第一章 緒論
第四節 研究流程與預定章節安排
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二、 文獻蒐集之限制：由於目前就貓空纜車的學術產出數量仍然偏低，在取得官 方文件上亦因政治敏感而有所困難，因此本研究除透過市政資訊公開等官方 網站資料進行分析，亦就不清楚之處向受訪者求證，盡力綜合各種資料管 道，減少研究資料的限制。
第四節 研究流程與預定章節安排
本研究分為五章，第一章首先交代研究貓空纜車興建之背景與動機，也一併 處理研究目的與問題、研究限制與章節安排等篇幅。
第二章為文獻回顧。本章首先界定政策形成過程之概念，繼而採取「階段論」
的觀點，介紹政策過程的分類、內涵，以及反階段論學者之觀點。其次，本研究 將介紹政策網絡的起源與定義，繼而爬梳政策網絡的分類與內涵，以及政策網絡 運用上的爭議。最後，將從我國學術論文整理相關研究，除貓空纜車之外，在政 策網絡方面分為治理、制度論與政策過程等主題逐一說明，進而提出本研究所採 用的政策網絡觀點與研究架構。
第三章為研究設計，共分為五小節：第一節介紹研究方法。第二節界定本研 究的範圍以及對象。第三節將介紹本研究所採的質化研究工具。第四節從Lincoln
& Guba（1985）所提出的質化研究信度及效度問題，介紹可信度、可移轉性、
可靠性與可確認性四種對應判準，進而提出檢測信效度的方法。第五節交代本研 究謹守研究倫理的原則。
第四章為貓空纜車興建之政策網絡分析，共分為四小節。第一節交代貓空纜 車的背景資料，將對貓空地區背景、貓空纜車設施，以及貓空纜車歷史事件作一 全觀的介紹。第二節起透過政策形成過程的三個階段（政策問題形成、政策規劃、
政策合法化），運用政策網絡的四項構面（參與者性質、行動者策略、權力關係、
網絡整合性），描繪出各階段的政策網絡圖像（image），以逐步探討貓空纜車從 無到有的興建歷程。
第五章為結論與建議。本章首先就學術及實務兩個層面，分述研究發現；繼 而針對貓空纜車之現狀，提出改進建議；最後是後續研究建議。
本研究根據上述章節安排，繪製研究流程圖，如圖1-1 所示。
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圖1-1 研究流程圖 研究背景與動機
研究目的與問題
確立研究方法 相關文獻蒐集
建立研究架構
次級資料分析 進行深度訪談
資料整理與分析
研究結論與建議
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 文獻回顧
本章分為四小節，第一節將介紹政策形成過程，亦即學界所陳「階段論」的 內涵，繼而在第二節爬梳本研究主要分析理論——政策網絡理論之源起與定義，
第三節進一步介紹其分類與相關爭議，最後於第四節整理國內研究政策網絡以及 貓空纜車的學術著作，並提出本研究之研究架構。
第一節 政策形成過程
1951 年Lasswell & Lerner發表的《政策科學：範圍與方法的新近發展》（The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method）一書，咸被認為是公 共政策之起源，而關於公共政策的相關研究，數十年來也日趨龐雜。然而就其定 義與內涵，卻仍有各說各話的嫌疑。7但總歸來說，可由Lasswell & Kaplan（1950:
71）的定義加以衍伸：「政策是包含目標、價值與實踐的計畫方案（Policy is a projected program of goals, values and practices.）」。就目標取向而言，Friedrick
（1963: 79）認為政策的一個要件是「目標、目的或宗旨（goal, objective, or purpose）」，Anderson（1975）亦認為政策是「有目的性的行動方案」；而價值層 面的闡述，則有Easton（1953: 129）所謂「對社會價值作權威性的分配（the authoritative allocation of values for a society）」；最後在實踐的部分，以Dye（1978:
3）的定義最為精簡：「政府選擇作為或不作為的行動（whatever the governments choose to do or not to do）」。本研究認為吳定（1999：5）的定義可以總括公共政 策的內涵：「公共政策指政府機關為解決某項公共問題或滿足某項公眾需求，決 定作為或不作為，以及如何作為的相關活動。」由此定義可以整理為四個重點：
1. 公共政策係由政府機關所制定的。
2. 制定公共政策的目的在解決公共問題或滿足公眾需求。
3. 公共政策包括政府所決定的作為與不作為活動。
4. 政府以各種相關活動表示公共政策的內涵。
政策過程作為進入公共政策領域的概念架構其來有自。政策科學研究之父 Lasswell（1951, 1971）相當強調公共政策過程的重要性，他將政策過程分為「政 策內容」（policy content）及「政策過程」（policy process）兩大類：政策內容是
7 丘昌泰（1995，2010）對於「公共政策」（Public Policy）一詞頗有疑義，他認為 Lasswell 所開 創的政策科學運動（Policy sciences movement）在 Dye（1972）、Anderson（1975）、Jones（1977）
等人的建構下，淪為僵化的「過程論」；而在理論及方法論上的錯綜複雜，則未能呈現政策科 學的真實面貌。透過著述的宣示，他不僅提出公共政策不適宜作為學科名稱的說法，更在兩本 著作中採取和一般國內學者不同的編排架構，企圖為政策科學正名的意味濃厚。
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指政策形成過程各階段中所需要情報資訊，政策過程則是過程本身所應具備的程 序知識（丘昌泰，2010：54）。本節側重程序面的內涵，從公共問題發生到問題 圓滿解決這一連串的過程，屬於公共政策的研究範疇，許多學者提出大同小異的 看法，將政策過程區分為幾個階段討論，因而有「階段論」（phase perspective）
的說法，也是今天絕大部分教科書架構公共政策的依據。然而，部分學者也對階 段論長期以來侷限公共政策的理論發展，而有「反階段論」等不同主張。以下將 逐一探討，並說明本研究之立場與主張。
壹、政策過程界說
吳定曾對政策科學研究、公共政策研究與政策分析研究的範圍，作了一番釐 清。政策科學研究的範圍最廣，包含公共政策研究與政策分析，它著重與政策有 關的學術理論和方法論，目的在於累積政策相關知識。公共政策研究則包含政策 問題的形成、政策的規劃、政策的合法化、政策的執行與政策的評估等五大階段 活動。政策分析研究偏重前三階段活動，係指政策分析人員和決策者應用科學知 識，採取分析的理論架構，設計並選擇替選方案，並促成方案合法化（1999：
32-33）。國內坊間教科書幾乎都參考此等架構，將公共政策過程切割為五大階段 加以討論。
丘昌泰則以廣義或狹義來區分政策過程範圍。他爰引 Rushefsky（1990）及 Cochran, Mayer, Carr, & Cayer（1993）的說法，說明廣義的政策過程涵蓋問題形 成到政策評估等階段；至於狹義的概念僅包含問題出現到政策規劃（1995：
103-105）。他認為採取折衷的說法較為恰當，至於如何折衷，他提出政策過程應 具備五種特性（2010：58）：(1)公共性：指有關公部門所形成的政策過程，所處 理的是公共問題或具有公共性的私人問題；(2)動態性：處理一項公共問題的過 程可能衍生出新的政策過程；(3)互動性：政策制定過程中有許多政府內外的政 策參與者，他們彼此互動；(4)彈性：政策過程沒有絕對必經的階段，每個政策 都有自己的流程；(5)流動性：沒有任何政策參與者可以長久固守某個地點或職 位。
本研究採取狹義之政策過程說法，研究範圍劃定在政策問題形成、政策規劃 與政策合法化三個階段，並以政策網絡的角度分析各階段各有哪些政策參與者，
以及他們如何互動，最後有了貓空纜車這項政策產出。
貳、政策過程分類與內涵 一、政策過程之分類
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自Lasswell 提出政策過程的概念以降，已有許多學者針對其中應該區分為哪 些階段，各自提出不同卻相似的看法，在此列舉幾位學者的見解：
（一）Lasswell（1971: 22）主張決策過程由下列階段所組成：(1)情報
（intelligence）；(2)提倡（promotion）；(3)處方（prescription）；(4)號 召（invocation）；(5)應用（application）；(6)終結（termination）；(7) 評價（appraisal）（修改自許寶仁，2008：10-11）。
（二）Anderson（1975: 26）認為政策過程是一系列的行動模式，而每一種 模式裡頭又涉及多類功能活動：(1)問題形成與議程設定（problem formation and agenda setting）；(2)政策規劃（policy formulation）；(3) 政策採納（policy adoption）；(4)政策執行（policy implementation）；
(5)政策評估（policy evalution）（轉引自林水波、張世賢，2006：47-48）。
（三）Jones（1977）提出的政策過程分析架構，是以問題從產生到解決為 中心，並結合政府的作為，依照功能性活動、政府因應過程、系統概 念與政策產出四個角度建構而來。藉由表2-1 的呈現，可使吾人瞭解 政策形成過程所具備的複雜、發展與動態特性（丘昌泰，1995；林水 波、張世賢，2006）。
表2-1 Jones 政策過程：分析架構
功能活動 政府因應過程 系統概念 產出 認知、界定集
結、組織代議
政府接近問題 問題認定 需求
規劃、立法撥款 政府採行行動 政策發展 預算計畫建議 組織、解釋執行 政府解決問題 政策執行 服務、付款、設
備、監督等 說明、量度分析 政策檢討政策 政策評估 合法化推介等 解決、終結 問題解決或變更 政策終結 解決或變遷 資料來源：轉引自林水波、張世賢（2006：50）。
（四）Brewer & deLeon（1983: 18-20）將決策模式分為六個階段：(1)創議
（initiation）；(2)估算（estimation）；(3)選擇（selection）；(4)執行
（implementation）；(5)評估（evaluation）；(6)終止（termination）。丘 昌泰（1995：121-122）認為此架構最大的特色在於提出「政策終止」
的概念。
（五）May & Wildavsky（1978）在《政策循環》（The Policy Cycle）一書中
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提出政策過程的六個階段分別為：(1)問題界定；(2)方案設計；(3)方 案評估；(4) 方案選擇；(5)政策執行；(6)政策評估。值得注意的是，
他們認為這些階段是相互循環的過程，沒有一定的開始或結束（丘昌 泰，2010：59）。
（六）Lester & Stewart（2000）同樣從政策循環的觀點介紹政策過程，第一 階段為議程設定（agenda setting），第二階段為政策規劃（policy formulation）或政策採納（policy adoption），第三階段為政策執行
（policy implementation），第四階段為政策評估（policy evaluation），
第五階段為政策變遷（policy change），第六階段為政策終止（policy termination）（陳恆鈞譯，2001：6-10）。
二、政策過程之內涵
由上述各學者之分類可知政策過程的階段大同小異，國內學者的看法亦十分 接近。本研究採吳定（1999：34）的分類，他運用政策順序模式（policy sequential model）與系統理論（systems theory）建構「公共政策研究架構」，在政策過程部
由上述各學者之分類可知政策過程的階段大同小異，國內學者的看法亦十分 接近。本研究採吳定（1999：34）的分類，他運用政策順序模式（policy sequential model）與系統理論（systems theory）建構「公共政策研究架構」，在政策過程部