研究背景

緒論部分包含三部分，分別針對研究背景、研究目的及研究方法依序說明之。

第一節 研究背景

一、 政府資訊公開的必要性與重要發展趨勢

Friedrich (1963)將西方人權觀念的拓展分為三個階段：十六至十八世紀自主的自由，強調 不容政府侵犯的平等權和自由權；十九世紀進展為「參與的自由」，強調選舉權的擴大與基 本權利的擴張；二十世紀更擴展至創造的自由，強調政府應給予人民生活保障及。「參與的 自由」應立基於政府提供人民足夠的資訊，使其清楚知道政府作為，並能對政府進行課責。

美國 Lydon Johnson 總統 1966 年簽政府資訊自由法(Freedom of Information Act)時說：「我 以能簽署這份文件為榮，這代表美國是個開放社會，會珍惜並且捍衛人民知的權利」(Banisar, 2006) 。

政府資訊公開對民主社會的重要性在於民主參與和政府施政的正當性，可促進政府行政 作為的透明化、滿足人民知的權利、增進人民對公共事務之瞭解與信賴，及監督政府施政。

吳定(1996)提出「行政公開化」是民主治理的必然趨勢，是公民參與的先決條件及促使政府 施政順暢的重要機制。項靖(2001)指出政府資訊公開的效益在於消除人民與政府間資訊不對 稱的問題、落實人民的參政權、使政府政策過程更透明化、提升政府施政清廉程度、提升政 府行政效率與服務品質，以及促進政府資訊的利用以提升國家社會競爭力。Banisar (2006)在 各國政府資訊自由研究報告(Freedom of Information Around the World 2006)中指出世界各國 積極施行政府資訊公開政策之目的有四：

(一) 促進民主參與與了解(democratic participation and understanding)－民眾透過被告 知、了解、被聞知及批評政府資訊，可以積極參與與監督政府政策制訂的過程（吳 定，1996；項靖，2009），並消除政府與民眾間資訊不對稱的問題。以 2011 年「塑 化劑事件」為例，衛生署建立「起雲劑遭塑化劑汙染專區」，以回應民眾對食品安全 的不安全感，並使其能獲知第一手消息（宋餘俠、李國田，2012）。

(二) 維護其它權利(protecting other rights)－除保護人民知的權利及參政權外，亦可保障 人民在經濟和政治上的受益權。例如在印度糧食配給制度下，時有分配商私藏糧食 之情形。若能資訊透明公開，人民將能清楚自己應得的食物量以及監督商人是否有 不法行為。

(三) 健全政府體制(making government bodies work better)－政府資訊公開對政府的影 響，首先是對人民的影響，因為能夠直接監督政府，所以可以降低政策制定過程中 的貪腐現象，同時督促政府提升其行政效率及服務品質；其次是對政府內部的影響，

因資訊公開透明，可使政府機關間運作溝通更協調，並提高公務人員政策設計的能 力，促使施政更為流暢。另外因為有人民監督之故，使政府所設計的政策更有民主 正當性，決策者得以更確定自己的施政目標（項靖，2009）。

(四) 撫平歷史傷痕(redressing past harms)－透過將過去威權時代留下的文件公開供受難 者家屬及民眾檢閱，可以使他們知道當時受難者所受的待遇及情況。以此作為對過 往歷史的交代，期待能因此較為撫平家屬所受的傷害。

2014 年聯合國電子化政府(Electronic Government)調查報告指出，自 1990 年的 13 個國家 累積至今，在全球 193 個國家中已有 93 個國家通過相關政府資訊公開法案(United Nations, 2014)，其中又以歐洲所佔比例最高，大洋洲所佔比例最低。顯見資訊公開已是各國政府的電 子治理(Electronic Governance)基本工作重點。

政府資訊公開的腳步隨著資訊通訊科技(Information and Communication Technologies, ICTs)的發展，開放資料(open data)的方式變得更為多樣且便利，政府資訊的使用除了可作為 強化民主的手段外，透過原始資料進一步的加值(value-added)運用，除提升政府服務品質和效 能，更可創造人民生活與企業上的利益。近年來，世界各國除推動政府資訊公開外，更推展 至開放資料和鼓勵民間對該資料加值運用。美國 Obama 總統在 2009 年簽署《透明與開放政 府備忘錄》(Memorandum on Transparency and Open Government)行動方案，要求美國白宮的行 政管理和預算局(Office of Management and Budget, OMB)成立開放資料庫(data.gov)，以達美國 聯邦政府的資訊透明，促進民間參與以達協同合作的目標，至今該資料庫已累積至 158,571 筆資料集(datasets, 2015/07/26)；英國在其之後亦建立 data.gov.uk，至今已有 26,429 筆資料集 (datasets, 2015/07/26)。顯見開放資料與資訊再利用已是政府資訊公開的重要發展趨勢。

二、 政府資訊公開與開放資料的重要課題

隨著世界各國政府資訊公開發展趨勢，我國於 2005 年正式通過政府資訊公開法，推動相 關工作；近期更於第四階段的電子化政府政策中，納入資訊公開的推動策略，其中，開放資 料與加值運用為重要發展方向。然而，各國在政府資訊公開與開放資料加值運用推動工作上，

乃至於政策推行成效評估面向，面臨相關問題與挑戰，討論如下。

(一) 政府資訊公開推動的挑戰

潘敬恆、李長晏、許耀明(2009)指出各國資訊公開主張雖各有差異，但資訊組織建構共 通性，包括：(1)組織設計上皆在幕僚單位中設立主管機關，未在既有政府組織架構中另外設 立一獨立的機關，以符合各國近年倡議之組織精簡原則；(2)各國中央主管機關主要扮演促進 或監督的角色，功能上以政策擬定與原則管理為主；雖然各國在政府資訊公開法令與組織建 構乃至於實務推動上，都有明顯進展，潘競恒、林嘉鴻(2009)指出，世界各國政府資訊公開 的問題有：

1. 各國資訊自由法 1皆列有豁免公開項目，然而究竟政府機關是如何決定資訊公開與否，

其裁量基準多模糊難辨，無統一適用標準。

2. 資訊自由法普及率高，但執行成效不佳。政府回應民眾申請資料速度緩慢且無效率。

3. 可公開之政府資訊內容方面，大量的政府檔案未被妥善保存，有些則設定有銷毀期限，

此狀況在開發中國家更為嚴重，使得民眾難以取得政府資訊，影響往後資訊公開以及 加值利用的推動成效。

1資訊自由法之英文為 Freedom of Information Act，我國之相關法案為政府資訊公開法。在本文中，若論及國外公開政府資訊

4. 政府資訊公開之執行機關方面，多數政府機關拒絕人民申請之政府資訊時，不會供詳 細合理之理由，且許多國家亦未設立專責機構監督政府資訊公開的執行成效。

Lakhani, Austin, & Yi (2010)指出對於業務繁忙的政府機關而言，政府資訊公開會帶來額外負擔，

同時政府機關因擔心其所提供的資料品質（完整性、正確性、即時性等），因而不積極公開。我國在 政府資訊公開上，同樣也面對著上述問題。同時，國內研究指出我國政府資訊公開尚有：相 關法制（政府資訊公開法，檔案管理法，行政法，個人資料保護法等）紊亂情形；各機關單 位對於政府資訊公開認知不足甚至錯誤的情形；因未有專責單位負責推動和監督各機關的資 訊公開成效，各機關公開資訊的品質、機關網站主動公開項目等內容良莠不齊；各機關對歷 年申請公開案件之件數、准駁之件數、否准之理由、其後請求救濟之訴願及行政訴訟之件數等資 料整理品質不佳；機關在拒絕提供政府資訊時，理由過於牽強且含糊；民眾對於自身向政府 請求資訊的認知不足以及對申請程序、資訊品質乃至於救濟面向的疑慮等問題（台灣動物社 會研究會，2007；范姜真媺等，2010；項靖、楊東謀，2012；蘇彩足、左正東，2008）。此外， 當政府資訊公開的影響不確定性過高時，恐有衍生相關爭議，公務人員因未有免責保障，故 在裁量資訊公開與否時，會傾向保守不公開。

(二) 政府資料開放與加值服務方向

項靖、楊東謀(2012)從：(1)是否有機關單位遵行的法令標準；(2)透過單一平台或是其他 方式來分享資料；(3)提供開放資料的種類；(4)資料格式之相關標準；(5)鼓勵公眾使用方式；

(6)分享機制（免費、付費、授權等）為何；(7)如何克服政策執行過程中的困難；與(8)如何衡 量開放資料的成效（包括產生的價值與效益）等八個面向介紹與比較世界各國政府資料開放 與加值服務現況，進而提出建議。潘敬恆、李長晏、許耀明(2009)，項靖、楊東謀(2012)研究 建議：(1)需要有通盤的法令架構來解釋政府開放資料；(2)應有一主管機關來推動各政府機關 開放資料的執行；(3)建置統一開放資料的平台，方便公眾來尋找與取得資料；(4)釐清開放資 料的目的，以確認資料開放種類；(5)政府機關應該採取標準格式，以達到機器自動讀取 (machine-readable)來開放資料；(6)透過競賽活動等方式，鼓勵公眾個人、組織團體、與私人 企業參與；(7)基本上開放資料是免費使用，若將開放資料作商業化則可能應有不同考量。

我國產官學界人士認為政府開放資料和加值運用已是各國勢不可擋之趨勢，提供行動服 務式的資訊公開以及將政府資料、內容放在一個共同平臺上以供使用，可以帶動國家競爭力，

甚至可發展軟體應用程式(application software, Apps)產業（張善政，2012；賴士葆，2012），

政府開放資料與加值運用倡議雖多，但尚未建立完整法制與配套管理機制，故仍有許多方向 有待進一步地釐清，例如主要國家皆有設立大型資料庫網站作為開放資料的平台，我國雖有

「我的 e 政府」此一政府入口網，是否需要另架設一個資料平台；如何決定資訊之價值，以 及開放資料的使用、資料加值和創新運用的對象與收費機制；是否應訂定專法或修改現有法 案作為開放資料和加值運用的規範等，同時公眾的參與使用是政府開放資料的核心精神之一，

公眾可借由政府開放資料來參與公共事務，並期許從政府資料再利用上創造出新的經濟價值 與創新運用，如何衡量開放資料的成效（包括產生的價值與效益）等，都是我國政府開放資 料加值使用的挑戰。

(三) 政府資訊公開與資料開放加值運用的績效評估指標與機制

從政策制訂與績效評估觀點來看，公共政策品質會影響到政府施政成果，執行後的效益 更會影響整個國家整體競爭力。各國政府皆重視公共政策的評估，政府希望能瞭解投入龐大 資源後能得到何種效益，評估不僅能杜絕資源浪費、也能促使政府調整施政方向，創造更大 社會利益。合理的電子治理政策/計畫評估應兼顧過程評估(process evaluation)與影響/結果評估 (impact/outcome evaluation)，同時要評估是否有達成良善治理的目標（朱斌妤、李洛維，2009）。

從政策制訂與績效評估觀點來看，公共政策品質會影響到政府施政成果，執行後的效益 更會影響整個國家整體競爭力。各國政府皆重視公共政策的評估，政府希望能瞭解投入龐大 資源後能得到何種效益，評估不僅能杜絕資源浪費、也能促使政府調整施政方向，創造更大 社會利益。合理的電子治理政策/計畫評估應兼顧過程評估(process evaluation)與影響/結果評估 (impact/outcome evaluation)，同時要評估是否有達成良善治理的目標（朱斌妤、李洛維，2009）。