第四章 貓空纜車興建之政策網絡分析
第四節 政策合法化階段
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一方，雖然有反對的聲浪，但是一來反對方的理由不一致，彼此也沒有聯繫。而 纜車後來最大的反對聲音棲霞山莊居民，在本階段尚未察覺事態的嚴重，仍只關 注臺電高壓電塔的問題，錯失了反對的最佳時機。整體而言，興建貓空纜車在本 階段具有相當高的共識。
伍、小結
本階段是貓空纜車興建案中政策網絡最為活躍的時期，即便立場看似相同，
參與者為了各自的利益與需求，積極運用各種策略的手法是五花八門。但最後可 以觀察到一個結果是，參與者若為纜車場站的設站地點，同時也表示其在網絡中 的位置趨於核心；反之，與市政府等支持潮流不一致的反對意見，則在網絡中趨 於弱勢。最主要是因為人民團體擁戴纜車的規劃，堅定了市政府興建的決心；而 市政府藉由纜車所畫出的經濟大餅、觀光願景，對於串聯的三大區域而言，至少 都是正向的趨勢。藉由這樣的網絡互動中，觀察到纜車最後的規劃，是有專業也 有妥協的產物。至於動物園站的設站位置，則深深牽動了整條纜車的後續發展，
這恐怕是當初始料未及的情況。
第四節 政策合法化階段
貓空纜車拍板定案後，政策走到合法化的階段。從2004 年 7 月《貓空纜車 定案報告書》付梓，到2005 年 11 月 10 日正式開工，期間有幾件重大事件，分 別為：(1)2004 年 10 月 29 日，臺北市都市計畫委員會決議組成專案小組，審議
「變更臺北市文山區貓空纜車路線用地主要計畫案」；(2)同年 12 月 30 日，貓空 纜車預算案通過二讀；2005 年元月 7 日，臺北市政府 94 年度總預算案三讀審議 通過；(3)2005 年 3 月 18 日，棲霞山莊與綠野山莊居民於第二次都市計畫變更說 明會上，當場質疑環境評估與纜車效益；(4)同年 5 月 2 日，貓空纜車統包案由 春原營造公司得標；(5)同年 8 月 1 日，文山社區大學舉辦「文山一百纜車座談 會」等等。雖然政策合法化的焦點集中在議會上的多方角力，但本研究亦將棲霞 山莊的後續爭議，藉由本階段深入探討。以下茲將本階段再細分為兩個時期：預 算審議期與地方抗爭期。
壹、預算審議期（2004 年 7 月至 2005 年 1 月）
根據《地方制度法》第40 條第 1 項之規定：「直轄市總預算案，直轄市政府 應於會計年度開始三個月前送達直轄市議會；縣（市）、鄉（鎮、市）總預算案，
縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所應於會計年度開始二個月前送達縣（市）政府、
鄉（鎮、市）公所，直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會應於會
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計年度開始一個月前審議完成，並於會計年度開始十五日前由直轄市政府、縣
（市）政府、鄉（鎮、市）公所發布之。」臺北市總預算案之審議程序，依黃碧 吟（2006：51-54）整理為七個階段，茲摘要如下：
1. 預算案之提出：預算案乃市政府提案之一，應經市政會議通過，以府函 正式向議會提出，市議會並規定應於分組審查15 日前以書面提出。提案 送達後須經程序委員會審查提案手續是否完備，並就議事組所擬編之議 事日程審查同意後始得列入大會議程，並於開會 10 日前送交各議員參 閱。
2. 市長施政報告：依據《地方制度法》第 48 條第 1 項規定，直轄市議會定 期會開會時，直轄市長應提出施政報告。
3. 年度預算編制情形報告暨三讀議案第一讀會：市預算案，依規定必須經 過三讀會議程序議決之。在聽取市政府施政計畫及預算案編制經過報告 與詢答後，即進行一讀會。第一讀會由主席宣讀議案標題後，即交付有 關委員會進行分組審查該年度總預算案。
4. 分組審查：臺北市議會設民政、財政建設、教育、交通、警政衛生、工 務及法規委員會等7 個委員會分別審查議案，其中法規委員會係負責審 查市法規等有關事項。故總預算案實際上由6 個委員會分別負責審查，
並應提出審查意見交由大會審議。
5. 三讀議案第二讀會：第二讀會係於各委員會審查之議案，或經大會決議 不經審查逕付二讀之議案，提付大會討論時行之。第二讀會應由總預算 案各委員會召集人將審查議見以書面提報大會討論，大會對審查意見如 有質疑時，委員會召集人得向大會說明，大會就各委員會審查意見先作 廣泛討論，並進行審查；如經大會決議照審查意見通過，即完成二讀會 程序。反之，出席議員得提議，並經大會過半數之決議，將全案重原委 員會，或另行指定、組織委員會審議。
6. 三讀議案第三讀會：第三讀會應於第二讀會之下次會議行之。但經大會 決議，得於二讀會後繼續進行三讀。第三讀會，除發現議案內容有互相 牴觸或與中央法令牴觸者外，僅得為文字之修正，不得變更原意。預算 案完成三讀程序後，即由議會將大會審查決議製作審查意見書，函覆市 政府查照。臺北市總預算三讀會程序亦因二讀會陸續進行完畢而接續進 行，並非如其他地方立法機關進行之方式，係俟全部完成二讀後方始展 開，是為較特別之處。
7. 預算發布：依規定直轄市政府應於會計年度開始 15 日前發布之，但實務 上，市議會多未能如期於會計年度開始1 個月前審議完成，惟縱未能如 期發布，亦不影響其效力。
中華民國九十四年度臺北市地方總預算案，市政府於2004 年 8 月 30 日以府 主一字第 09305250900 號函送市議會，期間經過四個多月的審議後，市議會於
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交通局 1,923,693,614 1,998,125,651 -74,432,037
7
337100
建築及設備 112,931,778 33,858,764 79,073,014
1
http://w2.dbas.taipei.gov.tw/budget/ofbudget/94budget/BUDGET/bfbud/。
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秋、厲耿桂芳、李銀來、陳永德、林晉章等人在內，都對纜車提出不同角度的關 切：楊議員監督纜車投資後的長期效益；96厲耿議員希望能在馬前市長第二次市 長任內剪綵；97李前議員關心纜車路線、都市計畫變更及興建營運模式；98陳議 員指出北投纜車進度延宕的同時，希望貓空纜車能在 2006 年通車營運；99林議 員則是在纜車預算案審查時，釐清經費編列的方式。100總歸來講，市議員針對貓 空纜車興建案，表面看來皆抱持肯定態度，事實上自纜車議題進入議會討論後，
從未在議會殿堂迸發出激烈的爭議。
2. 臺北市政府
市政府在纜車議題，無須對事議員多作說明或溝通，因為沒有市議員持反對 意見，或對預算部分有所質疑。因此在每次的質詢，僅需要對纜車進度提出說明 即可，可說是輕而易舉地將貓空纜車推進到政策合法化的階段。
議員其實我沒有很明顯地聽到說反對。……包括市政會議的…這樣子是多少 錢？10.8 億還 11 億？就也沒有人特別拿這個再…選區內或選區外的 52 個議 員，也沒有人很明顯地針對纜車的興建說要花11 億的這件事情做重大的質 詢，沒有，我印象中沒有。（C2-5）
（二）利益類型：政治利益
貓空纜車歷經政策規劃階段沒有出現明顯的反對聲浪，對市政府和市議員而 言，可以理解為當地居民與各方政策參與者都支持貓空纜車，所以在政策合法化 階段最主要的任務，就是盡快通過預算，使之得以完竣。換言之，推動貓空纜車 順利興建，將可轉換為民意上的支持。
二、行動者策略
政策合法化策略，依Van Horn, Baumer & Gormley（1992）的歸納，可分為 包容性策略（inclusionary strategies）、排除性策略（exclusionary strategies）及說 服性策略（persuasive strategies）三大類，每大類底下又可分若干策略，簡列如 下（轉引自吳定，1999：385-392）：
1. 包容性策略：(1)諮商策略、(2)建立聯盟策略、(3)妥協策略 2. 排除性策略：(1)繞道策略、(2)保持秘密策略、(3)欺騙策略
96 參考臺北市議會公報，第 70 卷第 15 期，頁 4800-4801。
97 參考臺北市議會公報，第 70 卷第 17 期，頁 5744。
98 參考臺北市議會公報，第 70 卷第 3 期，頁 808-811。
99 參考臺北市議會公報，第 70 卷第 11 期，頁 3190-3191。
100 參考臺北市議會公報，第 70 卷第 21 期，頁 8190-8191。
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3. 說服性策略：(1)雄辯策略、(2)政策分析策略、(3)抗議策略
由於本案在當時爭議性低，而上述合法化策略的前提，是假定有一項極富爭 議政策，故在此並不適用。以下仍按原分項簡單說明。
（一）意圖：支持纜車案
無論在市議員方或在市政府方，對於貓空纜車政策都是正向的支持。市議員 部分縱有反對或不表示立場，在相關質詢中皆未呈現。對於貓空纜車的反對聲 音，到了政策執行階段才慢慢發酵出來，故對受訪者來說，合法化階段沒有擋下 來，後續很難再去翻盤。
我覺得在第一階段擋不住的時候後續就非常困難了，所以在這件事情上面，
我覺得因為是第八屆的預算通過了，第八屆的時候也有很強力的，當時也 有…有 debate、有專案討論，啊當時擋不住的時候，到我們後面階段已經是 進行規劃工作，還有工程的執行了。（D1-11）
（二）需求：儘速興建纜車
在爭議低、共識高的氛圍下，市政府亟需實踐選舉支票，而市議員也相當配 合地擔任推手，甚至在預算部分也沒有任何為難。事實上，關於預算還有一個觀 察點，將於下段討論。總之，依據民意所提出的政策，在反映民意的立法機構下 快速審查，目的都在討好選民。
（三）策略：OT 模式與預算分編
雖說貓空纜車政策合法化階段沒有遇到阻力，不過在整個方案的提出，市政 府其實也積極在降低風險，其一是興建與營運模式，其二是預算分別編列的作 法。如同前述，馬前市長在2004 年 6 月 28 日裁示纜車由原本規劃的BOT模式改 為OT模式，其實這是不得以的權宜之計。如果貓空纜車能以BOT方式運作，市 政府將坐收其利而不受其害，一是避免投入經費，二是可以規避監督，纜車成功 不但企業受惠，市政府也兌換競選支票；縱使纜車最後發生問題，責任亦將落在 興建廠商身上。然而，當初的投資報酬率太低，民間參與意願不高，為使纜車能
雖說貓空纜車政策合法化階段沒有遇到阻力，不過在整個方案的提出，市政 府其實也積極在降低風險，其一是興建與營運模式，其二是預算分別編列的作 法。如同前述，馬前市長在2004 年 6 月 28 日裁示纜車由原本規劃的BOT模式改 為OT模式，其實這是不得以的權宜之計。如果貓空纜車能以BOT方式運作，市 政府將坐收其利而不受其害，一是避免投入經費，二是可以規避監督，纜車成功 不但企業受惠，市政府也兌換競選支票；縱使纜車最後發生問題，責任亦將落在 興建廠商身上。然而，當初的投資報酬率太低，民間參與意願不高，為使纜車能