第二章 文獻回顧
第三節 政策網絡之分類、爭議與修正
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Kickert, Klijn, & Koppenjan在 1997 年的著作《管理複雜網絡：公部門之策略》
（Managing Complex Network: Strategies for the Public Sector）中，對政策網絡的 定義，廣為後繼學者所採用。渠等認為政策網絡是指「互賴行動者之間或多或少 穩定的社會關係型態，以形成政策問題與／或政策計畫。」8（Kickert et. al, 1997:
6-7）他們強調政策網絡中「互相依賴」及「無法獨立達成目標」的特性，並認 為網絡參與者包括政府機關、準政府機關與私人組織，彼此之間不斷的重複互 動，最後形成制度化的過程，發展出特有的參與型態、互動規則與共同分享資源
（謝宜臻，2004；王光旭，2005；孫本初、鍾京佑，2005；靳雁鈞，2007）。
總結而言，政策網絡作為政府與其他利益團體者參與政策制定活動的場域，
不論是主張中間層次或宏觀層次、個體角度或組織整體、政府主導或多元治理，
政策網絡皆具備三項要素（丘昌泰，2010：222）：(1)互賴性：政策網絡中所有 成員都必須倚賴其他成員提供支持；(2)多元行動者與目標：參與政策網絡的行 動者各自有其目標，並視情況與對手進行策略性的交易與聯盟；(3)或多或少的 持久性關係：不論是政策社群或者議題網絡、結構緊實或鬆散，總具備某個程度 的持久性關係。
第三節 政策網絡之分類、爭議與修正
壹、政策網絡之分類
許多學者針對政策網絡進行分類，以下茲列舉數種分類分別介紹之（葉蓓 華，2000；劉宜君，2000；柯建輝，2005；李紀欣，2007）。
（一）Wilks & Wright 的分類
Wilks & Wright（1987）藉由區分政策場域（policy universe）、政策社群及政 策網絡三概念而引出政策網絡的意涵，並對應四種政策層次：政策領域（policy area）、政策部門（policy sector）、政策次級部門（policy sub-sector）與政策議題
（policy issue）。
1. 政策領域：係指在一個政策當中，所有的行動者與潛在行動者身處之地。
2. 政策部門：指在政策場域底下的各部門，行動者及潛在行動者彼此互動 並進行資源交換，以平衡及增進相互關係。Wilks 等人稱之為 政策社群。
8 原文如下：「…we define policy networks as (more or less) stable patterns of social relations between
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3. 政策次級部門：指政策部門中加以細分的次級部門，其成員來自一個或 多個政策社群，因政策議題或政策過程的產生而發展，
在此層級所發生的資源交換行為，正是 Wilks 等人定義 的政策網絡。
4. 政策議題：指政策次級部門中較具爭議性的議題。
（二）Atkinson & Coleman 的分類
Atkinson & Coleman（1989）以下列三種指標將政策網絡分為六種類型：壓 力多元主義（pressure pluralism）、恩庇式多元主義（clientele pluralism）、父權式 多元主義（parentela pluralism）、組合主義（corporatism）、協調（concertation）
與國家機關主導（stated-directed）。
1. 國家權威的集中性：指最後決策權集中於相對少數官僚手中的程度。
2. 官僚自主性：國家權威的集中性與官僚的自主性成正比關係。
3. 社會團體的動員性：在高度動員性部門，聯盟可約束成員接受其與政府 協商結果，並且能確保成員順服該政策結果。
（三）Schneider 的分類
Schneider（1992）以利益中介組織之有無、多寡，是否由單一利益中介組織 來壟斷該政策部門所有行動者之利益代理功能，而將政策網絡分為統合主義、多 元主義及侍從主義等三種類型（葉蓓華，2000：37-38）。
（四）Frans Van Waarden 的分類
Waarden（1992）以下列七種指標將政策網絡分為十二種類型：國家主義、
掠取式的國家主義、恩庇主義、正式化組合主義、壓力多元主義、部門組合主義、
總體組合主義、國家組合主義、贊助式組合主義、父權式組合主義、鐵三角與議 題網絡等（李紀欣，2007：23）。
1. 行動者：又分為行動者的數目、類型及代表的壟斷性。
2. 功能：功能是由網絡中行動者的需求、意圖及策略所決定。
3. 結構：政策網絡的結構係指行動者間關係類型，其重要變數有：(1)政策 網絡的規模；(2)政策網絡的界線；(3)成員關係的類型；(4)連結的 類型；(5)成員關係的強度；(6)密度或多樣性；(7)互動關係的調和 或相互作用；(8)次級網絡中的叢聚性或分殊性；(9)連結的類型或 協調的型態；(10)向心力；(11)成員關係的本質；(12)穩定性（葉 蓓華，2000：33-35）。
4. 制度化程度。
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5. 運作規則：行動者互動的遊戲規則決定了資源交換關係。
6. 權力關係：權力關係受行動者之規模、集權或分權、是否具有自主性等 因素之影響。
7. 行動者策略：政策網絡中的行動者利用網絡去滿足其需求、利益，進而 達成其目標，並發展出不同的策略以管理彼此間的互賴關 係。
Waarden 的政策網絡類型學是最大型與詳細的分類方式，然而其分類標準仍 有許多重複與模糊的地方，亦難對於這些不同型態的政策網絡作有效的應用（劉 宜君，2000：67）。
（五）Rhodes & Marsh 的分類
Rhodes（1988）依據以下五項標準（劉宜君，2000：63），將高度整合的政 策網絡稱為「政策社群」（policy communities）低度整合的政策網絡稱為「議題 網絡」（issue networks），在高度整合與低度整合兩極端的網絡中間，有地域網絡、
專業網絡、府際網絡與生產者網絡共六種類型（林玉華，2002：80）。
1. 利益的匯集（constellation of interests）：網絡的參與者依其服務項目、專 業功能與領域或顧客團體而有其 不同的利益。
2. 成員(membership)：哪些人參與網絡關係。
3. 垂直的獨立(vertical independence)：政策網絡垂直關係為何。
4. 水平的獨立(horiztional independence)：網絡之間的相互聯結為何。
5. 資源的分配(distribution of resources)：參與者的資源交換情形。
Rhodes & Marsh（1992）後來根據一系列個案研究的發現，針對上述的六種 分類，提出了修正看法。他們將政策網絡劃分為兩種極端的理想型態：政策社群 與議題網絡。其他不同類型的網絡型態，則散佈於其間。他們依據參與者的性質、
參與者間的整合性、資源分配及權力關係四個面向加以比較，如表2-3 所示：
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資料來源：轉引自葉蓓華（2000：36）。
表2-3 政策社群與議題網絡之比較
資料來源：改寫自葉蓓華（2000：37）。
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資料來源：轉引自謝宗學（1997：32）。（六）Howlett & Ramesh 的分類
Howlett & Ramesh（1995）修正 Waarden 的觀點，根據國家機關與民間社會 在政策網絡內的關係，以及網絡參與者的數目或型態，建構了八種型態的政策網
資料來源：轉引自劉宜君（2000：69）。
（七）Borzel 的分類 資料來源：轉引自黃仁俊（2000：25）。
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貳、政策網絡之爭議
政策網絡歷經一連串的發展，從美國過份偏重政治互動黑暗面的觀察，一直 到英國乃至歐陸學者將政策網絡視為利益的中介媒體或治理結構兩大類型，近年 來躍居當代政策分析的熱門理論，大有取代傳統多元主義、統合主義，甚至是由 上而下（top-down）或由下而上（bottom-up）政策執行模式的意味。然而林玉華
（1999：138）指出政策網絡有兩項致命的缺點：第一，概念定義的混淆；第二，
政策網絡分析似乎難以跨越描述性層次而進入政策解釋功能。以下本研究擬先透 過王光旭（2005：67-73）整理 Marsh & Rhodes 與 Dowding 之間的辯論起始，繼 而探討政策網絡的操作化侷限。
一、分析層次爭議：Marsh 與 Dowding 的大辯論
不容置喙地，當今研究政策網絡的翹楚，首推R. A. W. Rhodes；而他與Marsh 於1992年的著作《英國政府中的政策網絡》（The Policy Network in British Government）堪稱是當代政策網絡研究之集大成。該書對政策網絡的分析架構與 分類提出較完整的敘述，並指出在政策形成與執行的過程中，必然包含多元的機 構與組織，政策分析者必須瞭解其中利益衝突與資源依賴的關係，對多元行動者 加以瞭解、協調並集中資源，方能使政策順利推動。他們並以大量個案研究，為 政策網絡與政策結果的關連提出證明。
然而Dowding（1995）在其所發表的〈模型或隱喻？政策網絡途徑的批判性 回顧〉（Model or Metaphor? A Critical Review of the Policy Network Approach）卻 提出了不同的看法。他認為Marsh 等人的政策網絡界定充斥了太多分類，未能形 成一致性的觀點；此外，政策網絡只具有描述參與者的互動與政策結果的功能，
卻無法更進一步解釋參與者為何如此，因此政策網絡充其量只能作為一種隱喻。
這裡主要的問題在於，Marsh 等人將政策網絡而非參與其中的行動者作為自變 項；但 Dowding 認為，行動者對於結構會有不同詮釋，從行動者角度去詮釋政 策網絡比從結構面來解釋行動者的行為更為恰當，因此他提出以社會網絡分析方 法作為強化政策網絡的途徑。
Marsh於 1998 年編著了《比較政策網絡》（Comparing Policy Network）一書，
為之前的資源交換網絡結構類型提出辯護。他同意從結構的觀點來檢視網絡的分 析，確實無法顧及行動者，然而他主張政策網絡是一個中間層次（meso-level）
的分析概念，任何政策網絡的產生與變遷，都是在部門與次級系統的行動團體間 發生。因而微觀層次的分析概念應該要放在個體行為的觀點下去理解，這已非網 絡的概念。進而，Marsh & Smith在 2000 年發表的〈理解政策網絡：關於辯證途
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徑〉（Understanding Policy Networks: Towards a Dialectical Approach）一文中，除 爰引Laumann & Konke（1978）的觀念，9重申個體對於結構雖有詮釋的能力，但 基本上這個能力仍然受限於結構之下；他們進一步提出「辯證途徑」（dialectical approach），企圖透過對「結構—個人」、「結構—環境」與「網絡—政策結果」
之間三個階段的辯證關係，解決宏觀和微觀變項間的問題。
只是Dowding（2001）針對 Marsh 等人所謂的辯證途徑十分不以為然，認為 他們對於變項與變項之間的因果關係沒有正確的觀念，政策網絡分析根本稱不上 是模型。他認為政策網絡類型化的分析方式，過度抽象地描繪部門間的互動，簡 化了部門之間存在的複雜關係，無法像社會學微觀網絡分析一般，檢視行動者互 動之下所產生的權力與社會關係。Raab（2001）也為文贊同從行動者的層次去理 解政策網絡，去探討他們如何、何時、為何進入政策網絡，又是怎麼理解政策網 絡的。總而言之，Dowding 與 Raab 的理解邏輯是「個體的策略先建構了網絡的 結構，結構才能進而影響政策的結果」（Raab, 2001: 554-555）。
Marsh & Smith（2001）繼而撰寫〈政治科學不只一條路：在不同路上研究 政策網絡〉（There is More than One Way to Do Political Science: On Different Ways
Marsh & Smith（2001）繼而撰寫〈政治科學不只一條路：在不同路上研究 政策網絡〉（There is More than One Way to Do Political Science: On Different Ways