政策建議

總之，2003 年的 SARS 危機不僅暴露出台灣科層治理模式的體系性缺失，

也成為考驗公民社會的試金石。在SARS 疫情流行之初，政府科層體制反應失之 保守遲緩，台灣的社群組織亦未能把握此一實行自我保衛的契機，及時補位，相 反地，卻出現不信任與失序行為。由若干醫療人員士氣低迷、怠忽職守，到居家 隔離者拒絕服從指令脫離監控，整體台灣公民社會呈現出某種程度的疏離與不信

任感，使得SARS 危機期間，人際之間的凝聚力遭受極大的挑戰。因此，針對台 灣應如何強化未來防疫救災之功能，本文除了建議改善現有科層體制與市場主義 之缺失之外，將以強化公民社會之信任感為主要目標，提出下列幾項建言：

壹、危機發生時，立即建立統一明確的行政指揮體系

台灣對於防疫事項的相關因應法律與組織面向大致完備，但面臨 SARS 此一 前所未見的新興疾病，其所造成的突然性的劇增需求和不確定風險的升高，讓政 府原有的科層體制無法平順運作，造成部會間協調不足、效能遲緩等現象。雖然 危機後期對 SARS 病毒資訊增加瞭解之後，防疫事務漸上軌道，但以層級節制式 治理模式為主的政府體制，若欲在不同的突發事件中應付自如，首要之務是必須 在危機剛發生時，立即建立統一明確的指揮體系，確實迅速地發布指揮命令，積 極有效地協調各級政府與各部會的人力暨資源的調度。其具體作法有下列兩點：

一、迅速成立扁平化的最高指揮中心

疫情初期，不僅中央與地方政府之間無法確定自己的角色定位，同一層級政 府的行政機關之間也未必清楚各自的職掌分工，而且難以拿捏疫情規模的輕重與 本身機構應涉入之積極程度。此時政府雖試圖整合政府體制內外人員，共同規劃 及執行 SARS 的各項因應措施，但因為指揮體系不夠統一、不夠明確，導致不論 是對內防疫指令之發布或是對外 SARS 資訊之溝通，管道迂迴緩慢乃至阻塞不 通，防疫效率因而減損。

雖然 4 月 28 日時，行政院即成立「嚴重急性呼吸道症候群及紓困委員會」，

由行政院長擔任召集人，網羅中央、地方政府相關機關首長及學者、專家為委員，

以集思廣益，發揮政策協調、溝通與統籌的功能。但該委員會組織過於龐雜，其 下設有醫療及疫情控制組、境外管制組、居家隔離組、國防資源組、物資管控組、

經濟及產業組、外事組、法制及預算組、新聞組、督考組等多個跨部會小組，故 在事實運作時，造成協調能力不足與反應不夠迅速的問題，難以有效指揮及快速 控制疫情。

直到 5 月 12 日，中央政府於疾病管制局正式成立「全國 SARS 防治指揮中心」

之後，在李明亮教授擔任總指揮官之下，整個指揮路徑和決策基調才趨於一致，

職責分工與資源之調度配置才由散漫無章而逐漸統整一致。此一經驗顯示，未來 倘若類似 SARS 般高風險傳染病再度爆發，政府應當機立斷立即任命一位最高指 揮官，建立一個統一的指揮中心。指揮官未必要是最高行政首長，應配合急難之 性質，選擇具有專業的適當人選。即使其時衛生署署長為最適合的總指揮官人 選，無須另謀人才，政府亦應明確任命署長擔任此一總指揮職務，才能迅速建立 起一條鞭的指令體系，使各級政府知所遵循。此外，指揮中心應具扁平架構，避

免疊床架屋，過於龐雜，才能以共同一致的基調來整合各級政府、各個部會之間 的防疫努力，讓有限的防疫資源發揮最大的動員效果。

二、建立統一的發言人制度

在台灣抗 SARS 的過程中，各種流言與資訊在坊間流竄充斥，不僅是媒體爭 先恐後地傳播未經證實的各種消息，就連政府官員所傳遞的訊息都混亂不一。多 方的意見來源產生了資訊過度負載的壓力，因此，社會大眾不但無法清楚地判別 SARS 的關鍵訊息，甚至產生不信任、無所適從的彷徨與恐慌。台灣政府經過一 陣摸索之後，後來決定由統一發言人定時發布 SARS 最新疫情與防疫措施，才總 算解決了資訊過於混雜分歧的弊端。由此可知，面對 SARS 這種高度不確定的醫 療專業領域時，為了避免解讀不一的情形，在政府成立專責統一的指揮中心之 後，同時應立即建立統一的發言管道，由統一發言人傳達專家意見及官方決策，

亦可提供合適的學者專家與工作會報成員的名單，供媒體做進一步的諮詢。

而此發言人之職位，宜與防疫總指揮官之職位分離，不宜集中於同一人身 上，其原因有二：第一，總指揮的角色必須綜理全盤的防疫決策及調度事項，而 發言人與外界溝通的發言工作亦須耗費大量心神，若總指揮兼任發言人之角色，

則可能工作負荷過重，使得統理防疫指揮或發言溝通的工作受到影響。第二，統 一發言人為官方的單一發言窗口，必然成為媒體關注的焦點，擔任此職者需要有 絕佳的溝通技巧與適當的公關才能，而總指揮官雖然擅長領導協調，但未必擁有 與媒體溝通的優勢，故不宜兼任。然而，發言人與總指揮官雖然是兩個分離的職 位，不由同一人兼任，但是兩者之間必須有良好的信任與默契，如此一來，發言 人才能快速掌握正確詳盡的資訊，才能以應有的分際，發布總指揮官所欲傳達給 的防疫指令與資訊。

貳、調整公衛醫療體系過度傾向市場治理模式之趨勢

在 SARS 疫情的衝擊下，我國公衛醫療體系所呈現的缺失，讓社會重新體認 到公衛醫療體系維護及促進全民健康的重要使命。簡單地說，一個健全的公衛醫 療體系應該講求社會集體的努力與責任，促進國民健康與安全的生活環境。但是 近年來台灣衛生醫療體系的市場治理模式盛行，使得衛生醫療體系向醫療區塊過 度傾斜，造成在公共衛生領域的資源嚴重不足。全國每年投入五千多億的醫療保 健經費，絕大多數用於醫療領域；而且醫療體系的民營化與醫療服務的外包，都 被視為是理所當然的趨勢；醫療照護成為一項商品，必須在自由市場機制中參與 競爭。況且全民健康保險制度實施以來，醫療院所的運作邏輯完全以迎合健保的 給付規定為主軸，既然現行健保給付以疾病治療為主，則與治療無關的資源配 置、運作及管理，自然而然受到醫療院所的忽視。換言之，本應注重「公共性」

與｢集體性責任」的公衛醫療體系，在過度注重市場競爭的治理過程中，難以避

免地暴露出「輕預防、重治療」、以及種種輕忽院內感染管控的疏失與防疫監測 問題，失去其應有的為全民健康把關的積極功能。因為在市場治理模式下，疾病 預防與感染控制無利可圖，以致公共衛生原本以「社會集體」的力量預防疾病的 理念，轉化成個人為自己的病痛尋找醫療的「個人責任」。

不可諱言的，市場模式有其優點，但是市場模式在面對具有市場失靈特徵的 商品或服務時，往往顯得捉襟見肘，顧此失彼。公衛醫療體系不但具有資訊不對 稱的弊端，而且國民健康和疾病預防還具有巨大的正面外部性，因此很明顯地，

公衛醫療服務不能完全放任市場自由競爭，而須仰賴政府適時的引導介入，才能 糾正資訊不對稱和外溢效果所造成的雙重市場失靈。是以，政府應該重新思考公 衛醫療體系過度追求民營化和「績效管理」所造成的反效果，並檢視現行健保給 付制度所帶來的「拼業績」的不當壓力，以及所造成的「治療勝於預防」的運作 偏差；政府有責任透過政策方向的修正以及健保給付規定的調整，來建立一個兼 顧預防和治療二者的衛生醫療體系。

參、疫情監控系統之串聯與整合

如前所述，台灣現有公衛體系中的「預防」功能，從應有的優先地位轉變為 附庸地位，導致疫情監控與通報的機制無法及時與準確的發揮功效，喪失 SARS 防疫的先機。為徹底發揮公衛體系的預防功能，政府應重行檢視防疫體制中監測 與通報機制的執行能量。基本上，我國目前疫情監控與通報系統的標準作業程序 都已存在，但是尚未完全落實，有待相關單位切實的監督。

我國目前傳染病的監測通報系統共有十個，分別為：法定傳染病監測系統、

新感染症候群監測系統、定點醫師監測系統、住院病人監測系統、全民傳染病通 報專線、學校監測系統、實驗室監測通報系統、醫院發燒篩檢偵測、榮民之家發 燒篩檢偵測與港口發燒篩檢偵測。這十大系統各有功能，亦各有優缺。但是最大 的問題是不同監測通報系統之間無法互相串聯，故疫情資訊難以互享，感染者之 相關資料無法相通。如能重新設計修改資訊程式，使十大系統連接相通，則即使 其中某個系統出現防疫破洞，例如某位感染患者未被某一系統監測出來，隨後亦 能藉助其他系統進行篩檢，如此一來，全國防疫網才會更為周密有效。

肆、協助大眾傳播媒體之改革轉型

在SARS 危機落幕之後，台灣傳播媒體所扮演的角色受到許多批評與質疑。

在整個事件中，媒體為了彰顯 SARS 疫情的嚴重性，普遍採用聳動與誇大的方式 來處理新聞，其所營造出的紛擾與無望的感覺，透過各種新聞管道扭曲人民的認 知，使得許多民眾失去對於醫療專業的信心。甚至為了求取更多的新聞來源，有 些媒體不當揭露被隔離者與疑似感染 SARS 患者的私人資料，嚴重損及個人的隱