貓空纜車興建之政策形成過程研究：政策網絡觀點 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 指導教授：吳瓊恩教授. ‧. ‧ 國. 學. 政治大立貓空纜車興建之政策形成過程研究：政策網絡觀點. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生：黃柏榕撰中華民國一○○年一月.

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(3) 謝. 辭. 你以恩典為年歲的冠冕；你的路徑都滴下脂油，滴在曠野的草場上。小山以歡樂束腰；草場以羊群為衣；谷中也長滿了五穀。這一切都歡呼歌唱。～聖經詩篇六十五篇 11 至 13 節～五年的研究生涯，前半是多彩而豐富的學習階段，後半是黑白而單調的寫作階段，風景各自不同，心境也漸次遞移。一路走來，總有你們與我相伴，同走人生的道路。首先，我要感謝恩師吳瓊恩，您博學多聞的風範，與深入淺出的教學，為我開啟行政之窗，並給予論文充分的揮灑空間。兩位口試老師孫本初、張世杰，對本論文結構的嚴謹度與理論的充實度提供許多寶貴的意見，學生深表謝忱。感謝每一位受訪者的協助，您們以自己的話語為骨架，讓我建構出有血有肉的論文出來。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 為本論文開啟契機的黃東益老師，您的質化方法論大大啟蒙我對訪談的興趣，而您一如鄰家大哥的親切微笑，總是成為我的鼓勵。亦師亦友的陳敦源老師，您對信仰與工作的熱忱，深深烙印在我的心坎；那段在您不同課程間的紮實學習，更是令人難忘的時光。施能傑老師、蕭武桐老師、朱斌妤老師與莊國榮老師，您們的課程為我開展不同的視野，挑戰我對公共行政的刻板觀感。我何其有幸在政大公行所這個大家庭中，成為家人，特別要謝謝怡瑩學姊與漢琪學姊，是妳們牽著每一位新成員（包括我在內）加入，在最短時間中溫暖了我們的心。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 我要特別感謝好友安鍾、逸斌與宗翰。跟你們第一次踏入飛龍，彌補了我從大學以來在同儕情誼上的缺憾。雖然只有短短幾年共處，但我們一同經歷的、學習的、玩過的、瘋狂的，都在濃縮的記憶裡餘音繚繞，永難忘懷。謝謝安鍾這位集同門弟子、經驗分享、行政協助於一身的功夫胖虎，你每一次出手都救了我論文一命。謝謝逸斌把我帶入了公門，又在人生歷練中早我一步結婚生子，你真是我們 F4 裡頭的安定力量。謝謝宗翰總是提供異於常人的觀點，我常聽著聽著就著迷了，連同你的歌聲。還有怡君、毓尹、馥慧、語如、君坪、昀杉、俞君、培智、曜竹、翔傑、文聰、建緯、俊宏、夏萍學姊、淑娟學姊，謝謝你們的陪伴。另外要感謝以下三位：翰林與意詮，當年在公行系修課的情誼猶存，再回到研究所要稱呼你們學長了，能夠與你們同在一個大家庭的感覺真好。青宏學長，我無法想像沒有你協助的論文，會在哪一天面世，打從心底感謝你的幫忙。.

(4) 伴隨苦悶論文寫作的，是我在臺灣臺北地方法院的同事們：感謝林主任在工作上的提攜與支持，讓我可以無後顧之憂地兼顧二者；品薰股長在工作以外，給我許多理財的知識與主管的榜樣，祝福妳在新單位一切順利。金、美觀、子佼、阿福、小朱，你們的老經驗穩定人事室的運作，也讓我從一開始就感受到家的溫暖與接納。思吟、楓蓓、沛航、俐璇、姚力、璇辰，能和同為年輕人的你們一起共事真好。給要當媽的媛旭，妳是超有福氣的人事室之星，萬歲！給我敬愛的師傅麗貞與立昕，謝謝你們在工作上的教導與生命的影響。小柯主任與芝瑩，妳們是最能體會論文寫作甘苦的同伴，讓我在論文之路不孤單。還有義文股長、斐惠股長、政道、碧梅、秀琄，因為有你們，豐富了人事室的氣氛。從高中建立革命情感的鈞瑋、厚成、秉洲、芳慶，你們或早或晚都經歷過論文的熬煉，也曾彼此勉勵打氣互贈論文，今天我終於可以回報。雖然大家的領域各異，心總連在一塊。謝謝活石教會的光浩哥、以琴姊、惠玲姊，還有教會五樓那間自己借用的讀書間，你們總是我在學校和論文之外的傾吐者。但以理團契的每一位弟兄姊妹，雖未一一提名，你們卻是我最重要的夥伴，感謝這多年以來我們一起走過的每次聚會、每個景點、每個相聚時刻。還有心靈小憩的迷走、宣宣、雨漣、七七、塞口教授跟韻琳姊，雖然因網絡社群相識，但你們卻是無比真實的存在。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 最後，感謝爸、媽和老弟的全力支持，您們永遠是我在地上最深的依靠，謝謝您們從小到大的栽培，這本論文的榮耀是屬於您們的。謝謝端兒，妳是我此生的唯一，沒有任何可取代這段時間以來妳陪伴的力量，溫馨、深情且沈穩。這一切愛的源頭，親愛的天父上帝，是你的創造讓這一切成為可能。在整本論文的最初，我用這最後一筆一劃記錄我最想寫的文字，並向造物主致敬。. Ch. engchi. i Un. v. 柏榕謹誌 2011 年 3 月.

(5) 摘. 要. 全台第一座都會型纜車「貓空纜車」於 2007 年 7 月 4 日正式營運，並在一年三個月創下 617 萬搭乘人次，成果輝煌；然而在 2008 年 9 月，因遭逢辛樂克與薔蜜颱風接連肆虐下，發生纜車 T16 塔柱邊坡崩塌事件進而停駛。當各界重新檢討這座興建順利的纜車背後隱藏了多少問題之際，本研究運用政策網絡分析，檢視貓空纜車政策形成過程，分別就參與者性質、行動者策略、權力關係與網絡整合性四大面向，就問題形成、政策規劃、政策合法化三個階段，逐段建構政策網絡、確立利害關係人，並探討興建過程中產生的問題。研究發現，貓空纜車成案的關鍵並非專業評估使然，乃是為了實現馬英九市府的競選承諾。貓空纜車因為規劃過程中受到動物園的影響，導致纜車路線變更，鄰近棲霞山莊，並衍生後續噪音污染等爭議。貓空纜車在木柵觀光茶園社區發展協會及指南宮等民間團體的支持下，削弱了反對聲音；而主要的政策反對者棲霞山莊，則在當時問題意識不明確、預算順利通過等因素下，錯失反對時機。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 關鍵字：貓空纜車、政策形成過程、政策網絡、棲霞山莊、木柵觀光茶園社區發展協會. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(6) ABSTRACT The first urban-type cable car in Taiwan “Maokong Gondola” had been inaugurated since 4th of July in 2007. It has successfully achieved 6.17 million hits in one year and three months. However, during September 2008, typhoon Sinlaku and Jangmi struck one after another and incurred serious mudslide erosion underneath pillar T16. The disaster had crippled the whole cable car system and had urged the public to re-examine the whole construction. This study utilizes policy network analysis to evaluate policy formation process regarding the construction of Maokong gondola in terms of four major factors: character of participants, actions’ strategies, power relationship and network integration. Demarcating the policy network while identifying the policy stakeholders and exploring issues arising from the construction process has been carried out in all three stages of the event: problem formation, policy formulation and policy legitimation.. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. This study shows that the key to the approval of Maokong gondola program was not due to professional evaluation, but instead, it was for the political motivation of Ma’s administration to attain victory in campaign. Being affected by the location of Taipei city zoo in the stage of program formulating, the cable car system has been rerouted closer to Chi-shia village, causing noise pollution and other harassment. By strong support from Muzha tea park community development association and Zhinan temple, the opponent’s opinions were gradually suppressed. Due to uncertainty of problem-knowing and easy approval of budget, the main opponent Chi-shia village had finally missed the opportunity in stopping the program.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. Keywords: Maokong gondola, policy formation process, policy network, Chi-shia village, Muzha tea park community development association.

(7) 章節目錄第一章. 緒論…………………………………………………1. 第一節. 研究動機與背景………………………………………1. 第二節. 研究目的與問題………………………………………2. 第三節. 研究限制………………………………………………4. 第四節. 研究流程與預定章節安排……………………………5. 第二章. 治. 政文獻回顧……………………………………………7 大政策形成過程…………………………………………7. 第三節. ‧ 國. 學. 第一節. 立. 第四節. 國內相關研究及分析架構之建立……………………27. 政策網絡之源起與定義………………………………13. ‧. 政策網絡之分類、爭議與修正………………………18. y. Nat. al v 研究設計…………………………………………34 ni n. 第三章. er. io. sit. 第二節. Ch. engchi U. 第一節. 研究方法………………………………………………34. 第二節. 研究工具………………………………………………35. 第三節. 研究範圍與對象………………………………………36. 第四節. 資料分析與結果呈現…………………………………40. 第五節. 研究之信度與效度……………………………………40. 第六節. 研究倫理………………………………………………44. i.

(8) 第四章. 貓空纜車興建之政策網絡分析…………………46. 第一節. 貓空纜車背景介紹……………………………………46. 第二節. 政策問題形成階段……………………………………56. 第三節. 政策規劃階段…………………………………………74. 第四節. 政策合法化階段………………………………………105. 結論與建議……………………………………128. 政治大. 第一節. 研究發現………………………………………………128. 第二節. 政策建議………………………………………………130. 第三節. ‧ 國. 第五章. 立. 學. 後續研究建議…………………………………………132. ‧. 參考文獻……………………………………………………133. Nat. 附錄二. 貓空纜車票價圖…………………………………139. er. sit. y. 訪談大綱…………………………………………138. io. 附錄一. al. n. iv n C hengchi U 附錄三面見前環保署長暨臺北市大市長郝市長龍斌. 建言………………………………………………140 附錄四. 訪談逐字稿………………………………………149. ii.

(9) 圖. 次. 圖 1-1. 研究流程圖…………………………………………………6. 圖 2-1. 吳定之公共政策研究架構…………………………………11. 圖 2-2. 政策網絡光譜示意圖………………………………………22. 圖 2-3. 研究架構圖…………………………………………………33. 圖 3-1. Savage 等人之政策利害關係人四種類型…………………39. 圖 4-1. 貓空纜車計畫路線圖與木柵二期重劃區…………………81. 圖 4-2. 纜車動物園站站址沿革……………………………………89. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i Un. v.

(10) 表. 次. 表 2-1. Jones 政策過程：分析架構…………………………………9. 表 2-2. Rhodes 之政策網絡類型學…………………………………21. 表 2-3. 政策社群與議題網絡之比較………………………………21. 表 2-4. Howlett & Ramesh 之政策網絡類型學……………………22. 表 2-5. Borzel 之政策網絡類型學…………………………………22. 表 2-6. 公共行政的網絡概念………………………………………27. 表 2-7. 政策網絡分析架構及其內涵………………………………32. 表 3-1. 訪談對象名單………………………………………………39. 表 3-2. 判定研究嚴謹度或值得信賴性的標準……………………42. 表 4-1. 貓空纜車大事紀……………………………………………51. 表 4-2. T16. 表 4-3. 厲耿議員質詢貓空纜車內容一覽表………………………59. 表 4-4. 貓空纜車各站載客人數比較分析表………………………102. 表 4-5. 臺北市地方總預算歲出機關別預算表(單位：新臺幣元)107. 表 4-6. 棲霞山莊之貓空纜車事件簿………………………………112. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. al. n. iv n C hengchi U 塔柱邊坡塌陷事件對照表……………………………56. iv.

(11) 第一章第一節. 緒論. 研究動機與背景. 全臺第一座都會型纜車「貓空纜車」在萬眾矚目下，於 2007 年 7 月 4 日正式開始營運。這座肩負休閒遊憩與交通疏運功能的纜車， 1營運一年未滿，累積運量已達五百萬人次，2纜車停駛前更創下六百一十七萬人次，3驚人的經濟效益引起各縣市的關注，並紛紛計畫投入興建纜車的行列。 4事實上，臺灣除專供貨運使用的纜車之外，「客用空中纜車」的歷史早在 1966 年由合歡山纜車寫下里程碑，隨後是 1967 與 1979 年兩度改建的烏來雲仙樂園纜車、1983 年桃園亞洲樂園纜車、2001 年南投九族文化村纜車、2002 年花蓮海洋公園纜車，以及最新於 2009 年 12 月 28 日通車的日月潭纜車等等。 5然而，貓空纜車不但是第一座都會型纜車，它還是第一座「官方纜車」。過去中央與地方政府雖有許多纜車案的規劃，卻沒有一座興建完竣；上述具有遊憩功能的空中纜車，皆由民間自行投資開發興建而成。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 貓空纜車最早的規劃是朝 BOT（Build-Operate-Transfer，興建、營運、移轉）模式進行，只是在《貓空纜車系統技術服務工作定案報告書》提到，若採 BOT 模式，臺北市政府（以下簡稱「市政府」）必須配合相關促參辦法降低土地租金與房屋稅，並提供優惠融資之協助，甚至投資部分興建成本，方能提高民間投資意願與誘因；然在 OT（Operate-Transfer，委託經營或公辦民營）模式下，先由. n. al. er. io. sit. y. Nat. 1. 2. 3. 4. 5. Ch. i Un. v. 參考鼎漢國際工程顧問股份有限公司（2004：1-1），內文提到：「纜車系統由於特殊性，雖為提供人與物之運輸工作，卻往往由於其提供特殊的視覺感受，本身即成為觀光景點之一，貓空纜車系統的興建源自於交通運輸問題之解決，更企圖為貓空地區創造新的觀光地標，促進地區觀光產業的發展。」參考臺北捷運公司（2008 年 7 月 31 日），「8 月 2 日起貓空纜車動物園站假日試辦『進站時間號碼牌』管制措施」，2008 年 9 月 12 日取自貓空纜車網站，網址： http://gondola.trtc.com.tw/news.asp?Serial=1625。當中提到：「貓空纜車自 96 年 7 月 4 日開始營運，不到 1 年的時間，即於 97 年 7 月 1 日達成累積運量突破 500 萬人次的里程碑，平常日平均遊客量多達 1 萬 3 千餘人，假日更高達 2 萬 2 千餘人，顯見貓空纜車深受國內民眾喜愛。」參考臺北市政府（2010 年 4 月 23 日），「郝龍斌赴議會專案報告對貓纜保證安全無虞，並對北纜表示支持續建立場」，2010 年 6 月 1 日取自貓空纜車網站，網址： http://gondola.trtc.com.tw/index_notnews.asp?id=16。當中提到：「郝龍斌指出，貓空纜車自 96 年 7 月 4 日通車營運以來，成為臺北市最具吸引力的觀光景點，營運 1 年 3 個月期間超過 617 萬餘人次搭乘。」參考張家樂、包喬晉、范振和、陳秋雲（2008 年 8 月 22 日）。「各地搶建纜車密度全球最高？！」。聯合晚報 A12 版焦點。合歡山纜車已荒廢多年，然迄今從合歡山滑雪山莊向合歡東鋒頂仰望，纜車遺跡仍清晰可見。亞洲樂園則因營運不善而於 1998 年歇業，纜車設備後經拆除，用地歸還經濟部北區水資源局。日月潭纜車全長 1,877 公尺，連結九族文化村觀山樓至日月潭青年活動中心前方，單程約 7 至 10 分鐘。. engchi. 1.

(12) 市政府負擔興建費用，再委由民間經營，其報酬率將大幅提昇而具備民間投資效益。因此 2004 年 6 月在前臺北市長馬英九（以下簡稱「馬前市長」）的裁示下，決定採取 OT 模式興建纜車；纜車的經營權最後則委由臺北捷運公司接手。貓空纜車營運初期曾遭遇系統不穩定、設備水土不服等問題，後來逐漸步上軌道，搭乘人次屢創新高，前途一片榮景。然而在歷經辛樂克與薔蜜兩個颱風大雨肆虐下，發生 T16 塔柱邊坡崩塌的公安意外，雖然並非纜車系統所導致，但所處的二格山頭廷段山坡大範圍崩塌，間接危急纜車安全性，2008 年 10 月 1 日郝市長宣布貓空纜車暫停營運。同年 11 月 30 日，臺北市四大技師公會公佈初步鑑定報告，建議遷移塔柱，其間歷經一年半的邊坡整治及塔柱遷移作業，確認安全無虞之後，貓空纜車遂在 2010 年 3 月 30 日恢復營運。貓空纜車興建案最早引起本研究的興趣，主要是從「鄰避情結」（NIMBY syndrome）的角度切入。時值貓空纜車開始試營運，媒體關注臺北市政府的新寵兒之際，竟然有山上的居民出來抗議貓空纜車， 6從時間點而言實在不近常理：. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. 何以貓空纜車從規劃到興建的過程，幾乎沒有聽到什麼負面聲音，反而是到了纜車通車在即，熟悉的抗議畫面才登上媒體版面？相較之下，比貓空纜車更早規劃的北投纜車，從規劃初期就遭遇地方上強力的反彈，爾後又爆發行賄弊案，導致進度遲滯不前，兩者命運大不相同。就在資料蒐集與整理的過程中，貓空纜車也隨著時間的遞移，發生了鉅大變化：塔柱危機導致纜車停駛。隨著後續媒體以及市議員紛紛追究纜車有無弊端，監察院與司法單位也開始介入調查，本研究對於整體論文的走向，輪廓也逐漸清晰：為了不讓研究範圍隨著動態事件不斷增加，造成研究過載（overload）的困境，本研究決定回溯到貓空纜車政策形成階段，僅僅探討在政策問題形成、政策規劃與政策合法化三個部分，貓空纜車是如何成形的？而為了呈現政策的原貌，本研究借用了政策網絡的觀點作為分析工具。研究方向定調之後，回頭檢視各界對於纜車檢討的聲音，意外發現大部分問題的根源，早在政策形成過程就可見端倪。是故本研究雖未從政策評估的觀點切入，在探討過程中已無形隱含了評估的概念。希冀透過學術觀點的分析，使本研究成為貓空纜車個案史中的一個見證，甚或開啟更多對於貓空纜車的公共政策領域研究。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 第二節. Ch. engchi. i Un. v. 研究目的與問題. 壹、研究目的. 6. 貓空纜車系統最大的抗爭暨受害者是位於木柵二期重劃區的棲霞山莊及政大御花園住戶，他們苦於噪音、隱私權與土石流等問題。這個部分後面有更詳盡的探討。 2.

(13) 貓空纜車作為臺北市重要的觀光地標之一，在政治層面的效應也屢屢被拿來炒作。其實在更早以前，貓空纜車的新聞性遠遠不及北投纜車；然而在貓空纜車順利興建完竣後，背後的問題卻陸續浮上檯面。雖然貓空纜車同樣歷經營運初期的陣痛期，歷經一年多的苦心經營，搭乘人次與穩定度皆陸續提升之際，卻又發生致命的塔柱危機，迫使纜車全面停擺。經過一年半塔柱遷移作業，確定安全無虞後，貓空纜車遂又新生。此際回顧貓空纜車興建政策，其實有以下三種目的：一、個人目的基於木柵人與公共行政研究生的雙重身分，貓空纜車是本研究在選擇理論個案時的關切對象。眼看貓空纜車從起初無聲無息的決定興建，到通車前引起的廣大迴響，以及通車後陸續產生的新聞議題，活脫又是一項值得檢視的政策個案。亟欲還原貓空纜車規劃過程中的點點滴滴，不僅有累積政策相關知識的意圖，更期望藉由政策網絡的理論建構，活化政策制定過程的動態性。. 立. 二、學術目的. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 接續前文，透過政策網絡觀點分析貓空纜車興建案，最大的好處是在於提供理解政策制定的新興觀點。傳統基於菁英主義或團體參與的雙向觀念，置於當今複雜多變的政經環境中已顯侷促，政策網絡觀點適時提供一種調和式的視野，用來分析許多具有爭議性的政策（尤其是容易產生鄰避情結的公共建設），一來可以快速讓人理解其中的徵點所在，二來可藉由網絡機制尋求解套的方法，三來可藉由本個案擴大政策網絡理論的適用性。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 三、實用目的. Ch. engchi. i Un. v. 本研究於實務上的目的是，藉由還原貓空纜車政策推動過程，檢討相關缺失，並作為類似政策（北投纜車、捷運文湖線等）之借鏡。由於貓空纜車目前飽受非議的部分主要落在當初不曾實施環評，導致纜車塔柱邊坡崩塌的重大安全問題，藉由本研究還原規劃興建過程，可以瞭解貓空纜車當初決策的理由，以及涉及本案的政策利害關係人，在其間如何及施與了何種影響力。貳、研究問題根據上述研究目的，本研究提出三個研究問題：一、貓空纜車興建過程的政策網絡如何成形？本研究除探討貓空纜車的歷史緣由，並將探討政策網絡在政策形成過程各階段是否有異，以及如何呈現。 3.

(14) 二、有哪些涉入貓空纜車興建過程的利害關係人？瞭解不同階段有哪些政策利害關係人，是架構政策網絡的基礎；此外也一併探討彼此之間的互動行為，對貓空纜車造成哪些影響。三、貓空纜車興建過程中產生哪些問題？其對後續營運所造成的影響為何？透過政策網絡分析帶出纜車興建過程發生的事件，並探討其對纜車系統後續營運造成何種影響。. 第三節. 研究限制. 本研究最早的發想來源始於 2005 年課堂作業，其間歷經多次資料蒐集、分析理論的改換，以及研究焦點的重置與再聚焦；同時，貓空纜車的時空環境也不斷更迭，從通車前的試營運到塔柱邊坡崩塌危機造成纜車停擺，從塔柱遷移又到纜車復駛。因之，本研究遭逢之限制，略可分為下列兩項說明。. 立. 壹、研究範圍之限制. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 誠如前述，本研究經過多次斟酌，範圍最終定調在政策形成過程中政策問題形成至合法化階段，亦即著重於貓空纜車興建之背景與起源，而非探討政策執行階段所遭遇之施工、營運等，或者回顧性的政策評估相關議題。主要是因為貓空纜車歷經一年半的停駛期間，後續事件不斷發生與變化，將使研究範圍過大而導致無法研究的窘境，因此作了割捨。本研究僅能達成「階段性任務」，後續研究有待後進接續本研究之結論，進行補充或修正。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 貳、研究資料之限制. Ch. engchi. i Un. v. 在研究資料來源，主要分為一手訪談資料及二手文獻蒐集。在兩部分均有部分限制，分述如下：一、訪談對象之限制：本研究的受訪者中有兩類受訪者較為缺乏，其一是臺北市議員，其二是指南宮。由於市議員的行程較多，最後僅有一位願意接受訪談，因此其他的市議員態度與意向等，僅能透過市議會公報等文字記錄去做分析。而指南宮則是兩度拒訪，後來間接找到受訪者 B2（詳參表 3-1），其同時具有木柵觀光茶園社區發展協會與指南宮兩團體的身分，可稍稍補足指南宮無一手資料之缺憾。此外，距離貓空纜車最早構想的時間已久，受訪者的記憶有限，訪談內容也許仍有疏漏未臻詳盡之處；而纜車停駛所造成的政治影響甚鉅，也可能造成訪談內容刻意隱匿、無法坦言回答或給予錯誤誘導，諸如此類問題都需要透過文獻資料交叉檢證，以求得事實。 4.

(15) 二、文獻蒐集之限制：由於目前就貓空纜車的學術產出數量仍然偏低，在取得官方文件上亦因政治敏感而有所困難，因此本研究除透過市政資訊公開等官方網站資料進行分析，亦就不清楚之處向受訪者求證，盡力綜合各種資料管道，減少研究資料的限制。. 第四節. 研究流程與預定章節安排. 本研究分為五章，第一章首先交代研究貓空纜車興建之背景與動機，也一併處理研究目的與問題、研究限制與章節安排等篇幅。第二章為文獻回顧。本章首先界定政策形成過程之概念，繼而採取「階段論」的觀點，介紹政策過程的分類、內涵，以及反階段論學者之觀點。其次，本研究將介紹政策網絡的起源與定義，繼而爬梳政策網絡的分類與內涵，以及政策網絡運用上的爭議。最後，將從我國學術論文整理相關研究，除貓空纜車之外，在政策網絡方面分為治理、制度論與政策過程等主題逐一說明，進而提出本研究所採用的政策網絡觀點與研究架構。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 第三章為研究設計，共分為五小節：第一節介紹研究方法。第二節界定本研究的範圍以及對象。第三節將介紹本研究所採的質化研究工具。第四節從 Lincoln & Guba（1985）所提出的質化研究信度及效度問題，介紹可信度、可移轉性、可靠性與可確認性四種對應判準，進而提出檢測信效度的方法。第五節交代本研究謹守研究倫理的原則。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i Un. v. 第四章為貓空纜車興建之政策網絡分析，共分為四小節。第一節交代貓空纜車的背景資料，將對貓空地區背景、貓空纜車設施，以及貓空纜車歷史事件作一全觀的介紹。第二節起透過政策形成過程的三個階段（政策問題形成、政策規劃、政策合法化），運用政策網絡的四項構面（參與者性質、行動者策略、權力關係、網絡整合性），描繪出各階段的政策網絡圖像（image），以逐步探討貓空纜車從無到有的興建歷程。. engchi. 第五章為結論與建議。本章首先就學術及實務兩個層面，分述研究發現；繼而針對貓空纜車之現狀，提出改進建議；最後是後續研究建議。本研究根據上述章節安排，繪製研究流程圖，如圖 1-1 所示。. 5.

(16) 研究背景與動機. 研究目的與問題. 相關文獻蒐集. 建立研究架構. 學. ‧ 國. 立. 確立研究方法治政大. 次級資料分析. 進行深度訪談. ‧. n. al. 研究結論與建議. Ch. i Un. e n研究流程圖 gchi. 圖 1-1. 6. er. io. sit. y. Nat. 資料整理與分析. v.

(17) 第二章文獻回顧本章分為四小節，第一節將介紹政策形成過程，亦即學界所陳「階段論」的內涵，繼而在第二節爬梳本研究主要分析理論——政策網絡理論之源起與定義，第三節進一步介紹其分類與相關爭議，最後於第四節整理國內研究政策網絡以及貓空纜車的學術著作，並提出本研究之研究架構。. 第一節政策形成過程 1951 年Lasswell & Lerner發表的《政策科學：範圍與方法的新近發展》（The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method）一書，咸被認為是公共政策之起源，而關於公共政策的相關研究，數十年來也日趨龐雜。然而就其定義與內涵，卻仍有各說各話的嫌疑。7但總歸來說，可由Lasswell & Kaplan（1950:. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 71）的定義加以衍伸：「政策是包含目標、價值與實踐的計畫方案（Policy is a projected program of goals, values and practices.）」。就目標取向而言，Friedrick （1963: 79）認為政策的一個要件是「目標、目的或宗旨（goal, objective, or purpose）」，Anderson（1975）亦認為政策是「有目的性的行動方案」；而價值層面的闡述，則有Easton（1953: 129）所謂「對社會價值作權威性的分配（the authoritative allocation of values for a society）」；最後在實踐的部分，以Dye（1978: 3）的定義最為精簡：「政府選擇作為或不作為的行動（whatever the governments choose to do or not to do）」。本研究認為吳定（1999：5）的定義可以總括公共政策的內涵：「公共政策指政府機關為解決某項公共問題或滿足某項公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關活動。」由此定義可以整理為四個重點：. n. er. io. sit. y. Nat. al. 1. 2. 3. 4.. Ch. engchi. i Un. v. 公共政策係由政府機關所制定的。制定公共政策的目的在解決公共問題或滿足公眾需求。公共政策包括政府所決定的作為與不作為活動。政府以各種相關活動表示公共政策的內涵。. 政策過程作為進入公共政策領域的概念架構其來有自。政策科學研究之父 Lasswell（1951, 1971）相當強調公共政策過程的重要性，他將政策過程分為「政策內容」（policy content）及「政策過程」（policy process）兩大類：政策內容是 7. 丘昌泰（1995，2010）對於「公共政策」（Public Policy）一詞頗有疑義，他認為 Lasswell 所開創的政策科學運動（Policy sciences movement）在 Dye（1972）、Anderson（1975）、Jones（1977）等人的建構下，淪為僵化的「過程論」；而在理論及方法論上的錯綜複雜，則未能呈現政策科學的真實面貌。透過著述的宣示，他不僅提出公共政策不適宜作為學科名稱的說法，更在兩本著作中採取和一般國內學者不同的編排架構，企圖為政策科學正名的意味濃厚。 7.

(18) 指政策形成過程各階段中所需要情報資訊，政策過程則是過程本身所應具備的程序知識（丘昌泰，2010：54）。本節側重程序面的內涵，從公共問題發生到問題圓滿解決這一連串的過程，屬於公共政策的研究範疇，許多學者提出大同小異的看法，將政策過程區分為幾個階段討論，因而有「階段論」（phase perspective）的說法，也是今天絕大部分教科書架構公共政策的依據。然而，部分學者也對階段論長期以來侷限公共政策的理論發展，而有「反階段論」等不同主張。以下將逐一探討，並說明本研究之立場與主張。壹、政策過程界說吳定曾對政策科學研究、公共政策研究與政策分析研究的範圍，作了一番釐清。政策科學研究的範圍最廣，包含公共政策研究與政策分析，它著重與政策有關的學術理論和方法論，目的在於累積政策相關知識。公共政策研究則包含政策問題的形成、政策的規劃、政策的合法化、政策的執行與政策的評估等五大階段活動。政策分析研究偏重前三階段活動，係指政策分析人員和決策者應用科學知識，採取分析的理論架構，設計並選擇替選方案，並促成方案合法化（1999： 32-33）。國內坊間教科書幾乎都參考此等架構，將公共政策過程切割為五大階段加以討論。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 丘昌泰則以廣義或狹義來區分政策過程範圍。他爰引 Rushefsky（1990）及 Cochran, Mayer, Carr, & Cayer（1993）的說法，說明廣義的政策過程涵蓋問題形成到政策評估等階段；至於狹義的概念僅包含問題出現到政策規劃（1995： 103-105）。他認為採取折衷的說法較為恰當，至於如何折衷，他提出政策過程應具備五種特性（2010：58）：(1)公共性：指有關公部門所形成的政策過程，所處理的是公共問題或具有公共性的私人問題；(2)動態性：處理一項公共問題的過程可能衍生出新的政策過程；(3)互動性：政策制定過程中有許多政府內外的政策參與者，他們彼此互動；(4)彈性：政策過程沒有絕對必經的階段，每個政策都有自己的流程；(5)流動性：沒有任何政策參與者可以長久固守某個地點或職位。. Ch. engchi. i Un. v. 本研究採取狹義之政策過程說法，研究範圍劃定在政策問題形成、政策規劃與政策合法化三個階段，並以政策網絡的角度分析各階段各有哪些政策參與者，以及他們如何互動，最後有了貓空纜車這項政策產出。貳、政策過程分類與內涵一、政策過程之分類. 8.

(19) 自 Lasswell 提出政策過程的概念以降，已有許多學者針對其中應該區分為哪些階段，各自提出不同卻相似的看法，在此列舉幾位學者的見解：（一）Lasswell（1971: 22）主張決策過程由下列階段所組成：(1) 情報（intelligence）；(2)提倡（promotion）；(3)處方（prescription）；(4)號召（invocation）；(5)應用（application）；(6)終結（termination）；(7) 評價（appraisal）（修改自許寶仁，2008：10-11）。（二）Anderson（1975: 26）認為政策過程是一系列的行動模式，而每一種模式裡頭又涉及多類功能活動：(1)問題形成與議程設定（problem formation and agenda setting）；(2)政策規劃（policy formulation）；(3) 政策採納（policy adoption）；(4)政策執行（policy implementation）； (5)政策評估（policy evalution）（轉引自林水波、張世賢，2006：47-48）。. 政治大（三）Jones（1977）提出的政策過程分析架構，是以問題從產生到解決為立中心，並結合政府的作為，依照功能性活動、政府因應過程、系統概 ‧. ‧ 國. 學. 念與政策產出四個角度建構而來。藉由表 2-1 的呈現，可使吾人瞭解政策形成過程所具備的複雜、發展與動態特性（丘昌泰，1995；林水波、張世賢，2006）。. 組織、解釋執行. al. Ch 政府採行行動政府解決問題. y. 問題認定. 產出. sit. 政府接近問題. n. 規劃、立法撥款. 系統概念. io. 認知、界定集結、組織代議. 政府因應過程. er. 功能活動. Nat. 表 2-1 Jones 政策過程：分析架構. ni 政策發展 U e n g c政策執行 hi. 需求. v. 預算計畫建議服務、付款、設備、監督等. 說明、量度分析. 政策檢討政策. 政策評估. 合法化推介等. 解決、終結. 問題解決或變更. 政策終結. 解決或變遷. 資料來源：轉引自林水波、張世賢（2006：50）。（四）Brewer & deLeon（1983: 18-20）將決策模式分為六個階段：(1)創議（initiation）；(2)估算（estimation）；(3)選擇（selection）；(4)執行（implementation）；(5)評估（evaluation）；(6)終止（termination）。丘昌泰（1995：121-122）認為此架構最大的特色在於提出「政策終止」的概念。（五）May & Wildavsky（1978）在《政策循環》（The Policy Cycle）一書中 9.

(20) 提出政策過程的六個階段分別為：(1)問題界定；(2)方案設計；(3)方案評估；(4) 方案選擇；(5)政策執行；(6)政策評估。值得注意的是，他們認為這些階段是相互循環的過程，沒有一定的開始或結束（丘昌泰，2010：59）。（六）Lester & Stewart（2000）同樣從政策循環的觀點介紹政策過程，第一階段為議程設定（agenda setting），第二階段為政策規劃（policy formulation）或政策採納（policy adoption），第三階段為政策執行（policy implementation），第四階段為政策評估（policy evaluation），第五階段為政策變遷（policy change），第六階段為政策終止（policy termination）（陳恆鈞譯，2001：6-10）。二、政策過程之內涵. 政治大由上述各學者之分類可知政策過程的階段大同小異，國內學者的看法亦十分立接近。本研究採吳定（1999：34）的分類，他運用政策順序模式（policy sequential ‧. ‧ 國. 學. model）與系統理論（systems theory）建構「公共政策研究架構」，在政策過程部分分為政策問題形成、政策規劃、政策合法化、政策執行與政策評估等五階段，另外加入環境系絡與回饋因素（參圖 2-1）。以下就政策問題形成、政策規劃與政策合法化三階段之內涵扼要介紹，至於政策執行與政策評估因不在本研究範圍之列，暫且略過不提。. sit. y. Nat. n. al. er. io. （一）政策問題形成階段：本階段探討公共問題之本質，瞭解問題為何發生以及如何進入政府機關，並開啟議程設定（agenda setting）的過程。. Ch. engchi. i Un. v. （二）政策規劃階段：吳定針對政策規劃有一完整清晰之定義，他認為「政策規劃指決策者或政策分析人員為解決政策問題，採取科學方法，廣泛蒐集資訊，設計一套以目標取向、變革取向、選擇取向、理性取向、集體取向之未來行動者替選方案的動態過程」（1999：166）。政策規劃階段的最終目的是提出解決公共問題的政策替選方案。（三）政策合法化階段：政策合法化主要著眼於法制面的意涵。政策替選方案經過有權核准的機關、團體或個人，完成法定程序以取得正當性，作為政策執行時的依據。在民主國家，合法化過程的角力戰場發生在行政機關、立法機關與利益團體之間，如何折衝協調以產出一個讓所有參與者皆不反對的政策，即為合法化階段的重要課題。. 10.

(21) 環. 政策問題形成. 政策規劃. 境. 系. 絡. 政策合法化. 回. 政策執行. 政策評估. 饋. 政治大資料來源：吳定（1999：34）。立. 圖 2-1. 吳定之公共政策研究架構. ‧ 國. 學. 參、政策過程之論辯. ‧. 公共政策學科在根深蒂固的「階段論」架構下持續發展，然而不斷有學者針對此種架構提出質疑，例如 Bauer & Gergen（1968）指出實際決策環境中問題的不一致性、資訊不完整、價值多元與欠缺最佳方法，致使決策者僅能透過民主原則，以代議制反應公眾偏好，以及在利害關係團體間進行妥協；Minogue（1993）批評管理主義的傾向是「建構了錯誤與天真的政策過程觀點，……脫離了政治的. er. io. sit. y. Nat. al. v. n. 決策系統，必然產生不實際的、不可行的與不可接受的決策」（丘昌泰，1995： 231）；Lester & Stewart 認為政策過程並非如此簡化的描繪即可釐清（陳恆鈞譯， 2001）。Jenkins-Smith & Sabatier 認為階段論對本學科的發展有以下障礙（轉引自余致力等，2008：序）：第一，階段論不是因果關係模式，它無法成為經驗研究（假設檢定）的基礎；第二，階段論有時甚至無法精確描述真實世界的政策進程；第三，階段論存在從上到下、正式決策以及時序的概念偏差；第四，階段論無法整合政策分析中各種專業政策的知識。. Ch. engchi. i Un. 就國內學者而言，丘昌泰亦嘗對階段論提出批判的看法，認為階段論「不僅無法凸顯公共政策研究的精義與特質，同時也容易被其他具有類似性質的外在友科所取代，成為它們的附屬領域，而不能成為一門獨立的應用社會科學。」（1998： 9）事實上，階段論的架構其實不僅侷限於直線型（linear pattern）的思考，上述學者的政策過程定義中，也有如政策循環一般的循環式（cyclic pattern）模型，它對直線型的修正理由在 Lindblom（1968）對政策過程模式的批評中一語道破： 11.

(22) 「政策制定是沒有開始或結束的複雜之互動過程」（丘昌泰，1995：231）。此外，尚有金字塔型、同心圓型、螺旋型觀點等等不同變體（丘昌泰，2010：59）。然而，真正打破階段觀點的理論，最著名的要算是 Cohen, March, & Olson 於 1972 年所提出的「組織選擇的垃圾桶模式」（a garbage can model of organizational choice）了。 Cohen 等人認為組織的決策程序沒有次序性，問題、偏好與解決方案也沒有一定的邏輯關係，任何一種組織都呈現出「有組織的混亂狀態」（organized anarchies），並且具備三種特徵：(1)有問題的偏好（problematic preferences）：偏好無法明確界定，偏好之間是不一致且互相衝突，因此偏好是經由行動而形成的。(2)不明確的技藝（unclear technology）：組織成員不瞭解整體決策過程，僅能片面掌握他所從事的工作內容，因此會採取試誤（trial and error）、由經驗中學習等作法。(3)流動性的參與（fluid participation）：組織參與者進進出出決策過程，不同部門的人在不同的時間對不同的主題而有不同程度的參與（吳定，1999；丘昌泰，2010）。因此，他們認為組織的決策結構包含四條獨立不相關的量流（stream）：問題、解決方案、參與者與選擇機會，組織的決策猶如在垃圾桶內的四條量流彼此碰撞，當問題碰上解決方案、解決方案符合參與者利益、決策者有機會同時發現問題與解決方案時，決策因此形成。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. Kingdon（1984，1995）針對垃圾桶模式提出議程設定與方案形成模型，他認為組織決策過程由三條量流所組成：問題流、政策流、政治流。當三條量流匯聚之際，也就是政策窗（policy window）打開的時候，政策就會產生（吳定，1999；張世杰，2000）。由這兩組學者的看法可知，政策形成並非依循特定規則，而是取決於「時機」。時機看似無法掌握，卻和政治運作息息相關，例如週期性的選舉。但值得注意的是，即便時機來臨，若是無法掌握四條或三條量流，仍是枉然。這些理論因此被稱為「反階段論」。. Ch. engchi. i Un. v. 反階段論為政策過程提出了反向思考，也打破了政策產出的必然邏輯，並解釋了某些非理性的政策何以被制定出來。然而它並非沒有問題，正是因為無法預測與隨機化的說法，將導致研究者無法掌握政策制定的窘境，而走向另一種極端。因此丘昌泰（1998）才會在兩種思維之間採取「和平共存」的主張，肯認兩者調和互補的重要性；而幾乎所有公共政策的教科書，不論贊同階段論與否，最後仍然走回階段論的分析架構。畢竟學子先從基本的理性思維去建構公共政策領域的相關知識後，才得以進一步反思當今社會上還存在著不理性的政治產物，而這些決策正好可以經由「反階段論」獲得解釋。因此，經過一大圈的理論爬梳，本研究最後仍採取階段論的架構，並試圖在各階段之間插入政策網絡的分析概念，如此一來不論在縱向或者橫向之間的探 12.

(23) 討，將對研究個案產生更具說服力的闡釋。. 第二節政策網絡之源起與定義壹、政策網絡之源起：網絡、政策網絡與網絡治理網絡（networks）的概念散見於各學科，最早興起於 1930 年代心理學與人類學領域中。網絡著眼於社會行動者彼此的互動關係，研究者藉由這些關係的描繪建構出模型與結構（邱豐真，2006：45-46）。社會科學則在 1940 年代與 1950 年代間，開始使用網絡一詞，藉以分析與描述人際互動關係，進而應用於組織間的交互依賴結構。由於網絡的概念十分靈活彈性，1970 年代開始逐漸受到政治科學家的注意，並且將政策網絡的概念作為政策過程的分析方法（丘昌泰，2010： 222；林玉華，2002：1；劉宜君、陳敦源，2007：5；Klijn, 1997）。1978 年，Katzenstein 首次使用政策網絡（policy networks）一詞，藉以說明歐洲工業政策中存在著不同利益的國家與社會集團交互依賴與協助的整體關係（耿曙、林瑞華，2004：12）。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 雖然政策網絡的用語遲至 1970 年代末期才出現，但政治學門使用網絡概念進行分析卻早已開始，自 Freeman（1955）提出「政策次級體系」（policy subsystem）以降，包括 Cater（1964）的「地下政府」（sub-government）、McConnell（1966）的「機關俘虜」（agency capture），乃至於 Lowi（1969）的「鐵三角」（iron triangle）、 Heclo（1978）的「議題網絡」（issue network）到 McFarland（1987）的「三位一. sit. y. Nat. n. al. er. io. 體權力」（triadic power）等等（丘昌泰，2010；吳仕吉，1999；林玉華，2002；陳恆鈞，2001；Jordan, 1990；Marsh & Rhodes, 1992），一方面刻畫出政策網絡在美國政治學界的研究軌跡，另一方面也映照出政策網絡理論興起的成因。. Ch. engchi. i Un. v. 政策網絡的概念在 R. A. W. Rhodes 手中發揚光大。1981 年 Rhodes 透過對英國中央與地方政府的研究，提出了「權力依賴模型」（power-dependence model）； 1992 年他再針對英國政府，與 David Marsh 提出了吾人所熟悉的「政策網絡模型」，為政策網絡區分了五種類型（參下文詳述）。然而到了 1996 年，Rhodes 又改換角度，將政策網絡界定為治理模式，從此開啟網絡治理的研究大道。網絡治理是在中間層次（meso-level）分析之下來理解國家與政策產出的概念。孫本初（2010：208）認為「中間層次的政策過程研究揭發了一項事實：當代政府的治理行為並非在垂直結構中進行，而是在一水平結構中產生。」此處所謂的水平結構即為政策網絡。因此今日許多政策網絡之研究，皆從治理的角度切入。政策網絡的概念定義，迄今尚未有明確定論，主要是因為政策網絡理論的發展脈絡，分別在美國、英國與歐陸三大地域擁有各自的詮釋與應用。這同時也反 13.

(24) 映出西方社會政治的多元與複雜性。以下將依序介紹三派的觀點。貳、政策網絡的定義一、美國學者的觀點：過份偏重「黑暗面」的觀察 1955 年，Freeman 提出「政策次級體系」（policy subsystem）的概念，關注政策制定過程中利益團體、國會議員與政府官員之間的互動關係。研究結果顯示政府機關受到次級團體的影響不容小覷；到了 1969 年 Lowi 提出了著名的「鐵三角」（iron triangle）理論，正式揭開政策過程中看不見的黑盒子（black box）內幕，卻也將美國學者帶入了網絡研究的「黑暗面」觀察（丘昌泰，2010）。美國學者運用政策網絡研究的重要成果，首先是 Heclo（1978）的「議題網絡」（issue network）理論。他認為多數政策議題的決策方式並非鐵三角的封閉關係，而是在政黨系統、國會、行政系統等正式組織結構之外，所形成的一種非正式的、複雜的議題網絡型態。Benson（1982）以府際關係概念界定政策網絡，他認為因為資源的互賴而使行政與利益結構形成一體，以確保共同的政策偏好被滿足，並排除其他異議團體。McFarland（1987）的「三位一體權力」（triadic power）理論則認為議題網絡是在政策領域中，與該政策有利害關係之團體或個人形成的溝通網絡，參與者包括政府機關、國會議員、遊說團體、學者專家與大眾傳播業者。所謂的三位一體係指政府機關、製造者或專業性利益團體、反對性的公益團體，基於關切同一個議題所組成的網絡關係（丘昌泰，2010；林玉華，2002；葉蓓華，2000；劉宜君，2002）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i Un. v. 總結而言，由於美國學者過份偏重民主政治「黑暗面」的觀察，導致政策網絡在美國的研究中始終未成氣候，反而在英國與歐陸大放異彩。丘昌泰（2010： 222）歸納這些研究有三項特質：. engchi. 第一、描述重要行動者之間的人際關係（personal relation），而非著眼於機構之間的結構性關係（structural relation）；第二、強調網絡的封閉性與排他性，雖然部分學者也主張開放性，如議題網絡理論、三位一體理論等，但似乎仍未強調網絡關係的形成是正面的政治活動；第三、偏重於民主政治的負面研究，所強調的是「微觀分析」，網絡的互動關係足以妨害民主制度的安排與運作。二、英國學者的觀點：視網絡為「利益中介之模式」英國在議會內閣制之憲政體制下，行政權與立法權形成權力的連鎖（the 14.

(25) fusion of power），國會通常是行政內閣的橡皮圖章，立法權不如美國，因此英國的政策網絡研究偏重於行政官員與政策利害關係人之間的利益中介網絡關係。重要的網絡研究學者列舉如下：（一）Richardson & Jordan 的「政策社群觀點」 Richardson & Jordan（1979）運用美國「次級政府」（sub-government）的概念，提出「政策社群」（policy communities）的觀點。由於英國政府劃分成許多部門，社會也高度分化為許多利益團體，因此他們認為政策社群發生於政策制定的過程中，特定利益團體與國家機關相對應部門之間持續互動協商的關係，這也使得政策制定的過程充滿著合作與共識的特性。（葉蓓華，2000；林玉華，2002；劉宜君，2002；王光旭；2005；靳雁鈞，2007）。. 政治大. （二）Wilks & Wright 的「GIR 模型」. 立. ‧. ‧ 國. 學. Wilks & Wright（1987）採取社會中心途徑（societal-centered approach），聚焦於政府與工業界之間的網絡關係（government-industry relations，以下簡稱 GIR 模型），強調政策網絡中的人際互動關係，而非制度結構關係。丘昌泰（2010： 225）歸納 GIR 模型具有五項特徵：(1)強調人際互動；(2)社會中心途徑；(3)強調政府機關與工業部門的分殊化；(4)專業化組織與政策制定機構的影響力；(5) 以次級政策網絡為分析焦點。他們將政策網絡分為四個類型，從最大範圍的公共政策一步步向下鑽研到具有爭議的議題，依序分別是：政策領域（policy area）、政策部門（policy sector）、政策次級部門（policy subsector）與政策議題（policy issue）。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. （三）Rhodes 的「權力依賴理論」、「IGR 模型」與「治理觀點」 Rhodes 是當今政策網絡理論大家，他在不同年代提出對政策網絡的重要思考。Rhodes（1981）早年研究英國中央與地方政府的互動關係，提出「權力依賴模型」（power-dependence model），在此模型之下的每個組織皆須依賴其它組織，且為求達成目標，組織之間必須交換資源。其中具有優勢的聯盟可以詮釋政策問題，並應用各種策略以管制資源交換的過程，但每個組織的決定仍會受制其它組織的影響（吳仕吉，1999）。稍後，Rhodes 同意 Benson（1982）提出以府際關係界定政策網絡的看法，並且加入分析層次的概念，在 1992 年與 Marsh 合著之《英國政府之政策網絡》（Policy Networks in British Government）一書中，將政策網絡界定為中間層次（meso level），因此政策網絡所探討的是政治體制間的結構關係而非人際互動關 15.

(26) 係，所關注的是政策的部門層次（sectoral level）而非次級部門層次（sub-sectoral level）（王光旭，2005；丘昌泰，2010；吳仕吉，1999）。他們運用政策網絡的概念分析中央與地方政府之間的府際關係（intergovernmental relations，IGR 模型），發現在這個結構中兩者之間為了交換資源而呈現出賽局（game）的互動形式。 Rhodes（1996）從治理的角度，將網絡視為在政府、市場之外的第三種治理途徑。他認為網絡治理具備四項特點（Rhodes, 1996: 660）：(1)國家機關治理的範圍更為廣泛，以及公、私與民間自願部門三者之間相互依賴；(2)由於網絡成員之間資源交換的協議與達成共同目標的共識，促使內部成員持續互動與合作； (3)網絡成員之間的互動基礎，建立在相互信任與遵守協議的遊戲規則上；(4)政策網絡是一種自我規範的組織，相當程度地獨立於國家機關之外，惟國家機關仍能某種程度地加以主導（轉引自劉宜君，2002）。此外，根據孫本初與鍾京佑（2005：113-114）歸納 Rhodes 在 1996、1997 與 2000 年提出治理的八種概念中，治理作為「自我組織的網絡（as self-organizing networks）」，指陳網絡是治理概念的分析核心，相對於政府或市場而言，網絡是協調與分配資源的治理結構，並且具有自主與自我管理的特性。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 綜上所述，Rhodes以資源依賴做為政策網絡的核心主軸，次第架構出其分析層次以及運用場域，並將網絡定調為政府、市場以外的第三種治理模式。他為政策網絡的重要性，提供了六項理由（Rhodes, 1999: xix；轉引自孫本初、鍾京佑， 2006：39）： 1. 限制政策過程的參與； 2. 界定行動者的角色； 3. 決定哪些議題必須排入或排除於議程； 4. 透過遊戲規則規範行動者的行為； 5. 獲得特定利益，以及支持偏好的結果； 6. 以公共的責任取代私人政府。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. （四）Smith 的「國家自主性」 Smith（1993）將政策網絡聚焦於國家與利益團體的互動上，他主張結合國家中心論與政策網絡的研究，以國家自主性（state autonomy）的觀點出發，在此前提下，政策網絡成為國家順利推動政策的方法，並可擴張其自主性。和傳統從多元主義或統合主義出發的觀點相異，Smith 認為國家作為一個行動者，其資源與權力遠超過其他利益團體之上，並可藉由設定遊戲規則以排除某些利益團體的加入。然而，若是為了貫徹國家意志而採取專制權力，必將付出高昂的政治成本。因此透過政策網絡不但與利益團體建立起互動協調的空間，並可擴張基礎結構權力（infrastructural power）的運行（葉蓓華，2000；劉宜君，2002）。總結來說， 16.

(27) Smith（1993: 7）認為政策網絡用來分析複雜的決策過程時，具有下列幾項優點（轉引自王光旭，2005：65-66）： 1. 在探討政府與利益團體間的互動關係時，基本上沒有一個模式能提供一個完全寫實的圖像，政策網絡可以解釋複雜的網絡關係形式，從這點來看，政策網絡遠較多元主義、統合主義等理論更具彈性。 2. 政策網絡視國家為一個分裂而非統一的實體，是由許多利益相互衝突的體制或部門所組成，每個部門皆試圖擴大其自主性，而政策網絡本身則提供一個機制以化解衝突。 3. 政策網絡的權力觀乃是奠基於相互依賴的基礎之上，是非零合賽局的形式，換言之，政策網絡是一個整合相關利益的機制，而非剝削彼此利益以滿足特定團體。 4. 政策網絡的分析焦點是置於整個網絡，而非只有利益團體。因此在決策的過程除了去檢視在特定時間的場域當中，利益團體對於政策影響的結果之外，亦檢視了國家在政策網絡中所扮演的角色。. 立. 政治大. 三、歐陸學者的觀點：視網絡為「治理結構」. ‧ 國. 學. ‧. 歐陸學者從宏觀層次（macro-level）的視角觀看國家與社會之間的互動，並且將政策網絡視為國家與市場以外的第三種治理結構。Mayntz（1994）認為政府不再是政策活動的核心，社會團體透過網絡機制參與治理過程，將可解決政府失靈與市場失靈的兩難（謝宜臻，2004；王光旭，2005）。以下列舉兩組學者的說法。. er. io. sit. y. Nat. al. n. （一）Kenis & Schneider. Ch. engchi. i Un. v. Kenis & Schneider（1989）認為政策網絡概念的興起，與當時的政策環境息息相關。由於外在組織化的社會出現、內有政策制定的部門分工專業化，利益團體參與政策制定加上政黨競選時的政策承諾，造成政策超載（political overload）及不可治理。復而，國家的分權化與（decentralization）與片段化（fragmentation）以及公私界線的模糊特性，非正式的行政運作日益頻繁，政策制定也就相當依賴參與者之間非科層形式的互動關係（林玉華，2002；王光旭，2005；靳雁鈞，2007）。是故，他們為政策網絡所下的定義為：政策網絡乃是參與者、參與者的連結、及其邊界的描述，包括相對穩定的公、私統合行動者的組合。參與者的連結是溝通與交換資訊的管道，政策網絡的邊界並不是正式制度所決定的，而是相互認知功能互相依賴與結構鑲嵌的結果（轉引自林玉華，2002：60）。（二）Kickert, Klijn, & Koppenjan 17.

(28) Kickert, Klijn, & Koppenjan在 1997 年的著作《管理複雜網絡：公部門之策略》（Managing Complex Network: Strategies for the Public Sector）中，對政策網絡的定義，廣為後繼學者所採用。渠等認為政策網絡是指「互賴行動者之間或多或少穩定的社會關係型態，以形成政策問題與／或政策計畫。」8（Kickert et. al, 1997: 6-7）他們強調政策網絡中「互相依賴」及「無法獨立達成目標」的特性，並認為網絡參與者包括政府機關、準政府機關與私人組織，彼此之間不斷的重複互動，最後形成制度化的過程，發展出特有的參與型態、互動規則與共同分享資源（謝宜臻，2004；王光旭，2005；孫本初、鍾京佑，2005；靳雁鈞，2007）。總結而言，政策網絡作為政府與其他利益團體者參與政策制定活動的場域，不論是主張中間層次或宏觀層次、個體角度或組織整體、政府主導或多元治理，政策網絡皆具備三項要素（丘昌泰，2010：222）：(1)互賴性：政策網絡中所有成員都必須倚賴其他成員提供支持；(2)多元行動者與目標：參與政策網絡的行動者各自有其目標，並視情況與對手進行策略性的交易與聯盟；(3)或多或少的持久性關係：不論是政策社群或者議題網絡、結構緊實或鬆散，總具備某個程度的持久性關係。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 第三節政策網絡之分類、爭議與修正. y. Nat. al. er. io. sit. 壹、政策網絡之分類. v. n. 許多學者針對政策網絡進行分類，以下茲列舉數種分類分別介紹之（葉蓓華，2000；劉宜君，2000；柯建輝，2005；李紀欣，2007）。. Ch. engchi. i Un. （一）Wilks & Wright 的分類 Wilks & Wright（1987）藉由區分政策場域（policy universe）、政策社群及政策網絡三概念而引出政策網絡的意涵，並對應四種政策層次：政策領域（policy area）、政策部門（policy sector）、政策次級部門（policy sub-sector）與政策議題（policy issue）。 1. 政策領域：係指在一個政策當中，所有的行動者與潛在行動者身處之地。 2. 政策部門：指在政策場域底下的各部門，行動者及潛在行動者彼此互動並進行資源交換，以平衡及增進相互關係。Wilks 等人稱之為政策社群。 8. 原文如下：「…we define policy networks as (more or less) stable patterns of social relations between interdependent actors, which take shape around policy problems and/or policy programmes.」 18.

(29) 3. 政策次級部門：指政策部門中加以細分的次級部門，其成員來自一個或多個政策社群，因政策議題或政策過程的產生而發展，在此層級所發生的資源交換行為，正是 Wilks 等人定義的政策網絡。 4. 政策議題：指政策次級部門中較具爭議性的議題。（二）Atkinson & Coleman 的分類 Atkinson & Coleman（1989）以下列三種指標將政策網絡分為六種類型：壓力多元主義（pressure pluralism）、恩庇式多元主義（clientele pluralism）、父權式多元主義（parentela pluralism）、組合主義（corporatism）、協調（concertation）與國家機關主導（stated-directed）。 1. 國家權威的集中性：指最後決策權集中於相對少數官僚手中的程度。 2. 官僚自主性：國家權威的集中性與官僚的自主性成正比關係。 3. 社會團體的動員性：在高度動員性部門，聯盟可約束成員接受其與政府協商結果，並且能確保成員順服該政策結果。. 學. ‧ 國. 立. 政治大. （三）Schneider 的分類. ‧. al. er. io. sit. y. Nat. Schneider（1992）以利益中介組織之有無、多寡，是否由單一利益中介組織來壟斷該政策部門所有行動者之利益代理功能，而將政策網絡分為統合主義、多元主義及侍從主義等三種類型（葉蓓華，2000：37-38）。. n. （四）Frans Van Waarden 的分類. Ch. engchi. i Un. v. Waarden（1992）以下列七種指標將政策網絡分為十二種類型：國家主義、掠取式的國家主義、恩庇主義、正式化組合主義、壓力多元主義、部門組合主義、總體組合主義、國家組合主義、贊助式組合主義、父權式組合主義、鐵三角與議題網絡等（李紀欣，2007：23）。 1. 行動者：又分為行動者的數目、類型及代表的壟斷性。 2. 功能：功能是由網絡中行動者的需求、意圖及策略所決定。 3. 結構：政策網絡的結構係指行動者間關係類型，其重要變數有：(1)政策網絡的規模；(2)政策網絡的界線；(3)成員關係的類型；(4)連結的類型；(5)成員關係的強度；(6)密度或多樣性；(7)互動關係的調和或相互作用；(8)次級網絡中的叢聚性或分殊性；(9)連結的類型或協調的型態；(10)向心力；(11)成員關係的本質；(12)穩定性（葉蓓華，2000：33-35）。 4. 制度化程度。 19.

(30) 5. 運作規則：行動者互動的遊戲規則決定了資源交換關係。 6. 權力關係：權力關係受行動者之規模、集權或分權、是否具有自主性等因素之影響。 7. 行動者策略：政策網絡中的行動者利用網絡去滿足其需求、利益，進而達成其目標，並發展出不同的策略以管理彼此間的互賴關係。 Waarden 的政策網絡類型學是最大型與詳細的分類方式，然而其分類標準仍有許多重複與模糊的地方，亦難對於這些不同型態的政策網絡作有效的應用（劉宜君，2000：67）。（五）Rhodes & Marsh 的分類. 政治大. Rhodes（1988）依據以下五項標準（劉宜君，2000：63），將高度整合的政策網絡稱為「政策社群」（policy communities）低度整合的政策網絡稱為「議題網絡」（issue networks），在高度整合與低度整合兩極端的網絡中間，有地域網絡、專業網絡、府際網絡與生產者網絡共六種類型（林玉華，2002：80）。 1. 利益的匯集（constellation of interests）：網絡的參與者依其服務項目、專業功能與領域或顧客團體而有其不同的利益。 2. 成員(membership)：哪些人參與網絡關係。 3. 垂直的獨立(vertical independence)：政策網絡垂直關係為何。 4. 水平的獨立(horiztional independence)：網絡之間的相互聯結為何。 5. 資源的分配(distribution of resources)：參與者的資源交換情形。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. Rhodes & Marsh（1992）後來根據一系列個案研究的發現，針對上述的六種分類，提出了修正看法。他們將政策網絡劃分為兩種極端的理想型態：政策社群與議題網絡。其他不同類型的網絡型態，則散佈於其間。他們依據參與者的性質、參與者間的整合性、資源分配及權力關係四個面向加以比較，如表 2-3 所示：. 20.

(31) 表 2-2. Rhodes 之政策網絡類型學. 網絡類型. 網絡特性. 政策社群／地域網絡. 穩定，對成員的資格具有高度的限制，具垂直的相互依賴性，有限的水平整合。. 專業網絡. 穩定，對成員的資格具有高度的限制，具垂直的相互依賴性，有限的水平整合，反映專業人員的利益。. 府際網絡. 成員數量有限，有限的垂直依賴性，廣泛的水平整合。. 生產者網絡. 變動的成員關係，有限的垂直依賴性，反映生產者的利益。. 議題網絡. 不穩定，大量的成員參與，有限的垂直依賴性。. 資料來源：轉引自葉蓓華（2000：36）。政策社群與議題網絡之比較. 面向. 政策社群. 1. 參與者性質. 立. -參與組織中的資源分配 4. 權力. ‧. 3. 資源分配 -網絡中的資源分配. y. sit. 成員關係、價值與結果長期持接近的機會明顯變動續. al. n. -共識. 高頻率、高品質、所有團體就接觸的頻率和強度變動不定議題相關的事務互動. io. -連續性. 被經濟性和（或）職業性的利包括所有受到影響的利益益所支配. Nat. 2. 整合性 -互動頻率. 學. -利益類型. 非常有限，有些團體被刻意排眾多除在外. ‧ 國. -參與者數目. 議題網絡政治大. er. 表 2-3. Ch. engchi. i Un. v. 所有的參與者共享基本的價存在著某種程度的協議，但衝值，並且接受結果的正當性突也一直存在所有的參與者都擁有資源，基只有某些參與者擁有有限的本的關係是一種交換關係資源，而基本關係是協商關係層級節制的關係，領導者可以資源的分配與對成員的管制將資源交付其成員程度各有不同，充滿變化成員間的權力分佈是均衡權力的不平等反映在資源及的，儘管某一團體可能具有支接近門路機會的不公平上，是配力，但若該社群想持續下一種「零和」賽局去，必須是個「正和」賽局. 資料來源：改寫自葉蓓華（2000：37）。. 21.

(32) 政策社群←——————各型政策網絡——————→議題網絡 A （結構最嚴密）. B.C.D…X.Y （結構樣態不一）. Z （結構最鬆散）. 圖 2-2 政策網絡光譜示意圖資料來源：轉引自謝宗學（1997：32）。（六）Howlett & Ramesh 的分類 Howlett & Ramesh（1995）修正 Waarden 的觀點，根據國家機關與民間社會在政策網絡內的關係，以及網絡參與者的數目或型態，建構了八種型態的政策網絡（參表 2-4）。表 2-4. Howlett & Ramesh 之政策網絡類型學. 政治大一個主要兩個主要立國家機關之機構的社會團的社會團體. 學. 體. 三個或以上主要的社會團體. 官僚網絡. 恩庇式網絡. 三聯式網絡. 多元主義式網絡. 由民間社會主導. 參與式的國家主義者網絡. 掠取式網絡. 組合主義式網絡. 議題網絡. er. n （七）Borzel 的分類. Ch. y. sit. io. 資料來源：轉引自劉宜君（2000：69）。. al. ‧. 由國家機關主導. Nat. 國家機關與民間社會在政策網絡內的關係. ‧ 國. 政策網絡參與者的數目或型態. engchi. i Un. v. Borzel（1998）將政策網絡分為利益中介類型和治理類型二種，並以網絡是分析性工具或是理論途徑，將政策網絡的意涵列入四類範疇。他的分類可說是涵括了其他學者的分類。表 2-5. Borzel 之政策網絡類型學利益中介類型. 治理類型. 政策網絡是分析性工具. 政策網絡是國家或社會的關係模式. 政策網絡是分析非層級體系型態的公、私參與者在政策制定中互動的模式. 政策網絡是理論途徑. 政策網絡的結構是政策過程與政策結果的決定因素. 政策網絡是特殊的治理型態. 資料來源：轉引自黃仁俊（2000：25）。 22.

(33) 貳、政策網絡之爭議政策網絡歷經一連串的發展，從美國過份偏重政治互動黑暗面的觀察，一直到英國乃至歐陸學者將政策網絡視為利益的中介媒體或治理結構兩大類型，近年來躍居當代政策分析的熱門理論，大有取代傳統多元主義、統合主義，甚至是由上而下（top-down）或由下而上（bottom-up）政策執行模式的意味。然而林玉華（1999：138）指出政策網絡有兩項致命的缺點：第一，概念定義的混淆；第二，政策網絡分析似乎難以跨越描述性層次而進入政策解釋功能。以下本研究擬先透過王光旭（2005：67-73）整理 Marsh & Rhodes 與 Dowding 之間的辯論起始，繼而探討政策網絡的操作化侷限。一、分析層次爭議：Marsh 與 Dowding 的大辯論. 政治大不容置喙地，當今研究政策網絡的翹楚，首推R. A. W. Rhodes；而他與Marsh 立於1992年的著作《英國政府中的政策網絡》（The Policy Network in British ‧. ‧ 國. 學. Government）堪稱是當代政策網絡研究之集大成。該書對政策網絡的分析架構與分類提出較完整的敘述，並指出在政策形成與執行的過程中，必然包含多元的機構與組織，政策分析者必須瞭解其中利益衝突與資源依賴的關係，對多元行動者加以瞭解、協調並集中資源，方能使政策順利推動。他們並以大量個案研究，為政策網絡與政策結果的關連提出證明。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 然而 Dowding（1995）在其所發表的〈模型或隱喻？政策網絡途徑的批判性回顧〉（Model or Metaphor? A Critical Review of the Policy Network Approach）卻提出了不同的看法。他認為 Marsh 等人的政策網絡界定充斥了太多分類，未能形成一致性的觀點；此外，政策網絡只具有描述參與者的互動與政策結果的功能，卻無法更進一步解釋參與者為何如此，因此政策網絡充其量只能作為一種隱喻。這裡主要的問題在於，Marsh 等人將政策網絡而非參與其中的行動者作為自變項；但 Dowding 認為，行動者對於結構會有不同詮釋，從行動者角度去詮釋政策網絡比從結構面來解釋行動者的行為更為恰當，因此他提出以社會網絡分析方法作為強化政策網絡的途徑。. Ch. engchi. i Un. v. Marsh於 1998 年編著了《比較政策網絡》（Comparing Policy Network）一書，為之前的資源交換網絡結構類型提出辯護。他同意從結構的觀點來檢視網絡的分析，確實無法顧及行動者，然而他主張政策網絡是一個中間層次（meso-level）的分析概念，任何政策網絡的產生與變遷，都是在部門與次級系統的行動團體間發生。因而微觀層次的分析概念應該要放在個體行為的觀點下去理解，這已非網絡的概念。進而，Marsh & Smith在 2000 年發表的〈理解政策網絡：關於辯證途 23.