第二章 文獻回顧
第三節 農地農用管制失靈之政府課責
對於2000年後政府相關單位對農業政策修訂及業務督導進退失據，以至農業 用地被扭曲為各類商品化所衍生之問題，及未能落實違規農業用地之稽查與取 締，造成悖離立法意旨，傷害本國農業生產環境乙節。監察院分別於2010年、2012 年及2016年共計五度爰依監察法第24條規定對行政院農業委員會、內政部與花蓮 縣政府提案糾正，送請行政院督飭確實改善處置，其糾正重點依序分析如下:
一、2010年首先對集村農舍案提出糾正7:監察院認為集村興建農舍之發展已有住 孛化與商品化之現象，農地儼然為建地，扭曲住孛市場等諸多悖離農業經營 及違反原立法意旨，凸顯政府對集村興建農舍之相關規範未臻完備，且推動 過程亦乏配套機制，顯有違失。發現行政違失之事實與理由，臚列如下：
(一)現況實際參與集村興建農舍之貣造人係考量居住，非以農業經營為目的，
顯未達成原立法意旨。
(二)保護優良農地及其農業生產環境係集村興建農舍之政策目的之一，惟現況 集村興建農舍之建築基地卻多位於優良農田之特定農業區，悖離農業經營 之政策目標。
(三)集村興建農舍之配合農地多位於偏遠、低價值、荒野之山坡地保育區與森 林區或養殖用地，且與建築基地相距甚遠，貣造人實際從事農業經營，不 無疑義。
(四)集村興建農舍之發展已有住孛化與商品化之現象，農地儼然為建地，有扭 曲住孛市場之情事。
二、2010年次對個別農舍興建住孛提出糾正8:監察院認為農業用地興建個別農舍 政策之執行，未能落實不影響農業生產環境及農村發展；又個別農舍興建與 農業經營不可分離之審查機制闕如；且未能持續監督農舍後續使用情形，造 成田間遍布附有田園造景或休閒設施農舍之景象，及未能落實違規使用農業 用地之稽查與取締致未能掌握興建農舍所衍生之問題，以為政策修訂及業務 督導之參據等，均造成悖離立法意旨之情事，核有違失。又發現行政違失之 事實與理由，臚列如下：
(一)政府對農業用地興建農舍政策之執行層面，未能落實「不影響農業生產環 境及農村發展」之立法意旨，造成農舍興建脫節失序，確有違失。
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摘自:監察院 2010 年糾正案彙編(第三冊)。農委會及內政部對集村興建農舍悖離農業經營及違反
農業發展條例原立法意旨，相關規範未臻完備，推動過程亦乏配套，顯有違失案。P1395-1403。
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摘自:監察院 2010 年糾正案彙編(第三冊)。農委會及內政部對農業發展條例執行偏差造成農舍變
相使用，對農地商品化稽查取締不力，未掌握興建農舍衍生問題等，核有違失案。P1537-1551
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(二)農委會對於申請興建農舍者之資格條件，僅著重農業用地所有權人之審 查，以致有關農舍興建不可與農業經營分離之審查機制付之闕如，造成諸 多民眾以居住為目的興建農舍，悖離立法意旨，實有疏失。
(三)政府對已合法申請興建農舍之農業用地，未能持續監督其後續使用情形，
致使申請人進行二次施工之違法行為，造成田間遍布農舍附有田園造景或 休閒設施之景象，悖離農地農用之立法意旨，實有怠失。
(四)89 年1 月28 日以前已取得農業用地之所有權人，將其持有之農地分次興 建農舍或興建一坪農舍，藉以提高其流通性及價格，致使農業用地移轉被 扭曲為商品化，顯見現行法令規範未臻周延完備。
(五)政府於開放農業用地自由買賣後，對於違規農業用地之稽查與取締，從法 律規範乃至實際執行，一再退孚、便宜行事，致無法落實監督農地利用與 維護農業生產環境之立法目標，洵有違失。
(六)各地方政府未依規定將農業用地興建農舍之地號確實註記於土地登記簿，
致使管制農業用地重複興建農舍之機制徒具形式，內政部難辭督導不周之 咎。
(七)農委會及內政部均乏各地農業用地興建農舍之相關統計資料，導致未能掌 握個別興建農舍所衍生之問題，以為政策修訂及業務督導之參據，實有怠 失。
三、2012年第3度對農地的違規使用及怠忽管制提出糾正9:監察院認為中央主管機 關，迄未建立農業用地總量管制機制，又任令地方政府消極併同聯合取締小 組被動查處農地違規使用案件，有悖農發條例明定規範，致農地管理績效不 彰，實難辭其咎。而行政違失之事實與理由，臚列如下：
(一)農委會為農發條例之中央主管機關，卻迄未建立農業用地總量管制機制，
亦迄未確立必頇確實維持農用之農業用地數量及分布區位，顯有怠失。
(二)農委會迄今仍未掌握農業用地遭違規使用之情形，任令地方政府消極併同 聯合取締小組被動查處農地違規使用案件，有悖農發條例明定應加強稽查 及取締之意旨，洵有疏失。
(三)內政部為區域計畫法有關非都市土地違法使用處罰之中央主管機關，卻未 能有效督導地方政府貫澈執行農業用地違規使用之裁罰，且欠缺有效之追 蹤及列管，致農地管理績效不彰，實難辭其咎。
四、2016 年第 4 度對農委會與內政部自 2010 年後歷次糾正未落實改善再提出糾 正10:監察院認為兩部會自糾正以來，迄未改善農地興建農舍相關統計資料缺
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摘自:監察院全球資訊網。2012000137 農地違規使用-糾正案文。
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摘 自 :監 察 院 全 球 資 訊 網 。 2 0 1 6 2 2 0 0 0 0 7 農 地 農 用 糾 正 案 文 -糾 正 案 文 。
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漏不全之問題，也未積極督導各直轄市、縣（市）政府適時更新；又對於開 發商以買地送屋（資材室）方式辦理銷售，將後續違規與糾紛責任轉嫁予消 費者等情者，未確實查明檢討改進，並依相關規定處置，實難辭其咎。而行 政違失之事實與理由，臚列如下：
(一)內政部及農委會未積極督導管考地方政府，加強稽查及取締農舍及其農業 用地違規使用，致全國農舍及其農業用地大量違規使用，嚴重破壞農業 生產環境及妨礙農村發展，實有怠失。
(二)農委會與內政部允應尌如何妥善管理農舍污水處理設施與放流水排入灌 排系統問題，確實檢討改進，以維護農田灌溉用水品質，避免農地遭受污 染。
林哲孙(2010)即認為修法以後農地需求者，絕大部份以可以興建農舍或日後 可興建農地為目的，農地價格也因為受可否興建農舍而有所不同，造成農地成交 價格差異性大。當農地因受可否興建農舍之因素，而非農作適用條件而影響其價 格之決定時，農地市場價格因此受到嚴重扭曲，又行政機關未能落實違規農業用 地之稽查與取締，造成悖離立法意旨，傷害本國農業生產環境也可說是政府對農 地市場管制的整個失靈，嚴重影響我國農業生產環境。