政策可行性分析

地方發展觀光休閒政策之可行性－以大埔鄉為例，是一個透過政策理論的探討 與研究。公共政策中的政策規劃其目的是為了解決公共問題，意圖將問題解決即「方 案行得通」稱之「可行性」（feasibility）。可行性有四個層次：（林水波、張世賢，

2006：161）

（1）適當（appropriate）：對政治而言，合乎當時政策的規劃必須適當，不能違 背相關人的心理感受。對ㄧ般社會而言，即合乎社會的價的政治文化；對歷 史而言，即合乎其憲政傳統。政策如果違背這些常理，便很難行的通。另外，

政策規劃必須配合時間，政策規劃不合時宜亦容易被打銷貨被唾棄。

（2）可能（possible）：政策規劃縱使適當，亦不一定能實現。如果沒有足夠的資 源、能力、共識與權力，亦不能辦到。例如改進交通問題：計畫興建高速公 路，卻缺乏經費、科技能力。或者某一公共問題仍在爭論中，規劃單位卻已 經進行規劃。或者規劃單位權力微薄，規劃的方案往往不受重視而被束之高 閣。

（3）可行（feasible）：可能與可行是在程度上的差別，可能是指由於適當的條件 及方法，某事務可能存在、發生或做到。而可行是指尚未有實際驗證之事情，

但幾乎是極有可能施行。可行可分為：經濟上的可行、技術上的可行、政治 上的可行、行政上的可行、法律上的可行、環境上的可行、時間上的可行等。

經濟上的可行是只獲得財經資源的充分支持，並能與國家整體經濟發展配 合。技術上的可行是指在實際科學技術的能力上可以勝任。政治上的可行是 指在政治上獲得相關人的支持。行政上的可行是指行政組織、行政程序、行 政人員的配合。法律上的可行是指法律位有限制規定。時間上的可行是指時 間上許可。環境上的可行是指未受環境保護限制規定。

（4）實驗其可行：為能獲得政策規劃可行性的進ㄧ步保證，便須實驗。經由實驗使 得規劃時不確定、或沒有把握的因素給予明朗化、具體化。最明顯的是實驗室 科技上的實驗。而經濟上、政治上可行性之探測，亦可透過模擬、角色扮演等 方式來確定。

壹、政策可行性 現今社會公共政策佔有很重要的地位，國內許多重大建設皆受到國人的注

目與關切。公共政策對國家社會未來發展有重大影響。任何一項公共政策的制定必 然涉及或多或少的利害關係，有些人得到政策上的利益，有些人則失去利益。（丘昌 泰 2000：41）。政策學者 Dunn 指出一個政策系統必然包含三要素：政策環境、公共 政策、政策利害關係人（Dunn，1994：70－71）因此公共政策之制定，必須重視政 策利害關係人的意見與態度，從民眾參與的角度來看，政府政策制定或多或少涉及 民眾利益，民眾亦即政策之利害關係人，無論是直接或間接受到政策影響，均可以 本身之立場發表對於政策之觀點與意見。任何政策方案都有其優缺點，必須瞭解方

案之可行性，才能知道如何選擇可行性較高的方案，因此須進行下列可行性分析：

一、政治可行性 （political feasibility）：

指政策方案在政治方面受到支持程度如何，其包括一般人民、標的團體（人口）

行政首長、意見領袖、政黨、利益團體、大眾傳播媒體、民意機構等支持因素。而 Weimer 和 Vining 認為政治可行性可由以下四點加以分析：（1）列出利害關係人：

ㄧ般而言，受到政策重大影響者及政府主事機關，皆為利害關係人。（2）了解政策 關係人所持之立場及該立場之理由：政策關係人所持之立場、理由、動機和信仰。

因此政策分析人員儘可能設身處地從政策關係人的角度來觀察問題。（3）評估政策 關係人的資源籌碼：政策關係人的資源或籌碼，有雄厚財力、豐沛選票、專家意見、

輿論力量等。就政府主事機關而言，民意代表在法案三讀時有投票權，他們可以發 表意見，甚至提出建議。政務官則在法律執行過程當中有裁量權。以上皆是政策關 係人所擁有的有形或無形之資源或籌碼。（4）選擇決策場域：決策場域各有其「決

策規則」（set of rules about how decisionsare made），這些決策規則有些是成 文的，例如：立法機關的議事規則或行政機關的行政程序；有些是不成文的，例如：

立法機關的不成文行為規範或行政機關的行政傳統。（Weimer and Vining，1992：

314－315）。

二、經濟可行性 （economic feasibility）：

指執行政策方案時所需要的一般性（金錢預算）與特殊性資源（專業性人力、

物力、相關資訊）之可得性如何。就國家重大政策而言，應考慮以下要素：國家資 源的質量狀況、農工商漁牧的發展狀況、人力物資財務資本的結構狀況、財政金融 制度、外貿情況、教育制度與醫療衛生情況、人民所得分配狀況。不過許多方案往 往牽涉到無法量化或貨幣化的無形成本與利益，這時應該進行成本效果分析（cost

－effectiveness analysis），這時我們強調的是效果標準。

三、行政可行性 （administrative feasibility）：

指行政機關及其能力是否足以承擔政策方案的執行工作。行政能力涉及三項變 數的互動關係：績效、結構、環境。行政可行性分析變數為：（1）執行機關的安排

（層次的高低）。（2）執行機關的內部結構狀況。（3）管理人員的情形。（4）一般執 行人員的素質。（5）管理技術的使用情況。（6）外部連繫情況（上下及平行的關係 如何）與民眾的關係如何。

四、法律可行性 （legal feasibility）：

指政策方案在執行時能否克服法規方面的障礙而言。即探討政策方案是否違反 法律規定？是否受到法規限制？是否需制定新法規或修改舊法規？是否不涉及法 律，只需行政命令即可實施？

五、技術可行性 （technical feasibility）：

指是否有足夠的技術知識與能力，以執行政策方案。因此須考慮：（1）專業知

識的權威性如何？（2）專業知識的發展水準如何？（3）專業知識的認知差異如何？

六、時間可行性 （time feasibility）：

指從時間角度考慮政策方案執行的可能性：政策方案規劃的研究發展時間？政 策方案執行所需的時間？政策方案產生預期效果所需時間？

七、環境可行性 （environment feasibility）：

指政策方案如付諸執行，能否克服「環境保護」規定，包括自然生態保育問題 與公害防治問題。

貳、政策利害關係人分析

公共政策的運作過程理論上應依循政策問題認定、政策規劃、政策合法化、政 策執行、政策評估等五個階段（吳定，2003）。然而地方政府機關尤其是最基層鄉、

鎮、市公所往往無法參與前三個階段。以我國目前的運作過程而言，鄉鎮市僅止於 政策執行階段，對公共政策的運作具有參與者腳色，以地方自治的理念來看，似乎 過於忽視鄉鎮市的存在，無視「利害關係人」在政策運作過程中對於政策執行可能 產生的反應與影響。

政策利害關係的觀點是公共政策理念的基礎，任何一項公共政策的制定，都必 然涉及或多或少的利害關係（stakes）（丘昌泰、2000），而每一種利害關係又必然 會出現一個表達利害關係的團體，稱之為政策利害關係人（policy stakeholders）。 William Dunn（1994）曾指出：必須重視利害關係人的意見與態度，以制定公平正 義的政策。而所謂的政策利害關係人是只受到政府政策影響或直接間接影響公共政 策，對政策下了「賭注」的個人或團體。

吳定的公共政策辭典對於政策利害關係人所下的定義是：受到某項政策方案直 接或間接、有形或無形影響人員，包括正面影響與負面影響的人員在內，因此他的 範圍比「標的人口」（target population）還要廣泛。

根據 William Dunn 對於利害關係人（stakeholders）的定義：政策利害關係人 是指受到政府政策影響或影響政府政策，在政策中具有「賭注」（stake）的團體或

個人，例如：公民團體、勞工聯盟、政黨、政府機關、民選首長、政策分析家等皆 是（Dunn，1994：70）。Rossi 和 Freeman 也認為利害關係人是：個人

或組織對於社會方案的執行和結果進行直接或間接的影響。（Rossi and Freeman，

1993：2）因此，政策評估應考量利害關係人的需求，已進行宏觀評估，若以政策過 程中受到影響或參與的程度來看，大致可將利害關係人分為以下三類（Guba and Lincoln，1989：40－41）：

1.政策制定者：指制定和執行公共政策的個人或團體。

2.政策受益者：指政策制定過程中直接或間接受益的個人、團體，直接受益 者通常是標的團體，間接受益者與直接受益者間的關係而得到利益者。

3.政策受害者：指政策制定過程中喪失其應得的利益之個人或團體。喪失利 益的原因可能是政策設計失當，未將之列為利害關係人；或是政策本身引 起的副作用，對其產生負面的影響；或其欠缺顯著的政治地位和立場；或 是機會成本下必然的犧牲品。

大埔鄉發展觀光休閒政策需要透過政策利害關係人來分析，對於此政策有何 影響，因此本研究所涉及的利害關係人包括政府單位、社區、產業、非政府組織。

本研究之政策關係人分類為：政策制定者－政府單位。政策受益者－產業、社區、

非政府組織。而政策受害者－社區。社區既是受益者也是受害者。因社區居民可 以增加收益與工作機會，但因發展觀光會帶來一些環境破壞、交通擁擠、垃圾增 加與影響生活作息所以社區列為兩者。

以往公共政策都是由政府官員與專家學者共同規劃制訂，難免有閉門造車不符 合現狀的情形，因此透過政策與政策利害關係人相互連結，聽取多元化的意見，並 且對政策進行溝通與協商以期能夠針對現況去了解政策問題，在政策制定後能夠貼 近民意，也可以順利推行政策。