第二章 文獻回顧
第二節 政策網絡之源起與定義
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討，將對研究個案產生更具說服力的闡釋。
第二節 政策網絡之源起與定義
壹、政策網絡之源起：網絡、政策網絡與網絡治理
網絡（networks）的概念散見於各學科，最早興起於 1930 年代心理學與人 類學領域中。網絡著眼於社會行動者彼此的互動關係，研究者藉由這些關係的描 繪建構出模型與結構（邱豐真，2006：45-46）。社會科學則在 1940 年代與 1950 年代間，開始使用網絡一詞，藉以分析與描述人際互動關係，進而應用於組織間 的交互依賴結構。由於網絡的概念十分靈活彈性，1970 年代開始逐漸受到政治 科學家的注意，並且將政策網絡的概念作為政策過程的分析方法（丘昌泰，2010：
222；林玉華，2002：1；劉宜君、陳敦源，2007：5；Klijn, 1997）。1978 年，Katzenstein 首次使用政策網絡（policy networks）一詞，藉以說明歐洲工業政策中存在著不 同利益的國家與社會集團交互依賴與協助的整體關係（耿曙、林瑞華，2004：12）。
雖然政策網絡的用語遲至1970 年代末期才出現，但政治學門使用網絡概念 進行分析卻早已開始，自Freeman（1955）提出「政策次級體系」（policy subsystem）
以降，包括Cater（1964）的「地下政府」（sub-government）、McConnell（1966）
的「機關俘虜」（agency capture），乃至於Lowi（1969）的「鐵三角」（iron triangle）、 Heclo（1978）的「議題網絡」（issue network）到 McFarland（1987）的「三位一 體權力」（triadic power）等等（丘昌泰，2010；吳仕吉，1999；林玉華，2002；
陳恆鈞，2001；Jordan, 1990；Marsh & Rhodes, 1992），一方面刻畫出政策網絡在 美國政治學界的研究軌跡，另一方面也映照出政策網絡理論興起的成因。
政策網絡的概念在R. A. W. Rhodes 手中發揚光大。1981 年 Rhodes 透過對英 國中央與地方政府的研究，提出了「權力依賴模型」（power-dependence model）；
1992 年他再針對英國政府，與 David Marsh 提出了吾人所熟悉的「政策網絡模 型」，為政策網絡區分了五種類型（參下文詳述）。然而到了1996 年，Rhodes 又改換角度，將政策網絡界定為治理模式，從此開啟網絡治理的研究大道。網絡 治理是在中間層次（meso-level）分析之下來理解國家與政策產出的概念。孫本 初（2010：208）認為「中間層次的政策過程研究揭發了一項事實：當代政府的 治理行為並非在垂直結構中進行，而是在一水平結構中產生。」此處所謂的水平 結構即為政策網絡。因此今日許多政策網絡之研究，皆從治理的角度切入。
政策網絡的概念定義，迄今尚未有明確定論，主要是因為政策網絡理論的發 展脈絡，分別在美國、英國與歐陸三大地域擁有各自的詮釋與應用。這同時也反
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映出西方社會政治的多元與複雜性。以下將依序介紹三派的觀點。
貳、政策網絡的定義
一、美國學者的觀點：過份偏重「黑暗面」的觀察
1955 年，Freeman 提出「政策次級體系」（policy subsystem）的概念，關注 政策制定過程中利益團體、國會議員與政府官員之間的互動關係。研究結果顯示 政府機關受到次級團體的影響不容小覷；到了1969 年 Lowi 提出了著名的「鐵三 角」（iron triangle）理論，正式揭開政策過程中看不見的黑盒子（black box）內 幕，卻也將美國學者帶入了網絡研究的「黑暗面」觀察（丘昌泰，2010）。
美國學者運用政策網絡研究的重要成果，首先是Heclo（1978）的「議題網 絡」（issue network）理論。他認為多數政策議題的決策方式並非鐵三角的封閉關 係，而是在政黨系統、國會、行政系統等正式組織結構之外，所形成的一種非正 式的、複雜的議題網絡型態。Benson（1982）以府際關係概念界定政策網絡，他 認為因為資源的互賴而使行政與利益結構形成一體，以確保共同的政策偏好被滿 足，並排除其他異議團體。McFarland（1987）的「三位一體權力」（triadic power）
理論則認為議題網絡是在政策領域中，與該政策有利害關係之團體或個人形成的 溝通網絡，參與者包括政府機關、國會議員、遊說團體、學者專家與大眾傳播業 者。所謂的三位一體係指政府機關、製造者或專業性利益團體、反對性的公益團 體，基於關切同一個議題所組成的網絡關係（丘昌泰，2010；林玉華，2002；葉 蓓華，2000；劉宜君，2002）。
總結而言，由於美國學者過份偏重民主政治「黑暗面」的觀察，導致政策網 絡在美國的研究中始終未成氣候，反而在英國與歐陸大放異彩。丘昌泰（2010：
222）歸納這些研究有三項特質：
第一、描述重要行動者之間的人際關係（personal relation），而非著眼於機 構之間的結構性關係（structural relation）；第二、強調網絡的封閉性與排他 性，雖然部分學者也主張開放性，如議題網絡理論、三位一體理論等，但似 乎仍未強調網絡關係的形成是正面的政治活動；第三、偏重於民主政治的負 面研究，所強調的是「微觀分析」，網絡的互動關係足以妨害民主制度的安 排與運作。
二、英國學者的觀點：視網絡為「利益中介之模式」
英國在議會內閣制之憲政體制下，行政權與立法權形成權力的連鎖（the
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fusion of power），國會通常是行政內閣的橡皮圖章，立法權不如美國，因此英國 的政策網絡研究偏重於行政官員與政策利害關係人之間的利益中介網絡關係。重 要的網絡研究學者列舉如下：
（一）Richardson & Jordan 的「政策社群觀點」
Richardson & Jordan（1979）運用美國「次級政府」（sub-government）的概 念，提出「政策社群」（policy communities）的觀點。由於英國政府劃分成許多 部門，社會也高度分化為許多利益團體，因此他們認為政策社群發生於政策制定 的過程中，特定利益團體與國家機關相對應部門之間持續互動協商的關係，這也 使得政策制定的過程充滿著合作與共識的特性。（葉蓓華，2000；林玉華，2002；
劉宜君，2002；王光旭；2005；靳雁鈞，2007）。
（二）Wilks & Wright 的「GIR 模型」
Wilks & Wright（1987）採取社會中心途徑（societal-centered approach），聚 焦於政府與工業界之間的網絡關係（government-industry relations，以下簡稱 GIR 模型），強調政策網絡中的人際互動關係，而非制度結構關係。丘昌泰（2010：
225）歸納 GIR 模型具有五項特徵：(1)強調人際互動；(2)社會中心途徑；(3)強 調政府機關與工業部門的分殊化；(4)專業化組織與政策制定機構的影響力；(5) 以次級政策網絡為分析焦點。他們將政策網絡分為四個類型，從最大範圍的公共 政策一步步向下鑽研到具有爭議的議題，依序分別是：政策領域（policy area）、
政策部門（policy sector）、政策次級部門（policy subsector）與政策議題（policy issue）。
（三）Rhodes 的「權力依賴理論」、「IGR 模型」與「治理觀點」
Rhodes 是當今政策網絡理論大家，他在不同年代提出對政策網絡的重要思 考。Rhodes（1981）早年研究英國中央與地方政府的互動關係，提出「權力依賴 模型」（power-dependence model），在此模型之下的每個組織皆須依賴其它組織，
且為求達成目標，組織之間必須交換資源。其中具有優勢的聯盟可以詮釋政策問 題，並應用各種策略以管制資源交換的過程，但每個組織的決定仍會受制其它組 織的影響（吳仕吉，1999）。
稍後，Rhodes 同意 Benson（1982）提出以府際關係界定政策網絡的看法，
並且加入分析層次的概念，在1992 年與 Marsh 合著之《英國政府之政策網絡》
（Policy Networks in British Government）一書中，將政策網絡界定為中間層次
（meso level），因此政策網絡所探討的是政治體制間的結構關係而非人際互動關
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係，所關注的是政策的部門層次（sectoral level）而非次級部門層次（sub-sectoral level）（王光旭，2005；丘昌泰，2010；吳仕吉，1999）。他們運用政策網絡的概 念分析中央與地方政府之間的府際關係（intergovernmental relations，IGR 模型），
發現在這個結構中兩者之間為了交換資源而呈現出賽局（game）的互動形式。
Rhodes（1996）從治理的角度，將網絡視為在政府、市場之外的第三種治理 途徑。他認為網絡治理具備四項特點（Rhodes, 1996: 660）：(1)國家機關治理的 範圍更為廣泛，以及公、私與民間自願部門三者之間相互依賴；(2)由於網絡成 員之間資源交換的協議與達成共同目標的共識，促使內部成員持續互動與合作；
(3)網絡成員之間的互動基礎，建立在相互信任與遵守協議的遊戲規則上；(4)政 策網絡是一種自我規範的組織，相當程度地獨立於國家機關之外，惟國家機關仍 能某種程度地加以主導（轉引自劉宜君，2002）。此外，根據孫本初與鍾京佑
（2005：113-114）歸納 Rhodes 在 1996、1997 與 2000 年提出治理的八種概念中，
治理作為「自我組織的網絡（as self-organizing networks）」，指陳網絡是治理概 念的分析核心，相對於政府或市場而言，網絡是協調與分配資源的治理結構，並 且具有自主與自我管理的特性。
綜上所述，Rhodes以資源依賴做為政策網絡的核心主軸，次第架構出其分析 層次以及運用場域，並將網絡定調為政府、市場以外的第三種治理模式。他為政 策網絡的重要性，提供了六項理由（Rhodes, 1999: xix；轉引自孫本初、鍾京佑，
2006：39）：
1. 限制政策過程的參與；
2. 界定行動者的角色；
3. 決定哪些議題必須排入或排除於議程；
4. 透過遊戲規則規範行動者的行為；
5. 獲得特定利益，以及支持偏好的結果；
6. 以公共的責任取代私人政府。
（四）Smith 的「國家自主性」
Smith（1993）將政策網絡聚焦於國家與利益團體的互動上，他主張結合國 家中心論與政策網絡的研究，以國家自主性（state autonomy）的觀點出發，在此 前提下，政策網絡成為國家順利推動政策的方法，並可擴張其自主性。和傳統從 多元主義或統合主義出發的觀點相異，Smith 認為國家作為一個行動者，其資源 與權力遠超過其他利益團體之上，並可藉由設定遊戲規則以排除某些利益團體的 加入。然而，若是為了貫徹國家意志而採取專制權力，必將付出高昂的政治成本。
因此透過政策網絡不但與利益團體建立起互動協調的空間，並可擴張基礎結構權 力（infrastructural power）的運行（葉蓓華，2000；劉宜君，2002）。總結來說，
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Smith（1993: 7）認為政策網絡用來分析複雜的決策過程時，具有下列幾項優點
（轉引自王光旭，2005：65-66）：
1. 在探討政府與利益團體間的互動關係時，基本上沒有一個模式能提供一 個完全寫實的圖像，政策網絡可以解釋複雜的網絡關係形式，從這點來 看，政策網絡遠較多元主義、統合主義等理論更具彈性。
1. 在探討政府與利益團體間的互動關係時，基本上沒有一個模式能提供一 個完全寫實的圖像，政策網絡可以解釋複雜的網絡關係形式，從這點來 看，政策網絡遠較多元主義、統合主義等理論更具彈性。