各項程序，以能永續提供使用者利用檔案資源的各項服務. 案應用」(access)的範疇(林巧敏，2012)。. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. 與資訊 (陳碧珠，2002)；而最後所提及的檔案利用與相關服務，即是所謂「檔. i n U. v. 「檔案應用」內涵的詮釋相當多元，林巧敏(2012)根據美國檔案人員學會 (The Society of American, SAA)、《檔案管理名詞彙編》及中國大陸方面的解釋，將檔案應用之定義簡要歸納為「是指使用者透過各項檔案檢索工具查詢獲取相關檔案，並基於法定範圍內，提供利用檔案資訊的過程。」由此可知檔案應用的核心價值；而檔案典藏機構所提供的相關服務業務，包括編製檔案查檢工具、提供申請檔案調閱、檔案利用教育、參考服務、檔案展覽、檔案行銷推廣與研究出版等項目，則稱之為「檔案應用服務」(archival public services) (林巧敏，2012，頁 1)。 1.

(17) 近年來，隨著社會的開放與發展，政府機關之檔案資源亦被認定為重要的公眾資產之一，檔案的內涵不僅逐漸開始為大眾所知悉，也提升社會對於檔案資源的需求與使用，使得檔案應用相關議題隨之興起。現今檔案學的研究趨勢已不再侷限於傳統的保存與鑑定任務，而是藉由探究更具系統化且與時俱進的管理方式，改善檔案館及典藏機構之檔案管理和應用服務業務，以能提供更加健全之檔案應用服務；另一方面，隨著大量私文書的發掘與社會文化研究的發展，也使檔案館之館藏不再侷限於行政機關檔案，乘載文化記憶與重要歷史價值之私人檔案不僅使檔案所具有的社會價值更為多元，也增加了檔案館與典藏機構的職能豐富. 政治大以發掘其所具有之歷史、憑證和資訊價值。若檔案館能提供完善的檔案應用服立. 度。「檔案價值貴在利用」，即說明檔案管理之最終目標，是在於提供使用者利用，. 務，不僅能夠提升檔案使用率及檔案館形象，也能便於使用者妥善與持續利用檔. ‧ 國. 學. 案資源，充分發揮檔案館長久典藏檔案資源的職能與使命(林巧敏，2004)。. ‧. y. Nat. 另一方面，隨著民主化的進程與資訊科技的革新，大眾對於資訊的傳播和獲. er. io. sit. 取能力不僅逐漸增強，公民對於保障自身權益與取用資訊的需求亦日漸殷切，進而促使各國政府公開政府資訊(government information)，讓政府資訊成為重要的. al. n. v i n 公民資產，也真正落實民主憲政必須保障人民所有權益的核心價值(艾克難， Ch engchi U. 2010)。美國於 1966 年頒布的《資訊自由法》(the Freedom of Information Act)是開啟政府資訊公開的發端，也立下政府機關公開和蒐集資訊的範本，世界各國因而跟進開放政府資訊並頒布所謂的陽光法案(sunshine law)，使得政府資訊公開成為民主的指標之一(丁冠齊，2015)；作為具有特殊價值之社會資產，政府機關及公共檔案館之檔案資源亦成為主要的政府資訊來源之一。. 自 1987 年正式解嚴以後，我國民主發展邁向新時代，在政府資訊公開蔚為國際潮流及社會多元化的環境下，我國遂於 1999 年正式公布《檔案法》，正式確 2.

(18) 立國內檔案管理的專業體系，並成為我國公開政府資訊的先導法令；而後，我國亦於 2005 年正式施行《政府資訊公開法》，針對政府資訊所規範的客體進行明確要求，強調政府資訊的公開、透明，便於民眾經官方管道自由取用政府資訊，以促進與監督政府機關施政效能、提升政府機關形象、增進民眾的公民參與和保障公眾利益，使得政府資訊公開成為我國民主社會的基本共識，並使得檔案開放應用與政府資訊公開政策的關係更加密切(陳士伯，2007；項靖、陳曉慧、楊東謀、羅晉，2014，頁 1)。. 政治大檔案典藏機構提供之檔案開放應用服務必須有所設限，然根據《檔案法》第一條立然而，檔案與政府資訊公開時而牽涉到個人隱私保護爭議，導致政府機關及. 「本法未規定者，適用其他法令規定。」及第十八條第七款關於機關得拒絕使用. ‧ 國. 學. 者申請「其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」條文中，可看出相關法. ‧. 令對於個人隱私保護的規範仍未完善且過於廣泛，加上個人隱私的判斷基準長年. y. Nat. 以來仍未有定論，使得國內各檔案典藏機構在遵照既有法令外，尚只能依憑自由. er. io. sit. 心證及《檔案法施行細則》第二十六條賦予各機構制定相關條例的自主權，各自處理檔案開放及申請准駁業務，往往亦容易造成使用者取用檔案資源的不便，而. n. al. Ch. 影響檔案應用服務的施行(林玉珮，2014)。. engchi. i n U. v. 「個人資訊隱私」為廣義隱私權內涵底下的一個分支，不僅是基於民主憲政為維護公民人格權自由發展所需保障的人民基本權利之一，同時也是在邁入資訊化後所產生的新興議題(陳進忠，2014)。由於資訊科技的進步使得資訊傳播和取用更為便利，而增加了個人資訊洩漏及被不當利用的機會，相關的侵權事件更是層出不窮，而引起公眾及法律學界的關注。個人隱私保護的相關議題同樣最早是由美國開始發展，並經由司法實務逐步塑形其內涵及推動相關法令的制定，1974 年公布的《隱私法》（Privacy Act of 1974）正式明文規定，為維護個人權益公民 3.

(19) 得拒絕政府以不正當理由取用與公開其個人資訊，以及得為個人資料洩漏所造成的權益受損提起行政及司法救濟。《隱私法》的頒布不僅成為資訊隱私權發展的里程碑，也是針對《資訊自由法》的反動(陳起行，2000；丁冠齊，2015)。從以上可知，若要解決檔案應用服務限制的問題，則必須達到檔案公開與個人隱私保護政策的平衡。. 為因應資訊化時代隱私權保護的國際潮流，我國於 1997 年正式公布《電腦處理個人資料保護法》，象徵「個人資料」被我國正式承認為個人財產和安全的. 政治大在 2010 年修正為《個人資料保護法》，將個人資料的維護客體擴大，包括紙本資立. 一部分，亦落實憲法保障個人隱私的基本權益。後《電腦處理個人資料保護法》. 料及數位資源等所有類型載體，以及資訊的取用和安全維護等流程都須納入規. ‧ 國. 學. 範，公務機關、私人團體乃至個人都須遵守相關規定，其目的即在於希望能在資. ‧. 訊科技發展快速的社會中，能盡可能地保障人民的個人隱私資料(黃荷婷，2011；. er. io. sit. y. Nat. 全國法規資料庫，2015)。. 《個人資料保護法》的施行對行政機關及公立機構的影響尤為深遠，亦使得. al. n. v i n 各機關與檔案典藏機構在提供檔案應用服務時，對於可能涉及隱私資訊的檔案開 Ch engchi U 放必須審慎而為；然而，在現今資訊社會中雖有保護個人隱私權之必要性，但因. 現行檔案應用相關法令未臻健全，使得提供檔案應用服務之各機關因而傾向採用保守策略，而無法提供更完善的檔案應用服務亦是不爭的事實(林玉珮，2014)。. 檔案開放應用與個人隱私保護兩者之間的衝突，是國內檔案管理實務界目前亟待解決的問題，如 2016 年國內某重要檔案典藏機構因擬修改該館之檔案應用規範，並強調將依循檔案主管機關作法、遵守現行檔案開放應用相關法規，而引起各界的關注甚至是批評事件。主要批評者認為，因現行《檔案法》及檔案開放 4.

(20) 應用相關法令皆尚未成熟，若僅依循相關法令而未依照實務現況進行權衡變通，將使檔案典藏機構之實務作法偏離檔案應用現況與使用者的需求。. 檔案開放應用與個人隱私既同為必須保障的公民基本權益，檔案實務界更需重視個人隱私保護議題對於提供檔案應用服務實務的影響，同時也要了解不同使用者的檔案需求與對此議題的看法(林巧敏，2004)。林巧敏(2013)在《歷史學者檔案資訊需求與使用行為之研究》一文中，曾針對身為檔案資源最大使用者族群的歷史學者進行資訊需求與行為之問卷調查，而在「使用檔案機構的困難」及「找. 政治大原因限制使用或不公開相關選項的比率皆平均偏高，顯見檔案應用的問題是造成立尋檔案過程應最優先改善的問題」兩大題項中，可發現檔案資源因機密及隱私等. 使用者困擾的主要原因之一；而後，作者透過訪談探討受訪者在找尋或使用檔案. ‧ 國. 學. 資料過程，碰到的主要問題及對於檔案典藏機構的相關建議，發現檔案調閱受到. ‧. 限制及檔案機構以隱私與機密為由擅自遮蔽檔案資訊，亦為影響使用者取用檔案. er. io. sit. y. Nat. 資源的主要障礙。. 另外，在林玉珮(2014)針對國內七所主要檔案典藏機構的開放和限閱政策研. al. n. v i n 究中，作者以深度訪談法探詢檔案工作人員與使用者對於相關限閱政策的看法， Ch engchi U 其中在關於個人資料的判定方面，可以發現檔案工作人員多希望能放寬判斷標準以及將相關規定修改至更為明確以能找到基準，也可看到各機構對於檔案閱覽限制規範和開放標準的差異性。因此，有鑑於上述個人隱私保護法令無法完全適用於檔案應用實務及衍生的相關問題，檔案實務界與學界必須從實務角度針對現行規範，以及檔案典藏機構及機關因應個人隱私保護所施行的相關作法進行探討，並積極推動實務做法的改善及法令的修訂，以幫助檔案典藏機構在提供檔案應用服務時，能有較為明確且適宜檔案合理開放的標準可依循。. 5.

(21) 目前關於個人隱私保護及檔案應用相關議題的文獻，多聚焦於隱私權法理、法律權利義務及政府資訊開放政策的探討，檔案應用的議題亦時常依附於政府資訊開放及法理分析的主題下，而較缺乏從實務面直接針對檔案應用與個人隱私權衝突問題進行討論。因此，本研究擬先分別就個人隱私保護與政府資訊公開、檔案應用等相關研究文獻進行概念之爬梳，再針對我國《個人資料保護法》、《政府資訊公開法》、《檔案法》等資訊開放議題相關法規進行綜合分析，以呈現三者在個人隱私保護議題上彼此競合的問題。. 政治大管理局、中央研究院近代史研究所檔案館、中央研究院臺灣史研究所檔案館、國立而後，再根據國內具代表性之七所主要檔案典藏機構(國家發展委員會檔案. 立故宮博物院、國史館、國史館臺灣文獻館、中國國民黨文化傳播委員會黨史館). ‧ 國. 學. 之內部檔案應用規範，進行整理與分析，並邀請上述檔案典藏機構中負責提供檔. ‧. 案應用業務或訂定檔案應用規範之檔案管理人員，以及具有一定檔案應用經驗之. y. Nat. 使用者進行深度訪談，從中彙整檔案管理人員與使用者之檔案應用實務或使用經. er. io. sit. 驗，以歸納出國內個人隱私保護政策對於目前檔案開放應用實務所造成的影響與問題，並對檔案實務界提出相關法令與實務做法的改善建議，以期促進國內之檔. n. al. 案開放應用實務。. Ch. engchi. i n U. v. 第二節研究目的. 本研究以檔案應用實務角度，針對國內七所主要檔案典藏機構負責檔案應用業務之檔案管理人員，以及具有相當使用檔案資源經驗之檔案使用者進行深度訪談，以調查受訪者對於國內個人隱私保護相關法令和議題的見解、曾遭遇的困難及相關實務經驗或使用經驗，並彙整國內外主要檔案典藏機構之檔案應用相關規範與相關法令，綜合分析可供國內檔案管理實務界改善實務作法之參考建議，其 6.

(22) 研究目的如下：. 一、探究我國個人隱私保護法令在檔案開放應用作業上的實施現況與問題。二、藉由分析國內外主要檔案典藏機構之檔案開放應用規範以及相關文獻，了解國內外檔案開放應用實務的現況與趨勢。三、分別探討檔案管理人員與檔案使用者，對於個人隱私保護與檔案應用相關法令、各檔案典藏機構之檔案開放應用實務程序的意見，並彙整受訪者關於檔案開放應用服務的實務或使用經驗。. 政治大應個人隱私保護法令與政策所產生的影響，並據此提供我國檔案實務界改立. 四、綜合文獻分析、內容分析與訪談結果，歸結出我國檔案開放應用實務為因. 善實務作法與相關法令之參考。. ‧ 國. 學 ‧. 第三節研究問題. sit. y. Nat. al. er. io. 本研究主要依據實務調查角度，探究國內檔案開放應用實務的主要問題與個. v. n. 人隱私保護相關法令所造成的影響，所欲研究之問題如下：. Ch. engchi. i n U. 一、國內個人隱私保護相關法令與政策，對於國內主要檔案典藏機構之檔案開放應用的標準和機構規範所造成的影響為何？二、國內檔案開放應用實務及相關法令，本身即具有何種問題而成為加深個人隱私保護對於實務影響的其他因素？三、檔案管理人員與檔案使用者，對於個人隱私保護法令、檔案開放應用相關法令及各機構實務作法的見解與建議為何？四、檔案管理人員及檔案使用者在個人隱私保護議題上，曾遭遇過的困難與符合需求的解決方法為何？ 7.

(23) 第四節名詞解釋. 本研究使用之名詞，其詮釋與適用範圍說明如下：. 一、. 檔案典藏機構(Archival Repositories). 檔案館為專責永久典藏及管理檔案資源，並提供檔案應用服務之單位(陳碧珠，2002)。因國內目前以「檔案館」為名之檔案典藏機構僅有. 政治大機構」此名稱為主。本研究所指之國內七所主要檔案典藏機構，分別為立中央研究院近代史研究所與臺灣史研究所，因此本研究將以「檔案典藏. 國家發展委員會檔案管理局、中央研究院近代史研究所檔案館、中央研. ‧ 國. 學. 究院臺灣史研究所檔案館、國立故宮博物院、國史館、國史館臺灣文獻. io. er. 檔案應用服務(Archival Public Services). sit. y. Nat. 二、. ‧. 館、中國國民黨文化傳播委員會黨史館。. al. n. v i n 林巧敏(2012)在《檔案應用服務》一書，列出檔案應用服務的項目 Ch engchi U. 包括：編製檔案查檢工具、提供申請檔案調閱、檔案利用教育、參考服. 務、檔案展覽、檔案行銷推廣與研究出版。而根據我國《檔案法》及《檔案管理名詞彙編》，我國的檔案應用項目主要為檔案之閱覽、抄錄、複製(全國法規資料庫，2008；林巧敏，2012)。本研究所指之檔案應用服務，主要為檔案典藏機構所提供之檔案閱覽申請、檔案開放政策、資訊檢索和電子全文瀏覽服務。. 8.

(24) 三、. 政府資訊公開請求權 (the Right of Access to Government Information). 政府資訊公開請求權主要係指人民可要求政府機關公開或提供相關行政資訊的權利，是被包含於資訊權之中的一種概念，並可透過請願、訴訟等行政救濟方式主張權利；然而，若是涉及於法有據之限制公開或保密項目，則可限制該權利之主張，包括具重大公共利益或私人權益之資訊，如國家安全、資訊請求權等(湯德宗，2007)。. 學. ‧ 國. 四、. 政治大個人資訊隱私(Information Privacy) 立個人資訊隱私為廣義隱私權內涵之下的一個分支，指個人為保障其. ‧. 私人資訊避免被不當取用，或是個人為保障其可自由處置其私人資訊，. y. Nat. 而得主張的隱私權利；其中，可自由處置其私人資訊的權利又被稱為「資. er. io. sit. 訊自決權」，在此被包含於個人資訊隱私的積極意義之中(劉靜怡， 2006a)。個人資訊隱私保障的客體範圍可包括：個人資料、醫療資料、. al. n. v i n 犯罪資料等涉及個體識別之任何私人資訊(廖緯民，1996)；本研究所探 Ch engchi U. 討之個人隱私及涉及隱私資訊，主要為檔案內容中所含有之個人資料，不包括使用者申請館藏檢索系統權限或入館登記所留下的資訊。. 而根據《個人資料保護法》第二條第一項規定，我國指稱之個人資料則為「自然人之姓名、出生年月日、國民身分證統一編號、護照號碼、特徵、指紋、婚姻、家庭、教育、職業、病歷、醫療、基因、性生活、健康檢查、犯罪前科、聯絡方式、財務情況、社會活動及其他得以直接或間接方式識別該個人之資料」(全國法規資料庫，2015)；本研究所指 9.

(25) 稱之個人資料，主要依照我國《個人資料保護法》定義。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(26) 第二章. 文獻探討. 目前國內外學界對於個人隱私保護與政府資訊開放競合相關議題之探討，多是針對兩者在法令及政策應用上的分析，而檔案開放應用議題則通常是被納入政府資訊開放的廣泛主題下，因此針對檔案開放主題的研究大多就僅止於政策面的分析，較缺乏實務性的探討。而在檔案應用之相關研究方面，文獻的主題大致上可分成使用者調查、檔案開放應用政策、檔案行銷推廣、檔案展示規劃、館藏檢索及資料庫易使性研究等面向；整體而言，雖然檔案應用主題相關研究的類型相. 政治大. 當多元且文獻數量豐富，但關於檔案開放議題的實務研究數量不僅較屬少數，研究分析亦較為簡要。. 立. ‧ 國. 學. 因此，本章首先將對個人隱私保護的內涵與發展脈絡進行概略性的介紹與分. ‧. 析，並著重探討個人隱私保護概念及相關法令在國內的應用情況及衍生的爭議。. y. Nat. 第二節則針對政府資訊開放政策之相關理論與發展進行說明，並縱觀和剖析我國. er. io. sit. 政府資訊開放之實務情況，比較政府資訊政策和限制公開規定之間的互動關係與問題。第三節的部分則先就檔案應用服務與國外重要檔案館應用服務政策之相關. al. n. v i n 研究進行論述與梳理，並將國內七所主要的檔案典藏機構之檔案應用服務政策進 Ch engchi U 行彙整分析，以了解目前國內檔案開放應用實務工作的發展概況。最後並彙整我國《個人資料保護法》、《政府資訊公開法》、《檔案法》三法與個人隱私保護的關聯性，並藉由綜合分析呈現出三法彼此之間的競合關係，以凸顯前述三法在個人隱私保護議題上的重大問題。. 第一節我國個人隱私保護之內涵與相關法令. 基於民主憲政以及維持國家體制的健全運作，必須維護人民之人性尊嚴與人 11.

(27) 格自由發展的正當性，人民可避免他人侵擾個人私領域事務的自主權利成為最基本的人格權益，同時也是現今民主國家最重視且積極保障的人民基本權利之一。雖然我國憲法並未直接明文列舉，但根據我國司法院大法官解釋第 585 號釋字，「隱私權」在我國已被承認為是憲法所保障的人民基本權利，並且陸續增列相關隱私權概念之約束法令與侵害賠償條款，同時也在 1999 年民法債編第一九五條第一項規定中將隱私權列為人格權的保護範疇(胡姿珍，2010；陳進忠，2014)。從上述可知，目前國內雖未有直接以隱私權為名的獨立法，但隱私權的概念實已廣泛應用至民法、刑法等法令，其內涵亦逐漸深入大眾生活之中。. 政治大隱私權作為一種人格權，代表的是個人權益的彰顯，與公眾利益或國家利益立. 是完全相反的概念。也因此，在現代化國家的發展歷程上，早期隱私權並不受到. ‧ 國. 學. 關注，又或者是有其觀念卻無明確的法令與判例將其具象，直到 1890 年代美國. ‧. 逐步發展與應用隱私權概念，才開始影響國際關注隱私權之於人格權的關係，而. y. Nat. 後承認保障隱私權是維護人權的基本要件之一。「個人資訊隱私」作為廣義上的. er. io. sit. 隱私權分支之一，是針對個人管理其私人資料自由的權利主張，亦是個人隱私保護所仰賴的法理基礎。近數十年來，隨著資訊科技的進步及數位化發展的技術革. al. n. v i n 新，使得各類資訊比以往更容易且快速地傳播，促使大眾對於資訊的需求和掌握 Ch engchi U. 度大幅上升，並推動各式資訊媒體及新型傳播模式的成長。然而，隨著資訊傳播和取用技術的發展，網際網路與社群媒體、各類載體的發展在便於傳播資訊之餘，大量資訊形同於被攤在陽光下，容易造成私人資料的安全在無形間遭受侵害 (胡姿珍，2010；莊庭瑞，2003)。. 從國內外案例可知，從早期 1880 年的美國黃色新聞時代新聞媒體爭相報導名人隱私，到網路社群媒體上的資訊被他人私自作不當利用、因企業控管資訊不當導致其顧客之個人資料被大量盜取等，個人隱私遭受侵害的相關事件及新型犯 12.

(28) 罪層出不窮，引起各國公眾與學界對於個人隱私保護相關議題的關注，並呼籲政府訂定專責法令以保障人民之個人隱私權益。有鑑於歐美各國早於 1960 年代即開始逐步建立隱私權的保障機制，以及依循社會發展和民主化的趨勢，我國遂於 1995 年頒布《電腦處理個人資料保護法》，主要目的為保障個人在數位情境中管理其私人資料和主張個人的自由，而後該法又在 2010 年的修法中將名稱更訂為《個人資料保護法》，透過除去「經過電腦處理」此一限制而明確將個人資料保護的客體擴大，並進一步增修該法適用之個人資料類型、情境與行為規範(陳起行，2000；胡姿珍，2010；法務部，2016)。. 政治大至此，個人隱私權保護在國內的法定施行機制雖更加完善，但究其條文敘立. 述，規範較為明確且較無爭議者只有個人資料之類型，而在其所適用的情境與行. ‧ 國. 學. 為方面，雖已擴大保護客體的範圍和行為規範的具體條件，其判準仍是操之於當. ‧. 事人與資料處理人員的自由心證。另一方面，隨著資訊科技及民主化的發展，政. y. Nat. 府資訊公開亦成為國際間的民主潮流與指標，同時也是各國公民得為主張的權. er. io. sit. 利，因此我國亦在 2005 年推行《政府資訊公開法》及相關細則，務使政府資訊公開、透明且便於公眾使用(胡姿珍，2012)。然而，《電腦處理個人資料保護法》. al. n. v i n 經過修訂後，公部門機關蒐集、處理與利用個人資訊的空間進一步被限縮，進而 Ch engchi U 使「政府資訊公開」和「個人隱私保護」兩者主張產生衝突(李建良，2013)。. 無可避免地，檔案典藏機構與提供檔案應用服務之公部門，在依法接受使用者之檔案申請閱覽後，必須同時面臨是否涉及個資爭議與滿足使用者需求的准駁問題，往往造成公部門執行檔案應用相關業務的困擾，以及使用者利用檔案資源的不便。有鑑於個人隱私權之界線仍難以定論、但其概念實已廣泛利用於大眾生活中，而有必要先行了解個人隱私保護之整體內涵以及其在國內的發展與相關法規，以明確建立個人隱私保護影響檔案應用服務之因果關係。本節以下將針對個 13.

(29) 人隱私保護理論整體性的發展與其在國內的應用進行闡述，以釐清個人隱私保護內涵的本質和國內應用個人隱私權的歷史脈絡、相關施行法規，以便後續論述其對於檔案應用政策所造成的影響。. 一、. 個人隱私權之內涵與發展. 個人資訊隱私係為隱私權在廣義內涵上的其中一種分支，因此在討論資訊隱私權的發展前，首先必須了解隱私權的主要概念，以及其在現代國家的成形與應. 政治大在各國的法律及跨域應用上亦有所差異。根據莊庭瑞(2003)的解釋，隱私權的概立用。多年來，隱私權的相關內涵仍未有一明確的定義，且隨著國情不同，其概念. 念可大致指稱為個人對於其「私密空間」的權利主張，包括個人的資料、實體空. ‧ 國. 學. 間及活動等，和公眾利益與公共空間是相反的概念。宋榛穎、林怡臻(2011)則提. er. io. sit. y. Nat. 人與公共領域，以保障個人在私領域之中的自由。. ‧. 到隱私權除了是基本人權外及人格權的展現外，其主要目的則係在於清楚劃分私. 除了隱私權是「作為私人領域自由的權利主張」等相關解釋外，胡姿珍(2012). al. n. v i n 亦特別整理部分學者的解釋，提到隱私權是當事人不願他人干涉或得知的所有私 Ch engchi U. 領域事物，包括個人資料、活動和實體空間等，是與公眾領域無關的個人權利，並更進一步解釋隱私權所牽涉的範圍甚廣，事實上在某些情境下有被法律所保護者才能稱作「隱私權」，其他與公眾事務所牽涉者則不包括在其範疇內。另一方面，在湯德宗(2010)針對我國資訊公開與資訊隱私相關案件的彙整與研究中，則提到我國將資訊隱私權視為人格權的一種、而國家對於人格權的保障並不因人的死亡而停止，顯現出各國隱私權法理的差異性。綜上所述，可知隱私權係作為一種人格權，主要是指個人為主張其私領域自由而得主張且應受國家保障的權利。. 14.

(30) 從宏觀的層次而論，隱私權係屬於人格權的一種，是為了保障人格發展的自由與正當性而必須保障的人民基本權益(陳進忠，2014)；然而，隱私權又可就背景脈絡、情境與法律施用範圍的不同而分成數種類型。根據多位學者對於國內外隱私權相關規範的概略性統整及研究，可知目前國內外學界對於廣義隱私權內涵的共識，大致能分成以下四種類型(廖緯民，1996；陳起行，2000；莊庭瑞，2003；翁逸泓，2005；宋榛穎、林怡臻，2011；胡姿珍，2012；陳進忠，2014；丁冠齊， 2015)：. 政治大 (二) 個人資訊隱私(個人資料、個人事務、醫療病史、犯罪紀錄、商業秘密、資立 (一) 個人領域隱私(居住空間、個人與家庭生活、身體部位)。. 訊自決)。. ‧ 國. 學. (三) 通訊隱私(媒體傳播、口述記錄、網路訊息、匿名性)。. Nat. y. ‧. (四) 個人自決隱私(思想、自由意志)。. er. io. sit. 由廣義的隱私權內涵進行延伸，可知個人資訊隱私的概念係指對於個人之私人資訊隱私及處置自由的保障。劉靜怡(2006a)在其講述隱私權之哲理基礎與憲. al. n. v i n 法保障一文中，提到保護個人資訊的理由係在於透過隱私權的保障以維護個人之 Ch engchi U 自主性與身分認同，進而保護個人尊嚴以及自由活動的權利，也因此個人資訊隱. 私不應僅侷限於防範他人不當取用私人資訊的層面，而是要擴展到保障個人可自由控制其私人資訊的使用情況，亦即資訊自決的展現，基本上已精要詮釋個人資訊隱私和資訊自決的內涵。. 隱私權概念的成形，可說是因法律實務經驗的累積及社會發展的交互影響所產生，而尤其深受美國及歐洲地區的法律文化影響。美國之隱私權發展雖因啟發較早且深具司法實務經驗而影響世界各國甚鉅，然而因兩次大戰及歷史背景的淵 15.

(31) 源，歐洲之隱私權發展遂呈現出別具風格及代表性之演進歷程。以下將分別就美國與歐洲兩地區之隱私權發展做一整體性的說明和脈絡梳理，並藉以說明個人隱私保護的法理基礎。. (一)美國隱私權法理之發展. 事實上，隱私權學理能發展成現今四種類型的架構以及憲法層次的法理地位，是經過了一段漫長的演進過程。現今學界探討隱私權學理成形脈絡的共識，. 政治大 Samuel D.Warren 及 Louis D.Brandies 透過〝The Right of Privacy〞一文，分析當立. 認為最早發展隱私權之定義與內涵者為美國，緣起於 1890 年美國兩位法官. 時「黃色新聞」時代所發生的名人隱私被大量紕漏事件，而將隱私權內涵簡要歸. ‧ 國. 學. 結為個人「不受干擾的權利」(the right free from paying)，成為影響各國隱私權. Nat. y. ‧. 發展的重要論述(陳起行，2000；廖緯民，1996)。. er. io. sit. 而後， William L. Prosser 於 1960 年在其〝Privacy〞一文中，除了將隱私權解釋為是個人所擁有的「獨處之權」(the right to be alone)外，又進一步透過案例. al. n. v i n 分析將隱私權的侵權行為分成下列四種類型(宋榛穎、林怡臻，2011；丁冠齊， Ch engchi U 2015)：. (一) 盜用他人姓名或肖像(Appropriation of name or likeness)。 (二) 不合理侵擾私人領域或私人事務(Intrusion upon the plaintiff’s seclusion or solitude, or into his private affairs)。 (三) 錯誤報導他人隱私 (Publicity which places a person in a false light in the public eye)。 (四) 揭露隱私性事實(Public disclosure of embarrassing private facts)。 16.

(32) 以上四種隱私權侵害的類型，是 Prosser 經由過往數十年來的相關判例中所整理而出，而被視為是區分隱私權類型的濫觴。從 Prosser 的分類可以看出，隱私權定義在發展初期，主要是透過實質的侵權行為進行塑型，所關注的焦點為個人在民法上的權益受損與實際行為，係屬於一種消極的性的保護，現今學界普遍將此時期隱私權內涵的發展稱為傳統或古典的隱私權理論(丁冠齊，2015；陳起行，2000；廖緯民，1996)；其中，第四點「揭露隱私性事實」亦被視為是美國個人資訊隱私權發展的開端。. 政治大 Edward J. Bloustein 認為隱私權的主張是為積極保護個人的人格權，而不僅是個立而後，有部分學者針對 Prosser 的分類提出異議，如當時的一位法律學家. 人利益的損害，甚至認為此種分類方法有違 Warren 與 Brandies 法官當年所提出. ‧ 國. 學. 的隱私權精神，實具有前瞻性(Bloustein，1928，轉引自陳起行，2000)。雖然. ‧. Prosser 的分類遭受批判，但其確實影響了美國隱私權概念在個案的判準和侵權. io. er. 收錄於美國侵權行為法彙編(陳起行，2000)。. sit. y. Nat. 法上的發展，並以此為基礎衍生出更多的隱私權議題的討論，其分類法更被正式. al. n. v i n 關於美國隱私權發展脈絡的剖析，目前多從法理與判例彼此間的交互作用作 Ch engchi U. 為立論基礎，因法律的系統並非永遠完善，其法理必須依循社會環境的變遷做出. 因應，而判決的實務部分亦須依循法理指導，此即維繫法律運作與發展的哲學。該法律哲學與美國隱私權發展的因果關係，陳起行(2000)在其文中做出相當精細的論述，其首先在文中引用 David A. Anderson 此位學者的分析，對於美國傳統隱私權理論的特色提出見解。由於當時的美國環境傾向於公眾性的求知與言論自由更甚於隱私權保護，且美國較為多元的社會組成使得大眾對於隱私權的見解不一，而影響美國傳統的隱私權理論較為消極，因為法官需考量多元族群社會的特殊性，而不願意作出一體適用的定論。也因此，此時期相關侵犯隱私權案件的判 17.

(33) 準主要為實證取向，且法院並不主動為侵權行為定出規範，導致陪審團及法官之判準容易偏向公眾輿論或一般性的標準，而忽略案件背後的脈絡以及個人的差異性(Anderson，1999，轉引自陳起行，2000)。. 然而，民主真正的核心價值並非只是保障多數人權益，而是必須能透過憲政保障每位國民所應得的自由及權益，包括個人之人格權合理發展。因此，有部分學者在往後的隱私權法理探討上，開始嘗試脫離侵權行為法與民法的一般層次，透過隱私權本質的討論將其提升至憲法增修條文的最高層次，且反映在相關案例的判決上(陳起行，2000)。. 立. 政治大. 事實上，真正促使美國之隱私權的討論被提升至憲法的層次，仍須透過判例. ‧ 國. 學. 引發法理上的討論。最早引發隱私權相關侵權行為法被討論之判例，為 1902 年. ‧. Roberson v. Rochester Folding box Co.一案，原告指控某麵粉廠盜用其肖像，紐約. y. Nat. 州最高法院卻因習慣法判例中未有隱私權之存在而判原告敗訴，結果導致民間反. er. io. sit. 彈聲浪、因而促使紐約州議會在 1903 年於《紐約州人民權利法案》中增修隱私權一章，規定不得盜用他人姓名及肖像進行商業行為並提供民事救濟，成為美國. n. al. i n 透過成文立法保護隱私權的先聲(江啟先，2009)。 Ch engchi U. v. 隱私權的法理地位的波動，在美國學界與司法實務界中一直是一個難解的議題。然而 1931 年美國加利福尼亞州最高法院對 Melvio v. Reid 一案的判決和解釋，不僅正式確立了隱私權的法理地位，甚而超越侵權行為法的框架，而將隱私權內涵定位為雖是以往習慣法未曾出現、但「是存乎於人格、直接源自於憲法而應受保障的權利」，且僅限於該隱私被盜用做營利行為時方能主張。此判例是美國司法實務界首次承認隱私權的法理地位，也將隱私權法理上綱至憲法層次的關鍵判例，但此案例的隱私權討論仍僅限於州立法院，仍未及美國聯邦最高法院的 18.

(34) 釋憲效力(江啟先，2009)。. 美國聯邦法院首次針對隱私權法理進行具影響力的討論，為 1965 年 Griswold v. Connecticut 案，為當事人訴請美國聯邦最高法院審理康乃狄克州禁止以任何形式避孕或協助避孕的法令是否合憲。其中，參與審理的法官 William O. Douglas 認為，雖然美國憲法並未明確列出隱私權，但其仍是基於美國憲法第一、三、四條增修條文所保護的價值，並援引美國憲法增修條文第九條「本憲法對某些權利的列舉，不得被解釋為否定或忽視人民應有的其他權利。」文字，主張隱私權保. 政治大決正式承認隱私權之法理地位，也為學界探究個人意志自主是否屬於隱私權範圍立. 障的合理性。最終，美國聯邦最高法院判定康州該條法令違憲，等同首次透過判. 響了往後相關案例的發展(丁冠齊，2015)。. 學. ‧ 國. 的開端；雖然此時隱私權仍未被承認其在憲法層級的地位，但此次判例卻深刻影. ‧. y. Nat. 陳起行(2000)則進一步分析，關於本案的審理雖然最後決議是康州該條法令. er. io. sit. 違憲，但有部分大法官對於 Douglas 利用憲法修正條文解釋隱私權的作法持保留態度，顯見多數法官對於本次判例還是以實際侵權行為作為主要考慮，但已引發. al. n. v i n 各界對於隱私權本質，和其是否適用於美國憲法修正條例保障範圍的討論。 Ch engchi U. 1966 年，美國通過一項重要的法令——《資訊自由法》(the Freedom of Information Act, FOIA)，該法案規定美國政府必須對人民公開政府機構所擁有的一切紀錄，並允許民眾以正當請求申請調閱政府機構檔案，以保障公民「知的權利」；若是關於人事、醫療檔案等類似資料或基於執法目的蒐集而足以侵害他人之個人隱私的資訊，則被規定為限制公開。雖然此時美國對於個人資訊隱私權的法理尚在摸索階段，然而《資訊自由法》不僅已明確地將個人資訊隱私權概念納入規範，也成為政府資訊公開政策的典範，影響其他各國對於公開政府資訊和提 19.

(35) 供檔案應用服務的態度。此外，由於《資訊自由法》是基於美國憲法增修條例所保障的人民基本權利，而在一定程度上增強了隱私權同屬憲法保障範圍的關聯性 (丁冠齊，2015)。. 第二個促使隱私權本質被廣泛討論的案例，為 1973 年 Roe v. Wade 案。該案由原告聯合數名懷孕婦女，集體控告德克薩斯州的墮胎法令，因該法令規定除非孕婦性命受到危害否則禁止墮胎，而被認為有侵犯婦女自決自由之隱私權之虞。經過美國聯邦最高法院釋憲，雖然政府有責任保護母親及任何潛在生命，但德州. 政治大絡的差異性，有違美國憲法增修條文第十四條的比例原則，而宣告此法令違憲(丁立. 該條禁止墮胎的法令實過於廣泛，忽略了婦女對於懷孕的自由意志及個人背景脈. 冠齊，2015)。陳起行(2000)認為，該法案的訴求引發了隱私權本質的探討，從. ‧ 國. 學. 婦女應當擁有墮胎與否的自決自由，延伸至個人意志的自由是否亦屬於隱私權的. ‧. 保障範圍，即隱私權保障的層次不是僅止於個人一般性權力，而是需整體保障個. er. io. sit. y. Nat. 人主張其意志的自由權益，等同於上綱至憲法保障個人自由的層次。. 根據美國憲法增修條文第十四條第一項條文「凡出生或歸化於美國並受其管. al. n. v i n 轄之人，皆為美國及其所居之州之公民。無論何州，不得制定或執行損害美國公 Ch engchi U 民特權或豁免權之法律;亦不得未經正當法律手續使任何人喪失其生命、自由或財產;並不得否定管轄區內任何人法律上平等保護之權利。」已明示憲法對於個人自由的保障，該判例的結果也等於承認隱私權是為保障個人意志自由所需主張的權利(司法院，1993)。然而，除了有部分參與審理的大法官認為墮胎所牽涉的倫理問題茲事體大、「自由」的侵權不能完全適用隱私權概念外，大法官 Rehnquist 則認為隱私權與墮胎法令此類案件必須透過立法彰顯其合法性與定位，不可僅透過司法判決定論，以免違反法律的公信基礎。總而言之，該起判例確實啟發法律界對於隱私權本質的思考，以及大眾對於相關議題的關注，而隱私權的發展也將 20.

(36) 逐漸跳脫傳統的架構，演變成今日的面貌。. 陳起行(2000)另外引用了部分學者對此判例所做出的討論，大多為隱私權和所謂憲法保障之「自由」的關係提出異議，並認為美國聯邦最高法院混淆了兩者的核心價值，進而在解析「自由」與隱私權本質的過程中，重新詮釋隱私權內涵的類型。其中一位學者 Parent(1983)為隱私權下了關鍵的註解，即隱私權為「未被記錄的個人資訊不欲為他人知曉的狀態」 (the condition of not having undocumented personal information about oneself known by others)，首次明確點出. 政治大個人資訊區隔，其中也包括政府的公開檔案。雖然學界與司法實務界對於「自由」立個人資訊與隱私權之間的關係，並特別將其和公共紀錄(public records)所包含的. 與隱私權的連結尚未定論，但 Parent 亦認同隱私權是美國憲法增修條例第一條與. ‧ 國. 學. 第四條所保障的權利。. ‧. y. Nat. Dworkin(1988)則為隱私權做出另一種精闢的分類，其認為隱私權的類型可. er. io. sit. 分為場域(territorial)、私密性(confidentiality)與個人自決權(personal decisions)，可看出 Dworkin 不僅將個人意志的自決自由視為隱私權的一類，亦使用私密性詮. al. n. v i n 釋個人對其私人事務與資訊的管理自由。另一位學者 Deccew(1997)則將此時期 Ch engchi U. 學界對於隱私權的詮釋歸結出三項類型，分別為資訊隱私(information privacy)、接觸隱私(accessibility privacy)及表達隱私(express privacy)(Dworkin，1988，轉引自陳起行，2000)。由以上學者的理論可看出，學界對於個人資訊之隱私權概念已在逐漸成形，而後延伸出對於個人資訊內涵的討論。. 經過此案例引起隱私權本質的探討後，大眾開始關注隱私權與公眾利益之間的議題。在此之前，為因應 1966 年《資訊自由法》及資訊科技發展，美國衛生、教育與福利部(Department of Health, Education and Welfare)在 1973 年發布〈紀 21.

(37) 錄、電腦與公民權利〉(Records, Computers and the Rights of Citizens)報告，提出在自動化環境中個人資料管理的風險與因應之道，其中的重要建議包括必須能讓當事人管理其個人資料、熟悉個人資料的保存和應用情況、保障資料在未經授權的情況下不被使用或儲存，以及規範任何機構在經過授權後仍有義務提供合理保護個人資料私密性與可用性的安全措施。該份報告不僅顯示出美國在資訊社會中對於個人資料保護的前瞻性，也加速隱私權發展進入正式成形與立法的階段(丁冠齊，2015)。. 政治大 1974），直接針對政府對於個人資料的處理程序與行為進行規範，成為美國隱私立. 1974 年，美國國會以該份報告為基礎，正式通過《隱私法》（Privacy Act of. 權發展的重要里程碑。其中的重點內容條列如下 (OPCL，2012；丁冠齊，2015)：. ‧ 國. 學 ‧. (一) 政府機構不能以合理蒐集以外的目的取用或洩漏個人資訊。. y. Nat. (二) 政府機構蒐集與處理的紀錄都必須與當初蒐集的目的有關聯性和必要性。. er. io. 施。. sit. (三) 政府機構有義務對與個人資料有關的紀錄提供適當的維護、保存及安全措. al. n. v i n (四) 當事人有權管理其個人資料，並得要求政府機構提供與其個人資料有關的 Ch engchi U 紀錄。. (五) 政府機構在蒐集個人資料時，必須告知當事人授權機關、蒐集目的及資料的用途。. 雖然此法的主要施行對象僅有政府機關，而尚未包含私人組織與個體對於個人資訊的不當取用行為，然該條法案已為政府對於涉及隱私權之資訊的取用和處置行為規範立下先例，也解套法學界長久以來對於司法實務欲應用隱私權法理進行判決，須經正式立法方能合理使用的疑義。此法不僅為美國資訊隱私權發展奠 22.

(38) 下基礎，也成為影響世界各國隱私權和政府資訊開放發展的關鍵法令。. 第三個關鍵的判例為 1977 年 Whalen v. Roe 案，案由為原告質疑紐約州 1972 年頒布的藥品管制法(Controlled Substances Act of 1972)新法有侵犯病人資訊隱私權之疑慮。該法透過將危險藥品分級列管，以控制藥品在市場上的流動，並規定使用此類危險藥品須填具病人資料及詳細處方，送交紐約州健康局由專責人員以電腦建檔及管理，檔案在保存五年後即銷毀，檔案禁止公開，但必要時得提供予執法人員辦案。有部分的病患及醫師認為，此法過度侵犯病患的隱私權，且適. 政治大此判決卻被聯邦最高法院所推翻。聯邦最高法院解釋，經過調查發現這些檔案無立用於聯邦隱私法的保障範圍，聯邦地院亦判決此法確實有違反比例原則之虞，但. 論是紙本形式或在自動化環境，都確實受到極嚴密的安全維護；此外，紐約州健. ‧ 國. 學. 康局亦有按時銷毀檔案，加上紐約州的藥品管制舊法並無法有效控制危險藥品的. ‧. 流向及藥局開立處方的合理性，而不違背聯邦隱私法中所規範的合理公務目的。. y. Nat. er. io. sit. 在此判例中，最重要的兩項分析分別是關於追蹤及蒐集病人資料是否會影響病人就診意願，以及將病人個資揭露於紐約健康局專責人員是否會構成侵犯病患. al. n. v i n 資訊隱私權的條件。聯邦最高法院認為，蒐集並追蹤病人之個人資訊，雖然可能 Ch engchi U 會影響病人的就診意願，但由於整個醫療過程通常僅有醫護人員及病人參與，接. 觸檔案的健康局專責人員及其餘第三方人士皆無法參與診療，且該法並未阻止醫生及大眾在合法範圍內的藥品使用及就診決定的自由，而並不構成侵犯病人自由意志的條件(陳起行，2000；丁冠齊，2015)。. 另一方面，有權接觸到檔案的專責人員及執法人員僅為少數，為因應公務需求而需授權於專責人員經手個人資訊，符合聯邦隱私法中規範的合理蒐集目的，而無法構成不當侵害資訊隱私權的情境；若仍有個人資訊不當流出的情況，也可 23.

(39) 很快地判斷是專責人員的疏失，或是在使用檔案作為司法判決證據時造成的洩漏。但是，發生此種情況的機率不僅微小，且在藥品管制的舊法時期即有疑慮，並非是在新法頒布後才會產生，而無法論證出該藥品管制新法對資訊隱私權侵害的充足因果關係，因此該法被認定為不足以構成違反憲法增修條例第十四條比例原則的條件(陳起行，2000；丁冠齊，2015)。. 簡而言之，美國聯邦最高法院對於此判例的討論，不單是重新檢視及建構了個人資訊隱私權的範圍，亦為司法判決首次正式利用資訊隱私權作為個案當事人. 政治大隱私權與個人資料的關係於焉確立，也被定調為廣義隱私權之下的一種類型。雖立利益衡量要素的案例，等同於承認個人資訊隱私權的法理地位。至此，個人資訊. 然陳起行(2000)等部分學者認為美國此時的隱私權法令與發展仍是不夠健全，且. ‧ 國. 學. 隱私權仍尚未被確立是由憲法所保障之基本權利，但已足可被視為建立與普及隱. ‧. 私權法治的濫觴。. y. Nat. er. io. sit. (二)歐洲隱私權法理之發展. al. n. v i n 在隱私權法理的發展歷程中，歐洲走上迥異於美國的發展道路，且發展出別 Ch engchi U. 具獨特性的象徵意義。歐洲委員會(Council of Europe)在 1950 年所訂立的《歐洲人權公約》中對於個人隱私保障的敘述，成為了首次將隱私權法理上綱至憲法層次以及普及其內涵的關鍵。《歐洲人權公約》係源起於歐洲委員會於 1949 年成立後，為避免戰爭及政治鬥爭所帶來的人權侵害事件再次重演，遂在 1950 年起草《歐洲保障人權和基本自由公約》(Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedom，簡稱《歐洲人權公約》)，並於 1953 年正式生效(Council of Europe，2004；翁逸泓，2005)。. 24.

(40) 《歐洲人權公約》對於人權保障的種類、法理權益和公約成員國政府作為皆有相當詳細的敘述，而在條文之第 8 條即明文列舉隱私權係人權保護的重要項目之一，並認為個人之「私人和其家庭之生活以及通訊隱私」的權利與自由皆需受到尊重，除非為「民主社會所必需」及法律另外規定等原因方能設限；此外，由此公約所衍生之歐洲人權法院，也透過解釋將私人與家庭生活的客體範疇擴大，以落實該條文的保障(Council of Europe，2004；翁逸泓，2005)。. 翁逸泓(2005)認為，這是歐洲各國有鑑於二戰對於歐洲民主社會和人權保障. 政治大於隱私權的敘述中，也點出其主要是將隱私權的種類分成「私人生活」與「通訊立. 多樣性的破壞，而發展出如此具有先進架構的人權保障系統；同時，在該公約對. 隱私」，已有個人資訊隱私的輪廓。民主國家既是透過憲法規範保障人權，《歐洲. ‧ 國. 學. 人權公約》即可以說是率先將隱私權歸入憲法層級且積極提倡之關鍵法令，也影. ‧. 響日後歐洲聯盟(European Union)之《歐洲聯盟基本權利憲章》的制定；然而，. y. Nat. 由於國際公約之性質並不具有絕對的約束力，因此在隱私權法制的早期發展上仍. er. io. sit. 是以美國較為顯著，且連帶推動政府資訊開放議題的發展。. al. n. v i n 美國隱私權發展對於歐洲國家有極大的影響，加上 1953 年《歐洲人權公約》 Ch engchi U. 的基礎，歐洲各國亦開始進行個人隱私保護議題的探討和建立機制。1977 年德. 國實施《聯邦個人資料保護法》(Bundesdatenschutzgesetz, BDSG)，成為歐洲第一個頒布隱私權保障法令的國家(邱琳雅，2008)。而後，德國在 1983 年也針對個人資訊隱私做出了關鍵的判決，係因為 1983 年人口普查法中規範可取得的人民個人資料種類包括大量個人基本資訊，除姓名與住址等統計資料外還包括曾旅遊過的地點等資訊，且普查法授權公共部門之間可合作使用此些不具隱名性質之統計資料，大量降低隱名性與電腦處理資料的安全保障、亦不符合行政上的比例原則，因此德國聯邦憲法法院最後判決此普查法部分違憲，確立個人資訊隱私權 25.

(41) 和個人對於其資訊的自決權是憲法所障的人民基本權利，直接點出個人資訊隱私權和資訊自決權的法理地位，並另將資訊自決權獨立成一項新的客體(翁逸泓， 2005)。德國對於個人資訊隱私權的態度不僅可說《歐洲人權公約》精神的延伸，在法理意義上亦超越了美國的資訊隱私權發展。. 由以上的隱私權發展回顧中，可以發現隱私權保障與政府或公共社會處理個人資訊之間的關係，尤其隱私權法理的早期演進多與政府取用人民資訊有密切關聯。資訊科技與傳播的革新雖然是推動隱私權保障議題的重要因素，但政府公權. 政治大續章節中討論檔案開放應用在個人隱私權益與大眾知的權利兩者間的角力與難立力或公眾利益和私人利益的衝突往往才是個人隱私保護議題的核心，也可印證後. 處。在隱私權法理逐漸鞏固及被承認為憲法基本權利的同時，個人隱私保護的概. ‧ 國. 學. 念和規範也開始被應用於媒體、商業、私人團體和網路社群傳播的客體上，亦即. ‧. 邁向隱私權法制普及的時代。. y. Nat. er. io. sit. 相較於公領域的立法，美國在私領域的資訊隱私保護發展則較為消極，多是交由各州與各行業公會自行訂立規範，相對之下歐洲國家對於私領域的保護則是. al. n. v i n 2009C年通過之《歐洲聯盟基本權利憲章》(Charter hengchi U. 較為全面。歐洲聯盟在. of. Fundamental Rights of the European Union)，其第二章〈自由〉之第七與第八條條文即特別點出個人私生活與個人資料是應受尊重與保護的權利，並將隱私權明確分成「空間隱私」、「個人資訊隱私」和「個人自主權」三項客體，可說是明確彰顯隱私權內涵與價值的重要法令(European Union，2000；翁逸鴻，2005)。. 至此，隱私權的法理地位於焉鞏固，而隨著隱私權法理與資訊科技的發展，資訊隱私權的內涵也已出現較為清晰的輪廓。依據前述案例的解釋，則可將個人資訊隱私的法理意義大致歸結為「關於個人對其私人資訊之處置自由和意志的權 26.

(42) 利保障與尊重、禁止他人盜用私人資訊」，而私人資訊則可包括任何具個體識別性之資料，如姓名、身分證字號等個人資料與犯罪資料、醫療病史等。. 二、. 我國個人隱私保護法制之發展. 我國目前雖尚未有以隱私權直接命名之獨立法規，但隱私權之概念實已普及於一般法令與細則的應用中，在憲法之規範中亦可窺見端倪(宋臻穎、林怡臻， 2011)。隱私權法理在我憲法層級發展的開端，最早可追溯至 1992 年的大法官會. 政治大對顧客之存款、放款、匯款等有關資料除有其他法律或中央主管機關規定外，應立議釋字第 293 號，大法官會議在討論《銀行法》第四十八條第二項對於「銀行須. 保守秘密。」之規範時，首次提到了隱私權概念，相當於承認隱私權是我國憲法. ‧ 國. 學. 所保障的權利，也因此受憲法所規範，即在必要時得以憲法第二十三條「以上各. ‧. 條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或. y. Nat. 增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」所指的前提情境限制隱私權的. n. al. er. io. 啟先，2009)。. sit. 保障，因此隱私權在我國並非是絕對的權力(王鼎棫，2007；林錦鴻，2008；江. Ch. engchi. i n U. v. 在經過 2004 年的大法官會議釋字第 585 號及 2005 年釋字第 603 號的詮釋之後，方正式確立了隱私權是為「基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整」，而受憲法第二十二條「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」所保障之人民基本權利，係屬於人格權的一類，也解釋了如憲法第十條「人民有居住及遷徙之自由。」、第十二條「人民有秘密通訊之自由。」等條文的敘述中，皆已蘊含隱私權保障的精神(王鼎棫，2007；林錦鴻，2008；江啟先，2009)。. 27.

(43) 在釋字第 585 號及釋字第 603 號解釋文中，其亦特別點出我國法律須保護個人隱私權的理由是「為保障個人生活秘密空間免於他人侵擾及個人資料之自主控制」，亦看出我國對於隱私權類型的認知，主要是指個人私領域事務、個人資料和資訊自決權等層面(司法院大法官解釋，2005；林錦鴻，2008)。由此可知，隱私權之法理基礎在我國可說是發展甚早，雖然憲法之意義主要是規範政府之公權力對於人民權益的作為，但我國亦有諸多與私領域規範有關之法令已使用隱私權的內涵進行設計。. 政治大為主，然因我國主要使用大陸法體系以及國情的不同，因此與美國隱私權法制的立. 隱私權法理在我國一般法令中的應用，多是以私領域之實際侵權行為的規範. 設計和發展脈絡產生些許差異。在民法方面，自 1999 年民法債編修正後已將隱. ‧ 國. 學. 私權列入第一九五條第一項「不法侵害他人之身體、健康、名譽、自由、信用、. ‧. 隱私、貞操，或不法侵害其他人格法益而情節重大者，被害人雖非財產上之損害，. y. Nat. 亦得請求賠償相當之金額。……」之規範中，亦即已將隱私權認定為人格權的一. er. io. sit. 類，與人格權保障相關之條文皆可一體適用，而民事訴訟法中也有針對隱私權之維護而制定相關規範，如民事訴訟法第二四二條「卷內文書涉及他人隱私時的不. al. n. v i n 予准許閱覽、抄錄或攝影」該條規範，即個人隱私權精神的展現(林錦鴻，2008； Ch engchi U 江啟先，2009)。. 在刑法方面，則主要透過實際侵權行為構成對隱私權益的保護，如刑法第三一五之一條規範「無故利用工具或設備窺視、竊聽他人非公開之活動、言論、談話或身體隱私部位者」需處以相當罰則，即在於規範對隱私權的侵權行為與懲罰，而如何界定「非公開」及「無故」與否則牽涉當事人(包括企業與機構內部規範)與司法實務界對於隱私權界線的判定(林錦鴻，2008；江啟先，2009)。林錦鴻(2008)認為，刑法主要是透過將隱私權侵害入罪化的方式加強公權力對於隱 28.

(44) 私權的保障，但隱私權的認知時常因人及個案之背景脈絡而異，如何解決隱私權的判斷基準以鞏固隱私權入罪化和法律上的除外規定，則一直是司法界仍未定論的問題。. 在其他的法律規定方面，如醫療領域之法令、大眾傳播媒體相關法令、《性侵害犯罪防治法》等，皆有為維護當事人之隱私與人格權益而設計之相關規範。林錦鴻(2008)在彙整我國隱私權相關法令並進行分析後，認為我國之法令已有效導入隱私權維護機制，法條的設計並同時包括消極與積極兩層面，分別將公權力. 政治大體中，種類可大致分成「個人行為」、「個人資訊」、「一定的空間」等。綜上所述，立與私領域作為、針對專業領域管理所制定的隱私保護機制接納入隱私權保障的客. 我國與隱私權保障相關之法制設計相當具有廣泛性，然而隱私權的保障界線依然. ‧ 國. 學. 是棘手的問題，過往判例所累積的實務經驗雖然充足，卻尚無法找到一體適用的. ‧. 準則，只能從過往經驗與個案之背景脈絡進行衡量，此種問題也同樣發生在與政. er. io. sit. y. Nat. 府資訊開放和檔案開放應用相關法令的施用上。. 雖然隱私權之概念與設計已普及於我國一般法和特別法之中，但多為專章式. al. n. v i n 的設計，因此我國完全實行個人隱私保護的法令仍首推《個人資料保護法》，係 Ch engchi U. 直接針對個人資訊的取用、管理與傳播等行為與客體進行規範，並在我國個人資訊隱私保護的法制系統中處於優先位階。以下將概要說明我國《個人資料保護法》之內涵與立法沿革，以及該法在實際應用上所出現的問題。. 三、. 我國《個人資料保護法》之發展與問題. 《個人資料保護法》為落實我國個人資訊隱私保障機制所制定之法律，在該法第一條「為規範個人資料之蒐集、處理及利用，以避免人格權受侵害，並促進 29.