政府資訊公開之挑戰

Banisar (2006)觀察各國政府資訊公開政策的發展狀況，認為造成各國政策推行不力的原因在 於：(1)資訊自由法的自由度不足，許多國家空有法律卻無行政機制，甚至政府會壓制公開不利 政府資訊的報章雜誌；(2)保密文化(the culture of secrecy)盛行，要政府機關視自己為政府資訊管 理人而非所有者，使公民認知政府資訊公開是其應有權利，很難建立這樣權益認識； (3)資訊時 效性不足，延遲資訊等同於拒絕提供資訊(the information delayed is information denied)，當民眾需 要特定資訊而政府無法立即回應需求，資訊公開宛若虛設；(4)收取費用(fees)，許多國家提供資 訊服務時會收取費用以補貼行政成本，此作法卻成為政府拒絕提供資訊工具； (5)記錄管理制度 (records management)，有良好原始資料才會有品質良好公開資訊，許多國家未建置好資訊蒐集、

建檔、保存和處置的制度，使得原始資料量不足且品質不佳；(6)隱私權 (privacy)，隨著政府蒐 集越來越多的公民資料，同時又開放人民進用政府資訊，公民要求政府開放資訊的權利和維護個 人隱私的權利即形成拉鋸。

Yang & Maxwell (2011)進一步將跨機關間政府資訊公開政策的影響因素分成三部分：

(一) 技術層面(technological perspective)

政府為了促進資源分享而需建置資訊系統、改變組織結構、進行流程再造。然而因各機關間 使用的系統、表格和公開形式不相同；有些資訊涉及國安機密等內容；許多機關將資訊管理與平 台建置委外給私部門，造成私部門間的競爭和資訊系統間不能整合等狀況（項靖、楊東謀，2012；

Yang & Maxwell, 2011）。 我國政府資訊公開現況，在技術層面上至少有三個討論問題，其一為 我國政府現已有「我的 e 政府」此一資訊共同平台作為單一窗口服務，是否仍有需要成立例如 美國 data.gov、英國 data.gov.uk 等開放資料庫；其二，為了改善政府機關間資訊內容整合不易 的問題，是否需更進一步集合所有政府資訊設備，架設共構機房；其三為因應政府資訊加值運用 的趨勢，政府是否應如學者主張，不僅公開資訊甚至主動開發加值運用項目（宋餘俠、李國田，

2012）。

(二) 組織管理面(organizational and managerial perspective)

組織因背景、價值與文化不同而產生衝突，三種角色（政治人物、官僚和專家）因價值衝突、

無統一目標且彼此不瞭解不信任，常阻礙資訊流通。可透過建立彼此信任感、整合跨部門間資訊、

釐清各部會工作權責、尊重彼此自主性和適當運用領導權威解決（項靖、楊東謀，2012；Yang &

Maxwell, 2011）。

此面向的問題在我國亦可顯見。政務官不尊重或不信任事務官所提供之資訊，使得事務官在 受理人民申請資訊時，會斟酌對象提供；范姜真媺等(2010)指出，民間多認為政府提供之資訊不 完全或不正確，且機關拒絕提供資訊之理由常令人難以信服；另外，從政府機關角度查之，目前 機關內部尚未有政府開放資訊之文化，且不論主被動公開皆享有相當程度的裁量權，受理申請資 訊的單一窗口和標準作業程序亦未完備。又因我國未有政府資訊為人民公共財的體認，政府沒有 主動提供義務，故在開放資料庫的蒐集上也較不完整，常因不清楚民間需求而傾向拒絕提供資料

（廖淑君，2007a；項靖、楊東謀，2012）。項靖、楊東謀指出政府機關因人力短缺、資源不足，

不一定能夠整理和負荷不斷更新的政府資訊；機關人員擔心資訊被誤用引發責任歸屬的問題；政 府資訊易受大眾多重檢視並成為上級績效評估標準等。

(三) 政治和政策面向(political and policy perspective)

涵蓋有法律、政策和政黨的影響力。法律和政策層面是影響政府資訊公開的最主要因素。完

善法律建置使社會大眾對公開資訊造成的隱私權保障顧慮較為降低，且機關亦較願意提供政府資 訊；舊有且過時的法律規範，成為政府資訊公開的阻礙；政黨對政府資訊公開的影響力在於，執 政黨擔心公開某些資訊會不利其執政，並且成為在野黨的工具，因而會嘗試隱匿不利於己的資料 (Yang & Maxwell, 2011)。

我國雖已訂定政府資訊公開法，惟：(1)法案內容不夠完備，未論及人民資訊權力，亦未提 及如何推展，造成政府資料提供僵化且缺乏彈性；(2)法案設計上缺乏推廣政府資訊公開的方式、

資訊申請程序模糊、豁免公開認定規範模糊，使得機關間對同一資訊常做不同處理，作業程序亦 不公開透明；(3)在制度上未設有專責單位（例如英國資訊官）監督政府資訊公開的進程與救濟 機制；(4)我國資訊公開責任歸屬不明，加上公務員保守心態，機關多不敢輕易釋出資料以免擔 負法律責任（Access Info Europe, 2012；項靖、楊東謀，2012）。

除了上述分析三個面向外，我國公民尚未培養起知的權利(right of information)之意識，亦是 政府資訊公開的挑戰。范姜真媺等(2010)的調查指出，我國有五成的民眾不知道可以向政府申請

資訊申請流程

二、政府資料開放加值運用之挑戰

在政府資料開放加值模式方面，政府透明化的涵蓋內容可概分為財政透明化、行政透明化、

和資料/資訊公開化，其分別代表官僚體系內部透明、官僚體系外部透明，以及實踐政府透明的 手段（蘇彩足、左正東，2008：03）；潘競恒、林嘉鴻(2009)將政府資訊 E 化透明度指標分別從 資訊可得性(availability)與可近性(accessibility)兩概念來理解：(1)資訊可得性－透過管道(access) 與利用與再利用(use & re-use)兩概念理解之，前者意指政府機關主動公開或被動公開政府資訊，

後者意指公物（例如公園或道路等公共用公物、桌椅或資料等行政公物、財政收入或租售國有地 等財政公物）；(2)資訊可近性－可透過三個概念理解，(a)可獲得性 (attainability)，包含資訊的取 得媒介(access to media)、可追蹤性(traceability)、價格(price)與好用程度；(b)可理解性

(comprehensibility)，例如資訊的內容(content)、形式(form)與回饋圈(feedback loop)；(c)隱私與安 全(privacy & security)。項靖、楊東謀(2012)透過訪談熟知政府資料加值的專家與組織代表，提出 政府開放資料加值可能面臨的困境與挑戰：(1)授權性問題－政府不一定擁有其網站上公開資訊

研究 技術層面 組織管理層面 政治和政策層面

研究 技術層面 組織管理層面 政治和政策層面

在各國發展資料開放政策的阻礙相關文獻中，Huijboom & Van den Borek (2011)選取澳洲、

丹麥、西班牙、英國和美國為研究對象，訪談政策制定者及專家，整理出各國資料開放政策最常 面臨的驅力與阻力。十大驅力因素依序為：(1)先鋒國家的策略和經驗、(2)政治領導力、(3)地方 政府倡議、(4)公民倡議、(5)市場倡議、(6)新興科技發展、(7)歐盟立法、(8)有遠見的領導者、(9) 監督政府的可能性、(10)削減預算。而十大阻礙因素依序為：(1)政府文化封閉、(2)隱私權立法、

(3)資料品質限制、(4)對使用者不友善、(5)資料開放政策缺乏一致性、(6)安全威脅、(7)既有收費 制度、(8)經濟影響上的不確定性、(9)數位落差、(10)網路負載量不足。Hujiboom & Van den Borek 研究結果顯示，資料開放的驅力主要來自政府之外，阻力則多存在於組織內部。

Hogge (2010)參考英國與美國資料開放發展過程，輔以學者專家焦點團體訪談，從而建立資 料開放策略檢核表(open data strategy checklist)，提供其他欲發展資料開放的國家檢視國內環境，

包含(1)資訊自由法案現況、(2)資料蒐集活動、(3)潛在終端使用者、(4)公民社會、(5)中層執行者、

(6)高層管理者、(7)外國援助者。

Barry & Bannister (2014)以愛爾蘭中央和地方政府中高階主管(senior managers)為對象，結合 半結構式訪談和內部文件分析，列舉六大構面、共二十個政府釋出資料開放時的阻礙，主要構面 包含(1)經濟、(2)技術、(3)文化、(4)法規、(5)行政、及(6)風險相關。而二十個因素中，Barry &

Bannister 特別討論資源限制(resource constraints)、損失潛在收益(potential loss of revenue)、資料 保護法案(Data Protection Act)。首先，因員額精簡和預算減少，使得公務機關運用在資料開放上 的時間物力均有限。其次，當政府資料轉為公開後，部份以資料收費維持營運的組織將受到影響。

最後，由於機關缺乏對資料保護法案的理解，因此往往傾向不公開任何資料。

Martin, Foulonneau, Turki, & Ihadjadene (2013)研究英國、德國柏林、法國雷恩市推行資料開 放倡議(initiative)經驗，以探討資料開放蘊含的風險，包括(1)治理、(2)成本、(3)授權和立法架構、

(4)資料特性、(5)詮釋資料(metadata)、(6)可近用性、(7)技術。因為不同類型資料所造成的報酬有 異，Martin et al.建議往後的資料開放研究工作，應分別觀察不同資料集和相應服務，方能尋找利 於發展的措施。

為了深入研究資料開放的內涵，Janssen, Charalabidis, & Zuiderwijk (2012)綜合文獻檢閱、小 組討論(group session)以及政府與社群代表訪談資料，提出資料開放的益處與阻礙：三項益處—(1) 政治與社會面、(2)經濟面、(3)操作技術面；六項阻礙—(1)運作、(2)工作複雜度、(3)使用和參與、

(4)立法、(5)資訊品質、(6)技術。Janssen et al.將前述六大阻礙構面加以區分，認為資料提供者會 面臨運作上的阻礙；使用者重視工作複雜度、使用和參與；立法、資訊品質以及技術則是資料提 供者與使用者都可能面臨的阻礙。

而我國探討相關研究中，項靖、楊東謀、羅晉（2014）依據政府人員與學者專家之焦點團體 座談結果，歸納台灣政府機關推動資料開放面對的挑戰：(1)機關資料開放授權的範疇限制；(2) 資料開放的品質管理成本提高；(3)資料開放本身的經濟價值難以界定；(4)缺乏統籌管理資料開 放的匯流機制；(5)各政府機關對於「資料開放政策」的瞭解程度不一；(6)資料開放的效益評估 難以量化。除了團體訪談，項靖等人進一步透過問卷調查，從資料開放的各個階段來了解我國機 關之實施現況，包含(1)內外部管理與法令、(2)機關整備程度、(3)執行階段、(4)產出階段、(5) 後續管理維護階段。項靖等人發放 626 份問卷，有效問卷回收率為 54.6%，並且有效問卷來源以 地方政府之下所屬局處居多，占整體有效問卷的六成。

張家生（2012）總結臺北市政府 open data 經驗，認為公部門進行資料開放時，需要成熟的 資訊作業環境與開放的公務文化相互配合。當機關內部資訊作業技術不足，可能導致無法即時更 新所開放的資料，另一方面，若機關組織文化較為封閉，也不利於資料開放之發展。

項靖、陳曉慧、楊東謀、羅晉（2015）從制度與法律面、科技面、及公眾與產業面三個面向，

並以負責資料開放業務之公務人員為對象，調查台灣政府機關對於資料開放的現狀了解和認知，

共發放 588 份問卷，有效問卷數 285 份，回收之有效問卷中，以地方政府下所屬局處及其他組織 居多，占 76.5%。項靖等人發現我國政府機關建置或運用資料開放平臺之比例已達八成，而 212 個回覆機關中，每個機關負責維護資料開放平臺的人員數平均為 3.36 人；在資料開放認知方面，

仍存在授權規範不足、機關文化未融合資料開放精神、缺乏評估分析機制等問題。

Parycek, Höchtl, & Ginner (2014)根據奧地利維也納市資料開放發展策略，同時調查該市行政 機關員工和外部利害關係人，藉此分析政府資料開放施行經驗、帶來的利益、以及後續發展的所 需條件，調查面向涵蓋(1)貢獻與支出；(2)公開宣導；(3)內部流程；(4)與標的團體溝通；(5)與其

Parycek, Höchtl, & Ginner (2014)根據奧地利維也納市資料開放發展策略，同時調查該市行政 機關員工和外部利害關係人，藉此分析政府資料開放施行經驗、帶來的利益、以及後續發展的所 需條件，調查面向涵蓋(1)貢獻與支出；(2)公開宣導；(3)內部流程；(4)與標的團體溝通；(5)與其