科技部補助專題研究計畫成果報告
期末報告
政府資訊公開與加值運用之規劃與績效評估(第 2 年)
計 畫 類 別 ： 個別型計畫 計 畫 編 號 ： NSC 102-2410-H-004-123-MY2 執 行 期 間 ： 103 年 08 月 01 日至 104 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學公共行政學系 計 畫 主 持 人 ： 朱斌妤 處 理 方 式 ： 1.公開資訊：本計畫涉及專利或其他智慧財產權，1 年後可公開查詢 2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：否 3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考：否中 華 民 國 104 年 07 月 30 日
中 文 摘 要 ： 隨著資訊通訊科技(Information and Communication Technologies, ICTs)的進步，政府資訊公開已是各國政府的 電子治理(Electronic Governance)工作重點，近年來，更朝 向開放資料(open data)和鼓勵民間對該資料加值運發展。政 府資訊公開與開放資料除可提升政府服務品質和效能、強化 民主參與，更可創造人民生活與企業上的利益。政府資訊公 開與透明化評比研究多，不過其評估方式尚多專注在法制面 向，較欠缺從內部顧客（政府資訊提供者，公務人員）與外 部顧客（政府資訊使用者，包括民眾、社團與企業）的主觀 面向來評估，更欠缺影響/結果面向的評估。本研究目的在延 伸朱斌妤(2010~2012) 國科會計畫「電子治理成效模型與實 證研究」所發展的評估概念與架構，參考國內外政府資訊公 開與資料開放文獻與各國發展經驗，建構一電子治理內外顧 客的面向的整合績效評估架構並進行實證調查。研究內容重 點分列如下： 1. 發展政府資訊公開與開放資料加值運用評估指標－植基 Heeks (2006)的電子化政府價值鏈架構，衍生朱斌妤 (2010~2012)國科會計畫成果，透過訪談與專家問卷，綜合整 理與建置政府資訊公開與資料開放績效評估指標； 2. 行政機關推行資料開放調查－發展政府資料開放評估模 型，主要探討像是結構面（法制、組織文化）、投入面（人 力、經費），以及對於公務人員在這個議題面向的影響（行 為改變、滿意度），同時進行實證研究。本研究針對中央五 部會推行資料開放之資訊小組與推動小組成員發放問卷，共 計有效問卷 679 份。 中文關鍵詞： 電子治理、電子化政府，政府資訊公開，政府資訊加值運用 英 文 摘 要 ： Many countries over the world have taken the issue of
“freedom of information＂ as a key policy of electronic governance. The mass amount of data or information collected by the public sector may be more valuable if it can be reused by citizens and other parties such as private companies and non-profit organizations. The value of public sector information can be maximized and contribute to
efficiency and effectiveness of government services, citizen participation, and the society as a whole through proper methods of reuse. Therefore, the issue of open data and re-use of public section information
is becoming more and more important now. Considering the importance of internal (citizens and private companies) and external (civil servants) customers, this research will focus on the overall performance assessment of e-governance on internal and external users of public section data and information in order to make a contribution to the existing literature. There are two main foci of this research:
1. An extended value-chain model – We review literature regarding the international opportune movement of open data and re-use of public section information. We, mainly based on Heek＇s (2006) approach, extend Chu＇s (2010~2012) model, propose a revised value-chain model to evaluate infrastructure, input, output, impact, and outcome of the
policy/program of open data and re-use of public section information, and develop performance evaluation indices for the particular
policy/program；
2. An integrated internal service model – We develop a performance evaluation model for internal customers of public sector information, paying particularly close attention to evaluation of organizational culture, managerial inputs, attitude and behavior of civil servants. We conduct an empirical survey on the civil servants of five government agencies with a valid sample size of 679 respondents.
英文關鍵詞： electronic governance, open data, re-use of public section information, policy assessment, performance evaluation
行政院科技部專題研究計畫
政府資訊公開與加值運用之規劃與績效評估
計畫類別： 個別型
計畫編號： NSC 102-2410-H-004 -123 -MY2
執行期間： 102 年 08 月 01 日至 104 年 07 月 31 日
執行單位： 國立政治大學公共行政學系
計 畫 主 持 人 ：朱斌妤
計 畫 參 與 人 員：碩士班研究生-兼任助理人員：張凱媛
碩士班研究生-兼任助理人員：江思穎
中 華 民 國 104 年 07 月 31 日
目錄
目錄 ... ii 表次.. ... iv 圖次 ... vii 中文摘要.. ... viii Abstract ... ix 第一章 緒論 ... 1 第一節 研究背景 ... 1 一、 政府資訊公開的必要性與重要發展趨勢 ... 1 二、 政府資訊公開與開放資料的重要課題 ... 2 第二節 研究目的 ... 6 一、 政府資訊公開與資料開放加值運用之評估指標建立 ... 6 二、 政府資料開放運用評估指標實證調查 ... 6 第三節、研究方法 ... 6 一、 次級資料分析法 ... 6 二、 層級分析法 ... 6 三、 深度訪談法 ... 7 四、 問卷調查法 ... 7 第二章 文獻分析 ... 8 第一節 政府資訊公開的定義與範疇 ... 8 一、 政府資訊的定義 ... 8 二、 政府資訊的公開方式 ... 9 三、 政府資訊公開的範疇 ... 9 四、 世界重要國家資訊公開發展現況 ... 11 五、 公共價值於資訊公開的重要性 ... 14 第二節 政府資料開放的定義與內容 ... 15 一、 政府資料開放的定義 ... 15 二、 政府資料開放實務面 ... 16 三、 世界重要國家資料開放發展趨勢與現況 ... 19 四、 我國資料開放發展現況 ... 20 第三節 政府資訊公開與開放資料的挑戰 ... 27 一、 政府資訊公開之挑戰 ... 27 二、政府資料開放加值運用之挑戰 ... 30 第四節 電子治理績效衡量指標/模型... 33一、 Heeks (2006)電子化政府價值鏈(value chain) ... 33
二、 DeLone & McLean IS Success Model ... 34
三、 網路服務品質衡量工具 ... 34
第五節 政府資訊公開及資料開放評估指標相關研究 ... 35 一、 政府資訊公開評估指標 ... 35 二、 國際評估各國政府資料開放指標 ... 38 第三章 評估指標架構及研究設計 ... 40 第一節 政府資訊公開績效評估架構的建立 ... 40 一、 建構政府資訊公開的評估架構 ... 40 二、 政府資訊公開評估指標分析結果與政策建議 ... 51 第二節 政府資料開放評估指標之建立 ... 53 第三節 政府資料開放運用評估指標個案調查 ... 61 一、 問卷設計 ... 61 二、 問卷執行過程 ... 67 第四章 資料分析 ... 68 第一節 基本資料分析 ... 68 第二節 敘述統計 ... 72 第三節 差異性分析 ... 112 第五章 結論 ... 122 參考文獻 ... 123 附錄... ... 129 研究問卷 ... 129
表次
表 1：資訊公開比較表 ... 13 表 2：五星發展評估模式 ... 18 表 3：我國資料開放政策推動各階段任務 ... 22 表 4：各國資料開放比較表 ... 23 表 5：行政院 36 個二級機關 101 年度第 1-3 季被動公開申請案總數和全部駁回資料 .... 28 表 6：政府資訊公開與開放資料的挑戰 ... 30 表 7：國內政府資訊公開績效評估指標整理 ... 36 表 8：電子化政府資訊公開國際評比相關指標國際評比報告書來源 ... 37 表 9：國際有關政府資料開放調查評估內容 ... 38 表 10：指標意涵說明 ... 48 表 11：評估指標意涵說明及操作建議表 ... 55 表 12：構面概念與相關指標整理 ... 63 表 13：指標與題目對照 ... 65 表 14：各機關問卷執行情形 ... 67 表 15：整體人口變項敘述統計表 ... 68 表 16：受測者負責的業務 ... 69 表 17：受測者目前的職務 ... 69 表 18：受測者在公部門的年資 ... 69 表 19：受測者的官等 ... 70 表 20：受測者的最高學歷 ... 70 表 21：受測者的年齡 ... 71 表 22：受測者的性別 ... 71 表 23：為因應資料開放政策，我服務的機關編列更多的資訊預算 ... 72 表 24：資料開放增加我負責的業務量 ... 73 表 25：資料開放壓縮我處理其他業務的時間 ... 73 表 26：資料開放有助於增加我的服務品質 ... 74 表 27：資料開放有助於提升公眾對政府的信任 ... 74 表 28：資料開放有助於節省過去回覆資料需求的時間 ... 75 表 29：資料開放有助於公務單位之間的資料流通 ... 76 表 30：參與資料開放工作能夠提高長官對我的良好印象 ... 76 表 31：參與推動資料開放有助於我工作績效表現 ... 77 表 32：我曾經從外部民眾或團體獲得關於資料開放的回饋 ... 78 表 33：我服務的機關其現有措施足以確保資料開放內容的安全 ... 79 表 34：我服務的機關其現有措施足以確保資料開放內容的可近用性 ... 79 表 35：我服務的機關其現有措施足以確保資料開放內容的品質 ... 80 表 36：我服務的機關其現有措施足以確保資料開放內容完整性 ... 81 表 37：我服務的機關其現有措施足以確保資料開放內容即時性 ... 81表 38：我具備資料開放前期準備階段的技能（例如資料的機器可讀性、資料目錄的建立） ... 82 表 39：我具備資料開放執行過程階段的技能（例如資料呈現格式、資料欄位描述） ... 82 表 40：我具備資料開放產出階段的技能（如對使用者的可讀性、資料的可應用性） ... 83 表 41：我具備資料開放管理與維護階段的技能（例如資料的發布與更新） ... 84 表 42：我服務機關的組織文化是創新與開放的 ... 85 表 43：我服務機關的內部具有良性競爭的氛圍 ... 85 表 44：我服務機關的內部風氣偏向謹慎及保守 ... 86 表 45：相較於透明，我服務機關的內部更加重視資料隱私 ... 86 表 46：我擔心資料開放後將影響自己對於業務資料之掌管 ... 87 表 47：我擔心資料開放工作將導致服務機關編制上的變動 ... 88 表 48：我擔心資料開放將導致服務機關調整我負責的業務 ... 88 表 49：在我服務機關的同仁應參與資料開放規劃過程與討論 ... 89 表 50：我服務的機關內部已完成資料開放所需的協調工作 ... 90 表 51：我服務機關的同仁彼此願意合作推行資料開放 ... 90 表 52：我的上級機關對於資料開放的政策具體明確 ... 91 表 53：我的上級機關支持我所服務機關的資料開放工作 ... 92 表 54：我服務機關的資料開放策略與我的上級機關政策一致 ... 92 表 55：對我服務的機關而言，資料開放原則與現行的法律規範並無牴觸 ... 93 表 56：現行法律規範能夠保護我服務機關的公務人員免於因資料開放造成的訴訟責任 ... 94 表 57：現行的法律規範有利於我服務的機關推行資料開放 ... 94 表 58：對我服務的機關來說，目前資料開放已有合適的授權條款能遵行 ... 95 表 59：從事我服務機關的資料開放工作，不會違反隱私權相關法令 ... 96 表 60：從事我服務機關的資料開放工作，不會違反智慧財產權相關法令 ... 96 表 61：我服務機關的高層對資料開放理念有所瞭解 ... 97 表 62：我服務機關的高層指示內部進行資料開放 ... 98 表 63：我服務機關的高層曾經表揚參與資料開放的人員 ... 98 表 64：我服務機關的內部行政規章符合資料開放原則 ... 99 表 65：我服務機關的內部已經建置推動資料開放的標準程序 ... 99 表 66：我服務機關的內部已經提供人員訓練，來掌握資料開放所需的技能 ... 100 表 67：我認為服務機關內應成立資料開放諮詢小組 ... 101 表 68：我認為服務機關資料開放諮詢小組應能發揮策略規劃的功能 ... 101 表 69：我認為服務機關內應成立資料開放推動小組 ... 102 表 70：我認為服務機關資料開放推動小組應該有助於解決目前機關資料開放的阻礙 ... 103 表 71：我擔心開放的資料遭人惡意解讀 ... 103 表 72：我擔心開放的資料被用於詐欺或非正當用途 ... 104 表 73：我擔心開放的資料成為日後考核的依據 ... 105 表 74：我擔心資料開放如有錯誤將使我遭受不利處分 ... 105 表 75：我認同資料開放的精神 ... 106
表 76：我認為資料開放有助於我服務機關原有業務的推動 ... 107 表 77：在技術與法規等問題尚未解決前，我不認為應該積極推動資料開放 ... 108 表 78：處理日常業務時我會留意是否符合資料開放原則 ... 108 表 79：我願意積極推動服務機關資料開放 ... 109 表 80：我會鼓勵機關同仁投入資料開放業務 ... 109 表 81：我不願意參與資料開放相關工作 ... 110 表 82：財政部、經濟部及內政部在各構面之差異性分析 ... 113 表 83：性別及職務變項在不同構面之差異性分析 ... 114 表 84：負責不同業務在各構面之差異性分析 ... 116 表 85：不同年資在各構面之差異性分析 ... 118 表 86：不同官等在各構面之差異性分析 ... 119 表 87：不同學歷在各構面之差異性分析 ... 120 表 88：不同年齡在各構面之差異性分析 ... 121
圖次
圖 1：政府資料開放循環圖 ... 17 圖 2：政府資訊加值應用推動策略 ... 21 圖 3：政府資訊公開評估指標層級架構圖 ... 42 圖 4：政府資料開放評估架構圖 ... 54 圖 5：研究架構圖 ... 62中文摘要
隨著資訊通訊科技(Information and Communication Technologies, ICTs)的進步，政府資訊 公開已是各國政府的電子治理(Electronic Governance)工作重點，近年來，更朝向開放資料(open data)和鼓勵民間對該資料加值運發展。政府資訊公開與開放資料除可提升政府服務品質和效 能、強化民主參與，更可創造人民生活與企業上的利益。政府資訊公開與透明化評比研究多， 不過其評估方式尚多專注在法制面向，較欠缺從內部顧客（政府資訊提供者，公務人員）與 外部顧客（政府資訊使用者，包括民眾、社團與企業）的主觀面向進行評估，更欠缺影響/結 果面向的評估。本研究目的在延伸朱斌妤(2010~2012) 國科會計畫「電子治理成效模型與實 證研究」所發展的評估概念與架構，參考國內外政府資訊公開與資料開放文獻與各國發展經 驗，建構一電子治理內外顧客的面向的整合績效評估架構並進行實證調查。研究內容重點分 列如下： 1. 發展政府資訊公開與開放資料加值運用評估指標－植基 Heeks (2006)的電子化政府價 值鏈架構，衍生朱斌妤(2010~2012)國科會計畫成果，透過訪談與專家問卷，綜合整理 與建置政府資訊公開與資料開放績效評估指標； 2. 行政機關推行資料開放調查－發展政府資料開放評估模型，主要探討像是結構面（法 制、組織文化）、投入面（人力、經費），以及對於公務人員在這個議題面向的影響（行 為改變、滿意度），同時進行實證研究。本研究針對中央五部會推行資料開放之資訊小 組與推動小組成員發放問卷，共計有效問卷 679 份。 關鍵詞：電子治理、電子化政府，政府資訊公開，政府資訊加值運用
Abstract
Many countries over the world have taken the issue of “freedom of information” as a key policy of electronic governance. The mass amount of data or information collected by the public sector may be more valuable if it can be reused by citizens and other parties such as private companies and non-profit organizations. The value of public sector information can be maximized and contribute to efficiency and effectiveness of government services, citizen participation, and the society as a whole through proper methods of reuse. Therefore, the issue of open data and re-use of public section information is becoming more and more important now. Considering the importance of internal (citizens and private companies) and external (civil servants) customers, this research will focus on the overall performance assessment of e-governance on internal and external users of public section data and information in order to make a contribution to the existing literature. There are two main foci of this research:
1. An extended value-chain model – We review literature regarding the international opportune movement of open data and re-use of public section information. We, mainly based on Heek’s (2006) approach, extend Chu’s (2010~2012) model, propose a revised value-chain model to evaluate infrastructure, input, output, impact, and outcome of the policy/program of open data and re-use of public section information, and develop performance evaluation indices for the particular policy/program;
2. An integrated internal service model – We develop a performance evaluation model for internal customers of public sector information, paying particularly close attention to evaluation of organizational culture, managerial inputs, attitude and behavior of civil servants. We conduct an empirical survey on the civil servants of five government agencies with a valid sample size of 679 respondents.
Keyword: electronic governance, open data, re-use of public section information, policy assessment, performance evaluation
第一章 緒論
緒論部分包含三部分，分別針對研究背景、研究目的及研究方法依序說明之。第一節 研究背景
一、
政府資訊公開的必要性與重要發展趨勢
Friedrich (1963)將西方人權觀念的拓展分為三個階段：十六至十八世紀自主的自由，強調 不容政府侵犯的平等權和自由權；十九世紀進展為「參與的自由」，強調選舉權的擴大與基 本權利的擴張；二十世紀更擴展至創造的自由，強調政府應給予人民生活保障及。「參與的 自由」應立基於政府提供人民足夠的資訊，使其清楚知道政府作為，並能對政府進行課責。 美國 Lydon Johnson 總統 1966 年簽政府資訊自由法(Freedom of Information Act)時說：「我 以能簽署這份文件為榮，這代表美國是個開放社會，會珍惜並且捍衛人民知的權利」(Banisar, 2006) 。 政府資訊公開對民主社會的重要性在於民主參與和政府施政的正當性，可促進政府行政 作為的透明化、滿足人民知的權利、增進人民對公共事務之瞭解與信賴，及監督政府施政。 吳定(1996)提出「行政公開化」是民主治理的必然趨勢，是公民參與的先決條件及促使政府 施政順暢的重要機制。項靖(2001)指出政府資訊公開的效益在於消除人民與政府間資訊不對 稱的問題、落實人民的參政權、使政府政策過程更透明化、提升政府施政清廉程度、提升政 府行政效率與服務品質，以及促進政府資訊的利用以提升國家社會競爭力。Banisar (2006)在 各國政府資訊自由研究報告(Freedom of Information Around the World 2006)中指出世界各國 積極施行政府資訊公開政策之目的有四：(一) 促進民主參與與了解(democratic participation and understanding)－民眾透過被告 知、了解、被聞知及批評政府資訊，可以積極參與與監督政府政策制訂的過程（吳 定，1996；項靖，2009），並消除政府與民眾間資訊不對稱的問題。以 2011 年「塑 化劑事件」為例，衛生署建立「起雲劑遭塑化劑汙染專區」，以回應民眾對食品安全 的不安全感，並使其能獲知第一手消息（宋餘俠、李國田，2012）。
(二) 維護其它權利(protecting other rights)－除保護人民知的權利及參政權外，亦可保障 人民在經濟和政治上的受益權。例如在印度糧食配給制度下，時有分配商私藏糧食 之情形。若能資訊透明公開，人民將能清楚自己應得的食物量以及監督商人是否有 不法行為。
(三) 健全政府體制(making government bodies work better)－政府資訊公開對政府的影 響，首先是對人民的影響，因為能夠直接監督政府，所以可以降低政策制定過程中 的貪腐現象，同時督促政府提升其行政效率及服務品質；其次是對政府內部的影響， 因資訊公開透明，可使政府機關間運作溝通更協調，並提高公務人員政策設計的能 力，促使施政更為流暢。另外因為有人民監督之故，使政府所設計的政策更有民主 正當性，決策者得以更確定自己的施政目標（項靖，2009）。
(四) 撫平歷史傷痕(redressing past harms)－透過將過去威權時代留下的文件公開供受難 者家屬及民眾檢閱，可以使他們知道當時受難者所受的待遇及情況。以此作為對過 往歷史的交代，期待能因此較為撫平家屬所受的傷害。 2014 年聯合國電子化政府(Electronic Government)調查報告指出，自 1990 年的 13 個國家 累積至今，在全球 193 個國家中已有 93 個國家通過相關政府資訊公開法案(United Nations, 2014)，其中又以歐洲所佔比例最高，大洋洲所佔比例最低。顯見資訊公開已是各國政府的電 子治理(Electronic Governance)基本工作重點。
政府資訊公開的腳步隨著資訊通訊科技(Information and Communication Technologies, ICTs)的發展，開放資料(open data)的方式變得更為多樣且便利，政府資訊的使用除了可作為 強化民主的手段外，透過原始資料進一步的加值(value-added)運用，除提升政府服務品質和效 能，更可創造人民生活與企業上的利益。近年來，世界各國除推動政府資訊公開外，更推展 至開放資料和鼓勵民間對該資料加值運用。美國 Obama 總統在 2009 年簽署《透明與開放政 府備忘錄》(Memorandum on Transparency and Open Government)行動方案，要求美國白宮的行 政管理和預算局(Office of Management and Budget, OMB)成立開放資料庫(data.gov)，以達美國 聯邦政府的資訊透明，促進民間參與以達協同合作的目標，至今該資料庫已累積至 158,571 筆資料集(datasets, 2015/07/26)；英國在其之後亦建立 data.gov.uk，至今已有 26,429 筆資料集 (datasets, 2015/07/26)。顯見開放資料與資訊再利用已是政府資訊公開的重要發展趨勢。
二、
政府資訊公開與開放資料的重要課題
隨著世界各國政府資訊公開發展趨勢，我國於 2005 年正式通過政府資訊公開法，推動相 關工作；近期更於第四階段的電子化政府政策中，納入資訊公開的推動策略，其中，開放資 料與加值運用為重要發展方向。然而，各國在政府資訊公開與開放資料加值運用推動工作上， 乃至於政策推行成效評估面向，面臨相關問題與挑戰，討論如下。 (一) 政府資訊公開推動的挑戰 潘敬恆、李長晏、許耀明(2009)指出各國資訊公開主張雖各有差異，但資訊組織建構共 通性，包括：(1)組織設計上皆在幕僚單位中設立主管機關，未在既有政府組織架構中另外設 立一獨立的機關，以符合各國近年倡議之組織精簡原則；(2)各國中央主管機關主要扮演促進 或監督的角色，功能上以政策擬定與原則管理為主；雖然各國在政府資訊公開法令與組織建 構乃至於實務推動上，都有明顯進展，潘競恒、林嘉鴻(2009)指出，世界各國政府資訊公開 的問題有： 1. 各國資訊自由法 1皆列有豁免公開項目，然而究竟政府機關是如何決定資訊公開與否， 其裁量基準多模糊難辨，無統一適用標準。 2. 資訊自由法普及率高，但執行成效不佳。政府回應民眾申請資料速度緩慢且無效率。 3. 可公開之政府資訊內容方面，大量的政府檔案未被妥善保存，有些則設定有銷毀期限， 此狀況在開發中國家更為嚴重，使得民眾難以取得政府資訊，影響往後資訊公開以及 加值利用的推動成效。4. 政府資訊公開之執行機關方面，多數政府機關拒絕人民申請之政府資訊時，不會供詳 細合理之理由，且許多國家亦未設立專責機構監督政府資訊公開的執行成效。
Lakhani, Austin, & Yi (2010)指出對於業務繁忙的政府機關而言，政府資訊公開會帶來額外負擔，
同時政府機關因擔心其所提供的資料品質（完整性、正確性、即時性等），因而不積極公開。我國在 政府資訊公開上，同樣也面對著上述問題。同時，國內研究指出我國政府資訊公開尚有：相 關法制（政府資訊公開法，檔案管理法，行政法，個人資料保護法等）紊亂情形；各機關單 位對於政府資訊公開認知不足甚至錯誤的情形；因未有專責單位負責推動和監督各機關的資 訊公開成效，各機關公開資訊的品質、機關網站主動公開項目等內容良莠不齊；各機關對歷 年申請公開案件之件數、准駁之件數、否准之理由、其後請求救濟之訴願及行政訴訟之件數等資 料整理品質不佳；機關在拒絕提供政府資訊時，理由過於牽強且含糊；民眾對於自身向政府 請求資訊的認知不足以及對申請程序、資訊品質乃至於救濟面向的疑慮等問題（台灣動物社 會研究會，2007；范姜真媺等，2010；項靖、楊東謀，2012；蘇彩足、左正東，2008）。此外， 當政府資訊公開的影響不確定性過高時，恐有衍生相關爭議，公務人員因未有免責保障，故 在裁量資訊公開與否時，會傾向保守不公開。 (二) 政府資料開放與加值服務方向 項靖、楊東謀(2012)從：(1)是否有機關單位遵行的法令標準；(2)透過單一平台或是其他 方式來分享資料；(3)提供開放資料的種類；(4)資料格式之相關標準；(5)鼓勵公眾使用方式； (6)分享機制（免費、付費、授權等）為何；(7)如何克服政策執行過程中的困難；與(8)如何衡 量開放資料的成效（包括產生的價值與效益）等八個面向介紹與比較世界各國政府資料開放 與加值服務現況，進而提出建議。潘敬恆、李長晏、許耀明(2009)，項靖、楊東謀(2012)研究 建議：(1)需要有通盤的法令架構來解釋政府開放資料；(2)應有一主管機關來推動各政府機關 開放資料的執行；(3)建置統一開放資料的平台，方便公眾來尋找與取得資料；(4)釐清開放資 料的目的，以確認資料開放種類；(5)政府機關應該採取標準格式，以達到機器自動讀取 (machine-readable)來開放資料；(6)透過競賽活動等方式，鼓勵公眾個人、組織團體、與私人 企業參與；(7)基本上開放資料是免費使用，若將開放資料作商業化則可能應有不同考量。 我國產官學界人士認為政府開放資料和加值運用已是各國勢不可擋之趨勢，提供行動服 務式的資訊公開以及將政府資料、內容放在一個共同平臺上以供使用，可以帶動國家競爭力， 甚至可發展軟體應用程式(application software, Apps)產業（張善政，2012；賴士葆，2012）， 政府開放資料與加值運用倡議雖多，但尚未建立完整法制與配套管理機制，故仍有許多方向 有待進一步地釐清，例如主要國家皆有設立大型資料庫網站作為開放資料的平台，我國雖有 「我的 e 政府」此一政府入口網，是否需要另架設一個資料平台；如何決定資訊之價值，以 及開放資料的使用、資料加值和創新運用的對象與收費機制；是否應訂定專法或修改現有法 案作為開放資料和加值運用的規範等，同時公眾的參與使用是政府開放資料的核心精神之一， 公眾可借由政府開放資料來參與公共事務，並期許從政府資料再利用上創造出新的經濟價值 與創新運用，如何衡量開放資料的成效（包括產生的價值與效益）等，都是我國政府開放資 料加值使用的挑戰。
(三) 政府資訊公開與資料開放加值運用的績效評估指標與機制 從政策制訂與績效評估觀點來看，公共政策品質會影響到政府施政成果，執行後的效益 更會影響整個國家整體競爭力。各國政府皆重視公共政策的評估，政府希望能瞭解投入龐大 資源後能得到何種效益，評估不僅能杜絕資源浪費、也能促使政府調整施政方向，創造更大 社會利益。合理的電子治理政策/計畫評估應兼顧過程評估(process evaluation)與影響/結果評估 (impact/outcome evaluation)，同時要評估是否有達成良善治理的目標（朱斌妤、李洛維，2009）。 電子化政府服務的使用者包括內部顧客與外部顧客2。外部服務品質指當外部顧客面對 服務提供者時，其接受的服務內容與服務的程序，包括服務提供者的態度好壞、親切與否、 物質環境的設計、服務的程序是否過於繁複等(Gronroos, 1990)；內部服務品質的概念是從外 部服務品質衍生而來，內部服務品質指內部服務提供者對內部顧客提供服務的好壞或回應程 度高低(Hallowell, Schkesinger, & Zornitsky, 1996)。Heskett, Sasser, & Schlesinger (1997)提出整 合內外顧客的服務利潤鏈模型(Service Profit Chain)，強調提供給外部顧客服務的價值是顧客 滿意度與忠誠度的核心，同時也是達成績效的重點。服務利潤鏈假定滿意受到激勵的員工創 造出滿意顧客，滿意的顧客會消費得更多，因而提昇組織的利潤與利益(Gelade & Young, 2005)。 在電子治理研究中，已有相當文獻探討外部顧客對服務的看法，研究方式多以評估政府 網路服務上所提供的品質好壞，或是以使用者主觀意見進行評估（如 Barnes & Vidgen, 2003,2006; Loiacono, Watson & Goodhue, 2000, 2002; Horan, Abhichandani, & Rayalu, 2006; Chen & Hsiao, 2001）內部顧客研究相對較少，Heintzman & Marson (2005)根據服務利潤鏈提 出公部門服務價值鏈(Public Sector Service Value Chain)，包括員工滿意度與承諾(employee satisfaction & commitment)、民眾/顧客服務滿意度(citizen/client service satisfaction)與民眾對公 部門的信任與信心(citizen trust & confidence in public institutions)，國內相關研究包括：黃朝盟、 黃東益、劉宜君(2007)針對電子化政府內外顧客進行大樣本影響評估，G2C 部份分析對民眾 在行政、民主與日常生活上的影響，G2E 部份分析對公務人員在組織行為、工作成果與組織 結構上的影響；黃朝盟、朱斌妤、黃東益(2008)則修正前述研究，針對 G2G 與 G2E 進行大樣 本影響評估；黃東益、朱斌妤、蕭乃沂(2009)，蕭乃沂、黃東益、朱斌妤(2010)整合 Heeks (2006) 電子化政府價值鏈(value chain)與 DeLone & McLean (2003)資訊系統成功模型(IS Success Model)，以服務功能（資訊品質、網站品質與服務品質）、使用行為（資訊搜尋、服務使用） 與影響評估（態度、投入資源、效益）三大面向，針對 G2C（網路報稅）、G2B（電子採購 系統、G2B 電子公文交換等）、G2D（政府對身心障礙者）與 G2A（政府對非營利組織）服 務，進行大樣本電子治理績效調查；朱斌妤(2010~2012)國科會計畫「電子治理績效模型與實 證研究」修正 Heeks 架構，除建立評估指標工具(evaluation toolkit)，發展電子治理績效評估 架構，同時發展鏈結電子治理內外顧客績效評估的整合模型。
許多跨國非營利組織和研究機構對各國的政府資訊公開皆有評估機制，例如第 19 條組織 (Article 19)3所提出的言論自由九項準則、公共廉潔中心(Center for Public Integrity)所做的全球 廉潔報告(Global Integrity Report)4、銀行資訊中心(Bank Information Center)和資訊自由組
2 電子治理內部顧客指的是服務的內部使用者，包括政府對政府(G2G)、政府對行政機關工作人員(G2E)；外部
顧客指服務的外部使用者，包含政府對企業(G2B)、政府對民眾(G2C)與政府對社團協會(G2A)。
3
織(Freedominfo.org)共同推出的「國際金融機構透明化資源」(IFI Transparency Resource)5、由
資訊進用組織(Access-info.org)和法律與民主中心(Center for Law and Democracy)所共同提 出的全球資訊自由法評估報告(global right to information rating)6等（蘇彩足、左正東，2008）。
近年來，關於我國政府資訊公開的評估指標與成效，相關研究（陳美玲，2005；蘇彩足、左正 東，2008，2009；潘競恒、林嘉鴻，2009；范姜真媺等，2010；項靖、楊東謀，2012）參考 「全球廉潔報告」和「國際金融機構透明化資源」的評估指標，建立評估我國資訊明化的指 標，並針對政府資訊公開的現況進行評估調查，然其評估方式多專注在法制面向，較欠缺從 內部顧客（政府資訊提供者，公務人員）與外部顧客（政府資訊使用者，包括民眾、社團與 企業）的主觀面向來評估，更欠缺影響/結果面向的評估。 我國政府資訊公開政策推行至今近十年，其整體成效尚無統一評估機制。國內研究報告 指出，行政機關多僅願意公開政府資訊公開法第七條所列舉的應主動公開項目，然在主動部 分也未臻盡善盡美，在被動公開的成效更未如預期。范姜真媺等(2010)針對 36 個中央二級 機關的調查結果顯示：(1)在主動公開部份，中央二級機關在新法施行後，既未採取積極之 執行規劃作為（例如只有少數單位成立專案小組或召開專案會議、超過四成單位沒有專責單 位處理）、行政首長對法之執行也未多作指示或督促，法令宣導與公務員在職訓練或講習亦 少，公開資訊多由幕僚單位負責、資訊公開方式未依照規定等問題；(2)在被動公開部分， 則有 2/3 機關沒有相關申請案件統計資料，少數單位有（公告）作業流程、多由秘書處處理、 1/3 以上機關依照規費法訂定其收費標準，但受理案件數目最多的國防部與內政部卻無相關 規定等問題，此些皆大大影響政府資訊公開法執行成效；項靖(2009)的調查指出只有約 47% 的機關設有民眾專用的政府資訊申請機制，約 17%的機關會追蹤或調查民眾使用或閱覽機 關所提供政府資訊的滿意度。由此些數據可見政府機關面對資訊公開的組織態度仍相當保守， 使得政府資訊公開的成效無法彰顯。 雖然國內相關研究多有政府資訊公開現況做過調查，然並未就整體政府資訊公開與開放 資料加值運用等全面考量，並且在政府資訊公開與資料開放加值運用之績效評估機制與指標 上闕如，是以本研究希望透過現有文獻之分析與彙整，包含國內外政府資訊公開相關研究、 政府資料開放加值運用之評估指標研究、指標發展等，以及專家訪談之方式，藉以建構上述 評估指標架構，提供政府未來在資訊公開績效與資料開放加值運用之發展策略，並且以前述 建構之架構，進行個案實證之調查，深入比較分析影響資訊公開與公開資料加值運用的因素 進一步釐清與對應評估政府資訊主動公開、被動公開與開放資料之評估指標。 5 http://www.comminit.com/democracy-governance/node/288930 6 http://www.rti-rating.org/
第二節 研究目的
考量政府資訊公開與開放資料加值運用發展趨勢與挑戰、電子治理績效評估問題，本研 究擬持續整理國內外相關文獻，延伸個人科技部計畫，進一步建構評估政府資訊公開與開放資 料加值運用績效理論並進行實證調查，研究目的為：一、
政府資訊公開與資料開放加值運用之評估指標建立
綜合國內外資訊公開與資料開放相關文獻、各項國際間資訊公開與資料開放評估指標，及 我國目前政府資訊公開與開放資料與加值運用現況與挑戰，植基 Heeks (2006)的電子化政府價 值鏈架構，衍生朱斌妤(2010~2012)國科會計畫成果，發展政府資訊公開與開放資料加值運用評 估指標。二、
政府資料開放運用評估指標實證調查
透過專家訪談與問卷設計，針對部會公務同仁發放，分析我國目前開放資料挑戰，深入比 較分析影響資料開放的因素。第三節、研究方法
本研究各階段中，所採行之研究方法，概述如下：(1)政府資訊公開評估指標的建立－透 過文獻資料彙整、層級分析法及專家意見蒐集等方法，建構政府資訊公開評估指標之架構； (2)政府資料開放加值運用評估指標的建立－透過國內外政府資料開放評比調查及電子化政 府評估文獻的統整，建立初步評估架構，並透過專家深度訪談方式，針對各評估構面提出評 估設計之建議，建構資料開放加值運用評估指標之架構；(3)實證調查-依前述之指標架構，研 擬各面向及指標之測量操作，並且分析目前影響政府資料開放之因素，做為評估指標架構之 檢證與方法評析。 綜上所述，本研究在研究方法部分，透過次級資料分析法、層級分析法、專家深度訪談 法與問卷調查法等完成研究目的與問題，各方法說明如下：一、
次級資料分析法
本研究透過檢視國內外相關政府資訊公開評估指標之研究，以及各國電子化政府計畫評 估及各國政府資料開放相關評估之文獻，採用次級資料分析之方式擬定政府資訊公開與資料 開放加值運用評估之指標與分析架構。二、
層級分析法
主要應用於不確定及多準則決策評估的情況，其主要目的就是利用層級結構的建立以及成對 比較的過程將複雜的問題系統化，並經由量化的判斷發展出具共識的決策結果，近幾年 AHP 在電子治理方面，多應用於計畫績效評估與網站評比和系統品質評估之面向。本研究在政府 資訊公開評估架構之部分，先完成初步架構及修正之後，依循前述次級資料分析法研討影響 要素，由上而下依序建立主面向、次面向及下設對應指標之層級關係。應用 AHP 進行決策時， 透過整合不同領域專家的專業判斷和協助，有助於群體決策者在面臨複雜且分歧的決策環境 時，得以以結構化方式剖析問題的複雜度，以順利解決問題。透過 AHP 問卷設計，請專家學 者進行受測，透過事前整合將各專家之問卷結果，建立成對比較之矩陣，求取權重，或者以 事後整合之方式，將各專家建構出之成對比較矩陣銓重後，再進行整合，以算術平均法之應 用求取權重，本研究主要採取事後整合之方式。
三、
深度訪談法
深度訪談法，是訪談者與受訪者兩人間帶有目的的談話(conversations with a purpose) (Burgess, 1984)，由面談者使用非結構性、直接的方式與受訪者接觸，為一種單獨的且個人的 互動模式(Malhotra, 1993)。深度訪談法往往沒有預設問題的答案，以開放式的問題詢問，多 由研究者領導，藉由面對面言語的交換引發對方提供資料或表達他對某項事務的意見想法。 依據訪談的嚴謹程度和整體結構區分為結構式、半結構式及非結構式之訪談，本研究採用半 結構式訪談法，根據不同的訪談者擬訂不同的訪談大綱作為訪談基礎，並針對訪談時之情境 以及受訪者之回答調整問題內容。由於我國政府資料開放政策自 102 年發展以來，至今仍屬 前期萌芽階段，在國內相關應用以及學術研究上仍屬匱乏，並且政策影響因素與成效仍有許 多模糊為之空間之階段，因此本研究在政府資料開放評估指標的建立上，採取深度訪談之方 式，透過文獻歸納初步建構政府資料開放評估架構，再徵詢專家進行深度訪談後，根據訪談 結果進行分析，進行架構上之修正，透過深度訪談法能使得研究架構更具有彈性，並且豐富 內容之深度與廣度。
四、
問卷調查法
本研究為分析目前影響政府資料開放之因素，作為評估指標架構之檢證與方法評析，將 依前述方法所建構之指標架構，研擬架構各面向及指標之測量操作，本研究針對 5 個行政院 所屬二級機關作為發放問卷之對象，以從事資訊公開或資料開放相關業務之正式公務人員為 主要受測對象，進行問卷調查，並將問卷統計結果與資料分析於本研究第四章呈現。第二章 文獻分析
第一節 政府資訊公開的定義與範疇
一、
政府資訊的定義
政府資訊(government information)或稱公部門資訊(public sector information)的意涵因各 國資訊自由法定義而略有不同。歐盟在 1998 年「資訊社會公部門綠皮書」(Green Paper on Public Sector Information in the Information Society, 1998)中將政府資訊依其來源分類為三（European Commission, 1998；潘競恒、李長晏、許耀明，2009）：
(一) 以機能面定義(the functional approach)：具有政府功能之相關機構持有之資訊即屬政 府資訊，但具不確定性之公共服務範圍有時難以界定；
(二) 以機構面定義(the legalist/institutional approach)：依機構名稱得辨識其資訊是否為政 府資訊範疇，清楚明瞭但易排除不具正式名稱之政府機關；
(三) 以財經面定義(the financial approach)：凡以公基金提供之部門即為政府，其所持有之 資訊即為政府資訊；依此定位則國營事業之資訊亦屬政府資訊。 套用到實務上的政府資訊定義，以我國為例，政府資訊公開法第 3 條定義「政府機關於 職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電 路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息，即屬 政府資訊」。條文中所指之政府是依職權而分，且議會的資訊、第 4 條 2 項受政府機關委託 行使公權力之個人、法人或團體亦包含於內，故較偏向機能面的定義（項靖，2009）；歐盟從 2001 年開始針對政府資訊公開此議題定有 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council，直至 2011 都還有做修正。其中將政府資訊定義為政府機關所持有之文件， 不論其儲存媒介為何，只要此等文件是政府機關為執行公務所產製，且可正式傳遞給接收者、 可在機關間傳遞及可被申請取得者，即為政府資訊。另外在電子系統中的資訊，只要是可以 閱讀的形式取得者，即為政府資訊（廖淑君，2007a），亦應偏向機能面。 英國政府資訊自由法定義政府資訊是指公共權威（包含政府部門、地方政府、國家健康 服務、國立學校、警察機關）所持有之資訊，其表現形式可能為紙本、電腦文件、信件、電 子郵件、照片或影音記錄等。此指之政府較偏向機構取向，並未包含所有由公務預算支持之 機構，例如接受政府援助的慈善機構和某些執行公共服務的私部門。另外，其政府資訊之範 圍為豁免公開和涉及人民隱私權以外之政府資訊，但個人享有接近、更改其「個人資料」 (personal data)之權利 7；美國的政府資訊定義是指聯邦政府部門或與政府簽約而具有政府機關 性質者所產製和保存的紀錄，不以任何形式為限，惟此指之政府並不包含議會、聯邦政府的 7 參考自 http://www.ico.gov.uk/for_organisations/freedom_of_information/guide/act.aspx, 2012/10/17
司法部門或地方政府8，故傾向於機構面，且政府可公開之資訊範圍涵括個人隱私權之資訊。
二、
政府資訊的公開方式
公開社會機構(Open Society Institute)曾提出「知的權利十原則」(ten principles on the right to know)，其中第二項指明：政府資訊應以公開為原則，限制為例外（湯德宗，2009）。其中， 公開的方式有兩種，一為主動公開—意即政府機關自行公開及更新特定資訊；另一為被動公 開—意即政府機關依人民申請，決定是否公開所請資訊。至於該政府資訊是否為例外情形毋 須公開，端視其是否包含於豁免公開(exemptions)項目內（湯德宗，2006）。 主動公開依其立法設計不同又可分為「硬性列舉規定」和「彈性裁量規定」。前者如美國 的資訊自由法9和我國政府資訊公開法第 7 條 1 項，明白列舉機關應主動公開之項目，屬於由 上而下式地要求下屬機關遵守法律規範；後者如英國的資訊公開法，僅規範基本原則，具體 執行細項由各政府機關從下而上地擬訂「公開計畫」(publication schemes)，決定要公開哪些 項目，在通過資訊官10審查後，分階段逐步主動公開。被動公開部分則需由政府機關判斷是 否無豁免公開之情事。湯德宗(2006)指出豁免公開可被區分為「強制豁免」(mandatory exemptions)和「裁量豁免」(discretionary exemptions)。前者是指受理機關「應」不為公開； 後者是指受理機關「得」不為公開。裁量豁免又分兩類：(1)「絕對豁免」(absolutely exemptions) 和「相對豁免」(qualified/ relative exemptions)：前者指受理機關可以無條件拒絕公開資訊，後 者指受理機關若認為拒絕之公共利益大於公開之公共利益，則應提供拒絕之理由；(2)「種類 基礎豁免」(class-based exemptions)和「損害基礎豁免」 (prejudice-based exemptions)：前者指 該種類之公開對公益有害，故符合該種類之資訊即可豁免公開；後者指當公開對特定利益將 造成損害或是有損害之虞者，該資訊才可豁免公開（湯德宗，2006）。 我國政府資訊公開法第 18 條之規定：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，「應」限制公 開或不予提供之」，不論從法條或實務經驗觀之，我國政府資訊公開法皆傾向強制豁免之解釋。 英國和美國資訊自由法所列之豁免公開項目屬裁量豁免。
三、
政府資訊公開的範疇
政府資訊泛指政府持有之所有資訊，但政府資訊公開所指稱之並非所有的政府資訊，意 即並非所有的政府資訊皆可公開。政府為維護更高的公共利益或私人利益，設計豁免公開制 度，使部分政府資訊可免於公開，而排除在豁免公開項目外的政府資訊即為可公開項目。 (一) 豁免公開之政府資訊 各國關於豁免公開的內容繁雜，國安資訊和執法資訊在各國立法中皆列為豁免公開項目， 另外各國又有不同的豁免事項和隱私權豁免規範，其內容概述如下（湯德宗，2006）： 8 U.S.C. §552 (f)(2)，參考自 http://www.justice.gov/oip/foia_updates/Vol_XVII_4/page2.htm, 2012/11/07 9 美國資訊公開法規定之主動公開項目：各機關之所在地、組織規定、程序規定、實體規定、最終決定(final opinion)、 政策聲明(statement of policy)、法令釋示(interpretations)、機關職員名錄及執掌等九項。 10「資訊官」是英國政府資訊公開法的主管機關，乃是監督英國資料保護法(Data Protection Act)和資訊公開 法(Freedom of Information Act)的獨立行政機關，其除了執行上述二法並得以發佈相關施行準則外，並受理 當事人之申訴（湯德宗、王榮賓，2009：8-9）。
1. 國安資訊：各國立法均將國安資訊列為豁免公開之項目。以我國為例，政府資訊公開 法第 18 條 1 項 1 款「依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或 限制、禁止公開者」，政府機關應限制公開或不與提供之。美國資訊公開法第 18 條 1 項 1 款、英國資訊公開法第 24 條、澳洲資訊公開法第 33 條等，均將國安資訊列為豁 免公開的範圍內。 「國安資訊」之認定，各國方式不一，又可分成兩類：經權責機 關「核定」者（如美國），或授權由各機關自行認定者（如英國、澳洲）。前者在其第 12958 號總統命令中規定國安資訊保密等級、劃定等級的權責、應保密的資訊種類和 保密期間等規範；後者賦予各機關認定是否屬於國安資訊而可得公開，若申請人或資 訊官(information commissioner)對機關之認定(certification)不服，得就此認定向資訊法 庭(Information Tribunal)提起救濟（湯德宗，2006）。 2. 執法資訊：若政府資訊之公開將有礙法律之執行者，各國立法皆將此列為豁免公開之 項目。我國政府資訊公開法第 18 條 2 項和 18 條 4 項即屬此類豁免公開之範疇。此所 指之「執法」可涵括四種情形：(a)其公開有妨礙犯罪偵查、起訴或各種訴訟程序之虞 者（我國政府資訊公開法第 18 條 1 項 2 款、美國資訊自由法第 522 條(b)(7)(A)）；(b) 其公開將妨害刑事被告受公正之裁判者（我國政府資訊公開法第 18 條 1 項 2 款；美 國資訊自由法第 522 條(b)(7)(B)）； (c)其公開將妨害機關實施監督、檢查、取締之業 務者（我國政府資訊公開法第 18 條 1 項 4 款）；(d)其公開有危害他人生命、身體安全 之虞者（我國政府資訊公開法第 18 條 1 項 2 款）。 3. 其他公益目的之豁免：除上述兩項外，英國、美國和我國在豁免公開項目有列舉但各 不相同之內容有政府內部意見（我國政府資訊公開法第 18 條 1 項 3 款、美國資訊自 由法第 522 條(b)(5)）、其他法令限制公開之豁免項目（我國政府資訊公開法第 18 條 1 項 1 款、美國資訊自由法第 522 條(b)(3)、英國資訊自由法第 44 條）、公營事業經營資 料（我國政府資訊公開法第 18 條 1 項 9 款）、考試資料（我國政府資訊公開法第 18 條 1 項 5 款）、文化資產保存（我國政府資訊公開法第 18 條 1 項 8 款）。 4. 秘密資訊之豁免：個人隱私權保護在各國為豁免公開之事項，惟對其保護範疇規範均 不相同。秘密資訊分類為職業秘密（我國政府資訊公開法第 18 條 1 項 6 款）、商業秘 密（我國政府資訊公開法第 18 條 1 項 7 款）、個人隱私（我國政府資訊公開法第 18 條 1 項 6 款）等。 (二) 可公開之政府資訊 政府資訊以公開為原則，限制為例外。排除豁免公開項目以外的資訊即為可公開項目。 近年來因應政府資料加值運用的發展，各國政府先將政府資料做出分類。例如，英國 2005 年 成立公部門資訊署(Office of Public Sector Information, OPSI)，將政府資訊分為：(a)慈善事業 (charity)；(b)諮詢(consultancy)；(c)教育/訓練(education/training)；(d)健康(health)；(e)資訊科 技及線上出版品(IT and Internet based publishing)；(f)法律(legal and professional)；(g)圖書館與 博物館(library/museum)；(h)製造業/工業/零售業(manufacturing/industry/retail)；(i)行銷/媒體 (marketing/media)；(j)個人資料(private individual)；(k)公共行政(public administration)；(l)出版 品(publisher)（潘競恒、李長晏、許耀明，2009）。目前，美國的資訊公開網站 Data.gov 將其 資訊分類為農業、財金、健康、氣候等 17 項( http://www.data.gov/ )。
我國目前關於可公開的政府資訊尚未有正式分類方式，邱炯友(2002)曾依政府資訊類別 分為人口資訊、土地資訊、法規資訊、信用資訊、貿易資訊等 21 大項；潘競恒、李長晏、許 耀明(2009)參考 Pria International Ltd. (2000: 10-11)的政府資訊分類11，將我國可公開之政府 資訊整理成八種類型： 1. 政府資訊，包括相關法規、機關發佈新聞稿、中央或地方政府行政處分等。此類法令、 法規事項並未侵犯著作權，亦少有侵犯個人隱私權之內容，故應允其公開和再利用。 2. 經濟及商業資訊，包括財務資訊、公司資訊及統計資訊。此等商業資訊只要無關公司 營業秘密者（例如失業率），即應允其公開和再利用；惟若該資訊影響個人隱私權過 深，例如個人信用資料，則不允其再利用。 3. 環境資訊，包括海洋資訊、土地使用資訊環境品質資訊以及地圖與氣象資訊。此類資 訊再利用之潛力高，應積極開發其價值。 4. 農、漁業資訊，包括農作與土地使用資訊、農作物產值與使用資源、漁獲量與漁場資 訊。如同環境資訊，此類資訊較不涉及個人利益且開發價值高，應允其公開再利用。 5. 社會資訊，包括人口統計資料、態度調查、健康疾病調查及人口普查資料等。原則上 允其公開再利用，但若涉及個人隱私（例如醫療健保）之資訊，則不得公開與再利用。 6. 科學資訊，包括研究機構之研究成果、政府所擁有的專利或所為之研究，關於政府之 商標專利、學術研究資訊、圖書資源資訊等。此些資訊皆應公開，且因涉及個人隱私 權之程度較低，應允其再利用。 7. 文化資訊，包括博物館、藝術館所持有的資料以及圖書館館藏資料。此些資訊涉及之 個人隱私權程度較低，原則上應公開再利用；然而有學者指出文化資訊的過度使用， 將使博物館或美術館喪失其特殊性。故關於文化資訊的再利用，應審慎考慮。 8. 法律系統資訊：包括犯罪率、立法及司法判決等資訊。法律部分如上述 1，屬應公開 及可再利用之部分，但在司法判決上並非所有判決均可公開再利用。例如涉及性侵害 案件之案件，因該判決本就不可公開，自無再利用之可能。
四、
世界重要國家資訊公開發展現況
現今各國政府在國際化、現代化和資訊社會的發展下(Banisar, 2006)皆朝向資訊公開的方 向推行，以便利人民共享及公平地使用政府資訊，並保障人民知的權利並促進民主參與。各 國的政府資訊公開推行進程多為：(a)建構政府資訊公開的相關法案，推動國家資訊基礎建設； (b)運用 ICTs 有效率的提供和整合政府資訊（宋餘俠、李國田，2012）；(c)進一步將政府資 訊視為原料，將其開發利用、創造經濟價值（廖淑君，2007a）。 2014 年聯合國(United Nations, 2014)電子政務調查報告指出，1990 年僅有 13 個國家定有 資訊自由法案(Freedom Information Act)，至今已有 93 個國家（佔聯合國總國家數 48%）通過 各自的資訊自由法；其中 35 個國家（佔 18%）將資訊自由之概念規範於憲法中；24 個國家 （佔 13%）的資訊自由法尚為草案；僅 41 個國家（佔 21%）沒有設立相關法案。全球至今11 Pira Interntional Ltd. (2000) 將政府資訊分為八類：經濟及商業資訊、環境資訊、農漁業資訊、社會資訊、法
已有近半數的國家明文規定資訊自由之精神。在法案設立之後，因應 ICTs 的進展，許多國家 亦開始推動開放資料和政府資料加值運用，以提供人民更好的服務品質。
以美國為例，美國政府對政府資訊的基本認知為：政府資訊是人民納稅之產出，具有公 共財之性質，不應以智慧財產權加以保護，故在不違反既有法律及政策下，政府不得妨礙民 眾接近使用政府資訊（廖淑君，2007a；項靖、楊東謀，2012）。1966 年 Johnson 總統簽署 資訊自由法案(Freedom of Information Act)，確保人民有權利向政府申請所欲資訊；1974 年通 過個人隱私法案(Privacy Act)，使人民可得知及閱覽自己被聯邦政府儲存的公民資料，若出錯 時亦能加以改正；1976 年通過陽光法案(Government in the Sunshine Act)，以加強政府資訊透 明化，要求政府除了特定狀況外應將政府的會議與議程公開；1996 年 Clinton 總統簽署電子 資訊自由法(Electronic Freedom of Information Act)，要求政府機關在一定時間內將政府資訊上 傳（Privacy International, 2006；江祥輝、朱鐵吉、吳泉源，2010）。在收費方面，因美國政 府對資訊公開之態度為確保民眾皆享有接近使用政府資訊機會，使民眾得以最小成本使用政 府資訊，故其所產製之文書不受著作權法之保護，可在未經機關許可之下進行加值再利用。 美國資訊自由法中有規範政府提供之資訊只有在合理範圍內能夠收費，如 Article (4)(A)(ii)(I) 規範若將政府資訊用作商業用途，則政府可向申請人收取合理的資料蒐集、複製以及檢閱費 用； Article (4)(A)(ii)(II)規範如為非商業用途且申請人為新聞媒體或教育機構或非營利之科學 研究機構時，政府僅得向申請人收取合理之費用（廖淑君，2007a：47；潘競恒、李長晏、許 耀明，2009）。 以英國為例，英國政府認為，因政府資訊源於人民所繳納的稅捐，故資訊公開的受益者 應為全體公民。若政府資訊公開只能使少數獲取經濟利益，則對一般納稅大眾是不公平的（廖 淑君，2007a）。英國政府在資訊公開的整體進程是先從「機密原則」(secrecy principle)的傳 統觀念轉換為強調人民資訊近用權。前者可以 1911 年明定的「公務機密法」(Official Secrets Act) 為例，其嚴禁公務員洩露政府資訊，使得英國政府的資訊公開因此法而受有許多限制（湯德 宗、王榮賓，2009）。英國政府於 1998 年通過「資訊保護法」(The Data Protection Act)，保 障政府資訊中不得出現個人隱私；1999 年建置政府資訊平台，作為後續電子化政府發展的基 礎。 2000 年通過資訊公開法案(Freedom of Information Act)，至 2005 年正式施行。在此過渡 期間英國政府要求各機關做好資訊基礎建設，處理政府資訊公布和人民申請要求。此些準備 使得英國能夠成熟的推行政府資訊公開政策，並且架設電子化政府；相較於美國由聯邦政府 由聯邦至地方的推行資訊公開，英國政府給予各機關較多的彈性，由其自訂政府資訊公開的 計畫（林巧敏，2011），且其成效受到獨立行政機關「資訊官」(information commissioner)的 監督。資訊官負責監督政府機關推行資訊保護法和資訊公開法，並且當民眾無法申請到所欲 資訊時，得向其申訴尋求救濟（湯德宗、王榮賓，2009）。 本研究綜合整理項靖、楊東謀(2012)，范姜真媺等(2010)，邱銘堂、李世德(2012)等資料， 重點摘錄各國政府資訊公開發展現況（如表 1）
表 1：資訊公開比較表
12 EPCC 為 European Parliament, Council and Commission 的縮寫
13 美國國家檔案暨文書總署：National Archives and Records Administration (NARA)；政府資訊服務局：Office of Government Information Services (OGIS) 14 事務局：Secretary of State；資訊法庭（又稱資訊審判所）：the Information Tribunal
15 聯邦監察使：Commonwealth Ombudsman 16
資訊長辦公室：Chief Information Officer
美國 英國 紐西蘭 加拿大 澳洲 歐盟 日本 新加坡 政 府 資 訊 公 開主要法案 Freedom of Information Act (1966 制定，最 新修訂 2007 ) Freedom of Information Act (2000 立法， 2005 全 國 施 行） Official Information Act 1982 Access to Information Act Freedom of Information Act 1982 Regulation No. 1049/2001 of public access to EPCC Documents12 政府情報公開 法（行政機関 の保有する情 報 の 公 開 に 関 す る 法 律） 公布或報告 施行狀況之 義務 (1)每年 2 月 1 日 前 行政機關向 聯邦 司法部長 提出年 度報告。 (2)每年 4 月 1 日 前 司法部長向 國會 報告。 設有資訊官 (commissioner) ，有年度報告及 隨時報告之義 務 Ombudsmen Act 1975 指明監察官 (ombudsmen) 對 議會有說明之責 任(§28-32) 設有資訊官，對 國會有報告之義 務(§38-39) 主管大臣於年 度 終了時（每 年 6 月 30 日） 向國會 提出法 律運用狀 況 報 告 書 (§93(1)) 總務省行政管理 局 §24 條規 範 有 應報告事項 等 專責機關 美國國家檔案暨 文書總署下設政 府資訊服務局13 資訊官、事務 局、資訊法庭 （又稱資訊審 判所14） 監察官由議會推 薦，總部任命。 身分屬議員，組 織上為獨立行政 機關 資訊官由國會提 名，總督任命之 (§56) 由總督任命之 聯邦監察15 1997 設立資訊長 辦公室16，由財 務大臣任命(§33) 由首相提名，國 會同意之情報公 開暨個人情報保 護審查會 the Infocomm Development Authority (MOF) 資料來源：綜合整理范姜真媺等(2010)；邱銘堂、李世德(2012)；項靖、楊東謀(2012)；
五、
公共價值於資訊公開的重要性
ICT 的普遍應用已改變人類生活型態，也影響到政府治理的規劃與執行。當今世界各國 普遍應用 ICT，以求政府再造、提升綜效，然而良善的電子治理須兼顧參與、公平、透明、 課責、永續等公共價值，以免落入效率掛帥的「單面向」治理。Moore（1995）認為公共價值 是評測公共服務成效的規範性理論，主要涵蓋 6 個面向：（1）符合民眾認知的期待；（2） 關切民眾藉由代議機關所表達的期望；（3）政府透過創造公共價值滿足民眾同時身為公民和 顧客的需求；（4）政策產出和分配必須兼顧優先順序和公平；（5）政治管理必須在道德意 識下正確反映公共意志或公共利益；（6）政府應隨時體察民眾期望和政治環境變遷，進而作 出調整以提出有效且創新的解決方案。Jørgensen & Bozeman（2007）採用文獻分析法，從文獻檢閱與詮釋中，歸納出 72 種公共 價值的概念，並分類為七大類：（1）與公部門對社會貢獻的價值連結，如公共利益、社會凝 聚力、利他主義等價值；（2）從重要性到決策轉變的價值連結，如多數決規則、集體選擇、 人民意願等價值；（3）公共行政與政治人物之間的關係的價值連結，如政治忠誠、課責性、 回應性等價值；（4）公共行政與其環境的價值連結，如公開與保密、公共輿論、利益平衡等 價值；（5）公共行政內部組織的價值連結，如穩健性、可靠性、創新等價值；（6）公部門 人員行為的價值連結，如專業性、誠實性、道德標準等價值；（7）公共行政與人民之間的關 係的價值連結，如合法性、平等性、溝通對話等價值。 因此政府在資訊方案之規劃與決策上，尤其是電子化政府的落實，其目標乃是藉由對公 民、企業及政府機關遞送公共服務，以創造公共價值。Friedland & Gross (2010)將公部門應用 ICT 產生的公共價值分為三大類型：(1)操作性價值(operational value)：包含效率和效能；(2) 政治性價值(political value)：公眾所期望的目標價值如透明、參與、公平及合法性；(3)社會性 價值(social value)：為整體社會或社會中特定團體、個人帶來益處，包括貨幣性與非貨幣性、 質化與量化的形式。臺灣電子治理研究中心研究團隊以上述架構為基礎，整合相關文獻創建 數位治理公共價值之指標架構（陳俊明等，2013），包含：(1)操作性價值：效率、使用者導 向；(2)政治性價值：透明與課責、公民參與、資訊近用公平；(3)社會性價值：信任、自我發 展、生活品質；及指標面向下的眾指標。 綜合上述公共價值及國內外關於資訊公開評估指標之文獻，公共價值對於電子治理各面 向上為重要衡量之核心，資訊公開是保障人民知的權利之基礎與促進民主參與發展重要的基 石，與政府治理中各公共價值息息相關，因此以公共價值之概念建構政府資訊公開評估指標， 才得以完善體現政府資訊公開所欲達到之目標。
第二節 政府資料開放的定義與內容
一、
政府資料開放的定義
我國行政院及所屬各級機關政府資料開放作業原則定義「政府資料開放」為:「政府資料 以開放格式於網路公開，提供個人、學校、團體、企業或政府機關等使用者，依其需求連結 下載及利用。」開放範圍為「各機關於職權範圍內取得或做成，且依法得公開之各類電子資 料，包含文字、數據、圖片、影像、聲音、詮釋資料(metadata)等。」(行政院及所屬各級機關 政府資料開放作業原則，2012)。早期資料開放原則包括全面開放(completeness and data protection)、來源完整性(primacy source)、即時性(timeliness)、可近性(easy access)、機器可讀 性(machine readability)、使用者無限制性(non-discrimination、公開格式(use of commonly owned standards)、不需授權(license-free)等(陳舜伶、林珈宏、莊庭瑞，2013)17。知識基金會(Open Knowledge Foundation, OKFN)提出 11 項定義（李治安、林誠夏、莊廷瑞，2014）：(一) 方便近用(access)－「作品」在散布時應以其完整狀態進行散布，且採僅收取重製 工本費用的方式來提供，如果是透過網際網路來提供下載，那較佳的模式就是以 免費的方式來進行提供。「作品」亦應以便利他人使用與便利他人修改的格式來提 供。 (二) 可再散布(redistribution)－「授權條款」的內容，不應限制任何使用者其後就此「作 品」進行販售或是接續散布，不論是單純散布此一「作品」，或是將此「作品」列 入不同來源的整合「套件」中，成為其中一部份併行散布的情況，都不能加設此 種限制。「授權條款」的內容亦不應對「作品」的後續販售或散布，要求限定授權 對象、授權時間、授權地域的授權金或是其他類似的同型費用。 (三) 可再利用(reuse)－「授權條款」的內容，必須容許「作品」能夠嗣後被進行修改與 產生衍生作品，也必須至少容許該修改物與衍生作品，能採用原「作品」所使用 的授權條件向後接續散布。
(四) 不以技術設限(absence of technological restriction)－「作品」必須以無技術限制前 述近用性、再散布性，以及再利用性的格式來提供。如果散布時採用公認的資料 開放共通格式來提供，就可以達到此項定義的目標。 (五) 簡要的顯名標示(attribution)－「授權條款」得要求使用者再散布與再利用「作品」 時，必須標示該「作品」貢獻者與創作者的顯名聲明。然而此一顯名標示課予的 責任必須合情合理，不應過於繁重。 (六) 原件完整(integrity)－「授權條款」得要求當「作品」經修改之後再行散布，此時 散布者必須以不同的名稱或版本號來命名修改物，以讓修改物與原始「作品」之 間具有可被辨識的區隔性。
(七) 無差別待遇(no discrimination against persons or groups)－「授權條款」的內容不得 對任何個人或團體有差別待遇。為了讓群眾都能在開放知識的推展過程中得到最 大利益，「授權條款」中應禁止加入封鎖特定對象加入開放知識、資料開放應用流 程的內容。
(八) 不限目的(no discrimination against fields of endeavor)－「授權條款」不得限制任何 人將「作品」置於特定領域下進行使用。事實上，開放知識、資料開放的推展原 則，應期待商業使用者也可以一同加入推動社群，而不是將這些活動排除在外。 (九) 明示授權條款(distribution of license)－「作品」散布時授與使用者的權利悉依其散 布時的「授權條款」內容為準，毋須再受任何其他當事人所定額外條款的另行拘 束。禁止當事人透過其他迂迴的手段與方式，來關閉該知識與資料的開放性，在 「授權條款」外另行設置一份「保密協議 (non-disclosure agreement)」，就是不被 允許的迂迴方式。
(十) 因所散布的套件訂做授權條款(License must not be specific to a package.)－當「作品」 係為整體「套件」其中一部份時，個別散布此「作品」時授與後手的權利內容， 必須不專屬於此一特定「套件」。
(十一) 不對隨同散布的作品增添額外限制(License must not restrict the distribution of other works.)－「授權條款」的內容，對於與「作品」一同散布的其他作品，不應增添 額外的限制。舉例來說，「授權條款」的內容不應堅持透過同一個儲存媒體散布的 其他作品，都必須要依開放知識、資料開放定義的方式來散布。
政府資料加值運用的用詞有「政府資訊再利用(re-use of public sector information)」，OECD 將政府資訊再利用定義為「公部門或其他公部門組織所創造或持有者之資訊，被公司或個人 重新組織和使用以做商業或非商業的用途18」；歐盟將再利用定義為「個人對公部門所持有之 文件做出除了製造該文件之直接目的以外之使用 19」。項靖與楊東謀(2012)將政府資訊加值再 利用界定為：「開發原始公部門資訊之潛在價值而成為加值資訊(value-added information)」。我 國政府將此概念定義為「政府部門運作所持續產生的大量資料，在保障個資的前提下，開放 提供作目的外的加值運用，以期達到全民參與、透明化政府的效益」（宋餘俠、李國田，2012）。
二、
政府資料開放實務面
各國政府資料開放的實施程序雖有不同，但大致循 5 大步驟（參見圖 1）： (一) 選擇要開放的資料：首先過濾涉及國家安全或個人隱私的資料，仔細衡量是否透 過直接排除或是資料處理的方式，如移除敏感資料欄位、將細部資料匯整至較粗 略範圍中，降低資料的精細度，避免辨識出個人資料（榮峻德、鄧東波、徐子涵、 孫志鵬，2012 )。能開放的資料，應盡量公開，並根據使用狀況評估資料的價值與 更新的優先順序。18 OECD: Use by the original public sector generator or holder or other public sector bodies and further re-use by
business or individuals for commercial or non-commercial purposes.
19 EU The Re-use of Public Sector Information Regulations 2005: re-use means the use by a person of a document held
