第四章 貓空纜車興建之政策網絡分析
第二節 政策問題形成階段
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大和觀光育樂公司（以下簡稱「大和公司」）於1986 年 3 月向臺北市政府建 設局（以下簡稱「建設局」）提出設置纜車申請，計畫於動物園和指南宮間設置 纜車，動物園內並設兩處車站。37本案涉及的參與者，在市政府方面主要是建設 局及臺北市政府教育局，此外就是動物園。由於府方要求必須自辦環境影響評 佔，大和公司遂委託臺大園藝所造園組，於1987 年 4 月動物園開園後，完成纜 車計畫及評估報告送審。38在媒體報導的追蹤下，纜車計畫經過多次跨部會商 討，縱使大和公司聲稱纜車對動物的干擾輕微，在時任動物園園長王光平的反對 意見下，纜車最後仍告無疾而終。39
整理幾則報導下來，有以下重點：(1)纜車起初有意串聯動物園與指南宮，
正式計畫則聚焦於動物園內的空中纜車，至於延伸到鄰近大春山莊及木柵觀光茶 園等景點則是後話。(2)纜車從大和公司提出申請到最後消失於媒體版面，前後 耗時約兩年，當中為了符合環評等要求，已先投注千萬經費評估。然而在府方的 態度卻始終消極因應，在所有報導的最後一篇提到，「協調會總計開過五次左右，
每次開會出席人都不太相同，而且對業者的評估報告，似乎也未深入研究，且無 法提出有效的質詢，使得空中纜車如『空中樓閣』一般，令業者焦急不已。」40
（《經濟日報》，1987）(3)拼湊新聞的片段後發現，最後導致纜車未能興建的主 要原因，仍在於動物園園方的反對立場。而從「在園外勿在園內」的建議，讓人 感嘆這中間到底是大和公司的規劃方向錯誤，還是市政府與動物園為了阻擋纜車 興建所給的轉移焦點的理由。若將整起事件與日後的貓空纜車再作比較，會呈現 出更大的反差。
本研究為明確切分時間點，排除早期兩次無疾而終的纜車提案、民意代表版 本，以及居民建言版本等說法，將問題形成階段的起點選定在第一份官方文件出 版的1997 年 8 月；至於終點，則以 2002 年 11 月 8 日交通局宣布興建纜車為準。
同時為因應本階段內不同時期的網絡特性，特別將問題形成階段再細分為二，分 別為醞釀期與轉變期。
壹、醞釀期（1997 年 8 月至 2002 年 1 月）
1987 年元旦正式開放民眾參觀。另參聯合報臺北訊（1985 年 11 月 9 日）。「放言談改善市政‧
要讓明天更好」。聯合報第7 版。報導提到，臺北市議員候選人郁慕明建議「木柵新動物園應 該興建與指南宮風景區聯絡的空中纜車，可由空中俯瞰周圍風景及動物園全景，地面規劃單 軌纜車供遊客搭乘到各展覽區參觀。」
37 參考聯合報臺北訊（1986 年 8 月 31 日）。「新園交通難題尋求外援 市府欲請美商前來規畫」。
聯合報第6 版。
38 參考聯合報臺北訊（1987 年 6 月 20 日）。「凌空遊覽動物園 民間申請設纜車 市府相當有興 趣」。聯合報第6 版。
39 參考聯合報臺北訊（1987 年 10 月 14 日）。「動物園上空經營纜車」。聯合報第 6 版。據報載，
「王光平建議將空中纜車設站路線改在園外，由園外服務中心至觀光茶園、指南宮等地點。」
40 出自經濟日報（1987 年 10 月 19 日）。「繁榮木柵動物園週邊地帶」。經濟日報第 7 版。
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歷經指南宮纜車規劃、動物園纜車計畫後，纜車正式在官方文件中出現，是 在都市發展局委託政治大學李永展教授所著《臺北市親山計畫：文山區二格山系 實質規劃案》（以下簡稱「二格山系實質規劃案」）一書的一小段落中。內文比較 了對駛式與循環式纜車系統在地形、運輸能量、遊憩功能、建設費用與安全性的 優劣，並從交通角度思考纜車與貓空地區結合的各種可能性後，山下以動物園為 起點，山上則是由指南宮與樟山寺兩地雀屏中選（國立政治大學地政學系，1998：
3-85~3-90）。由於纜車系統分類在交通發展的長期計畫之列，因此並未深入規 劃，僅建議未來委由交通局作進一步的可行性評估。
四年過後，交通局委託鼎漢公司完成了《貓空及其周邊地區運輸系統發展策 略研究》（以下簡稱《貓空地區運輸系統研究》）。前案到後案最主要的進展，就 是貓空纜車獨立成章，從纜車系統、路線與場站選定、運量預測、工程可行性、
環境影響分析到財務與經濟效益，面面俱到地為貓空纜車提供了完整的雛形。以 下分就政策網絡的四個面向，分析這四年期間貓空纜車興建案的演進過程。
一、參與者性質
（一）參與者類別
在本階段，貓空纜車的主要倡議者來自貓空地區一帶的民意。市政府起初並 不積極，在市議員不斷催促下，最後才委託評估公司完成纜車評估。
1. 貓空地區居民
本研究從訪談與第二手資料中，歸納出一個重要訊息：促成貓空纜車的最主 要推手，就是木柵地區一帶的民意，包括茶園的茶坊與店家、里長、指南宮等等。
將時間稍加往前回溯，首先是平面媒體的報導：「張寅和高忠信向總統反映...他 們也建議將樟山寺、指南宮和木柵觀光茶園規劃成一個觀光區，並以纜車和動物 園聯接成一觀光帶，李總統要在旁的陳水扁市長參考。」41「指南宮、觀光茶園 及動物園是文山區著名的旅遊點，山區交通不便讓發展受限，如果有空中纜車的 設施，方便運送旅客，將三個點連成一氣，有助於吸引更多的市民及觀光客前來。」
42張寅是當地茶農、李登輝總統上山品茗的老友；高忠信時任國大代表，亦是指 南宮管委會主委；張一郎時任指南里里長。此外，從以下兩位在地受訪者的回憶，
同樣印證前述說法：
41 參考楊金嚴、陳智華（1995 年 1 月 1 日）。「李總統昨華誕 陳水扁陪同品茗」。聯合報第 2 版要聞。
42 參考張一郎（1996 年 1 月 13 日）。「《里長論壇》觀光茶園違建多 宜整體規畫」。聯合報 第 20 版區里新聞。
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就我所知啦！這個最早的這個貓空的構想，是由我們那個指南宮的高忠信董 事長，他在那個我們李前總統的時代，去提出這個構想。那經過一番的…就 是這個到了陳水扁市長的時代，由李總統交付他，做成規劃。（B2-4）
其實纜車早在之前地方是有提出來，然後後來透過民意代表、當初以前的市 長黃大洲在的時候，到阿扁的時候，當初就已經有在做這部份的一個規劃，
只是一直都還沒有成熟。（C1-1）
在貓空地區興建纜車並串聯附近觀光景點的想法，很明顯已經成為當地有識 之士的共識，並透過不同管道去建議市政府採納。因此在李永展主導的規劃案 中，纜車系統訴諸白紙黑字，成為貓空纜車最早的記錄文件。
2. 臺北市議員
除了直接訴求市政府以外，民意代表也是民眾發聲的重要管道。除了上述國 大代表外，經由《臺北市議會公報》的文字記錄，可看見當地選區市議員厲耿桂 芳提出並持續關切纜車進展，對本案造成相當大的助力（詳見表4-3）。
表4-3 厲耿議員質詢貓空纜車內容一覽表 質詢日期 質詢內容
1999.11.30 很多文山區的市民，曾向我反映，對於以動物園為起點，經指南 宮、樟山寺到貓空的運具，他們有個在空中架設纜車的另類想 法。...尤其我們也認為緩緩蠕動的車陣，會破壞貓空的自然生 態，而纜車不僅具有無噪音、無污染的優點，還可以解決上述的 那些缺點，再說文山區這個高度保護、敏感，好山好水的地區，
是不能過度的開發，所以纜車的架設，實在是發展局應該考慮的 方向。43
1999.12.10 我們的交通不良，陳局長竟然說纜車不宜執行，你根本沒有提出 評估報告，有了這個評估報告，你才可以說YES OR NO。44 2001.09.10 九月四日文山區區政會議中，你講明了要加速規劃貓空的纜車
案。兩年前我就提出民眾對文山地區纜車的需求，...時間很快，
過了兩年，現在只是要加速規劃，我不知道何時可以召開一個公 聽會，討論設置觀光纜車，以解決我們觀光問題、交通問題。45
43 出自臺北市議會公報，第 60 卷第 7 期，頁 1606。厲耿議員在業務質詢時間，引用李永展的規 劃案內容，對前都市發展局長陳威仁首次提出建議。
44 出自臺北市議會公報，第 60 卷第 13 期，頁 2849。厲耿議員二度針對纜車議題質詢陳前局長。
45 出自臺北市議會公報，第 64 卷第 3 期，頁 383。厲耿議員質詢馬前市長。
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表4-3 厲耿議員質詢貓空纜車內容一覽表（續）
質詢日期 質詢內容
2002.04.23 我也曾就此向市長提出質詢，上次市長說有提出規劃案，可是這 個規劃案也已經躺了半年多了，上次市長還說要在當地召開互動 說明會，結果經過半年又無聲無響了。46
2002.05.06 我祇是問纜車案，專家學者都有一份厚厚的評估報告，馬市長也 願意讓這些專家學者和民眾有一個雙向的溝通機會。民眾當時就 認為有必要舉辦公聽會，來聽聽他們的意見，怎麼到現在，就是 沒有下一步的動作？47
資料來源：臺北市議會公報，經本研究整理。
3. 臺北市政府
相較於當地居民與民意代表的積極態度，市政府遲遲沒有什麼作為，一個可 能的理由是，纜車被列為改善交通的長期發展計畫。就市政府的態度而言，又可 分為陳水扁任市長與馬英九任市長兩個階段來討論。陳前市長時期，在前都市發 展局長張景森的推動下，完成二格山系實質規劃案，對於纜車也抱持樂觀態度：
「發展局長張景森指出，登山健行者反映，文山區的二格山系不好走，將可仿北 投區闢建長約四公里的空中纜車，再加上接駁公車，也可改善壅塞的交通。」48 到了市長保衛戰的時刻，陳前市長端出政策願景白皮書中，更將貓空纜車作為政 見之一。49然而事與願違，在馬前市長強勢挑戰下終止陳前市長的市長之路後，
「發展局長張景森指出，登山健行者反映，文山區的二格山系不好走，將可仿北 投區闢建長約四公里的空中纜車，再加上接駁公車，也可改善壅塞的交通。」48 到了市長保衛戰的時刻，陳前市長端出政策願景白皮書中，更將貓空纜車作為政 見之一。49然而事與願違，在馬前市長強勢挑戰下終止陳前市長的市長之路後，