行政行為面

第二章我國政府防疫體制之內部結構

第二節行政行為面

SARS 疫情爆發之後，前述中央與地方行政機關均致力於防疫工作，吾人得區分為居於上游且屬於通案性政策性之行為、居於下游之個案的處置行為、資訊公布行為、以及送飯與鼓勵等細瑣行為，逐一在本節中加以討論。

壹、通案且上游之決定

一、傳染病之指定

在 SARS 防治過程中，衛生署曾依傳染病防治法第 3 條第 1 項第 4 款，指定其為第四類傳染病，已如前述。這是一個法規命令⁴⁵。衛生署並於今年8 月 28 日將SARS 改列第一類傳染病，醫師發現病患的一小時內，必須立即通報，否則將受罰。

就其制訂程序而言，該行政機關「得」「依職權」舉行聽證（行政程序法第

44 所謂指令權，應指具體個案之事前的指示與指引，而非限定於事後之糾正。

45 參見行政程序法第 150 條之定義。

155 條）；衛生署得針對疫情的發展情況與急迫性等決定是否召開聽證。但本件

依據該項行動綱領，並在SARS 暫行條例的授權下，衛生署疾病管制局公告各種管制措施，以2003 年 12 月以來為例，曾公告量體溫與超過攝氏三十八度者在家休息的要求（署授疾字第0920001851 號函）、入境旅客申報調查表（署授疾字第0920001849 號函）、進入公私立醫院配戴口罩（署授疾字第 0920001913 號函）等。

各級政府與各級學院亦依據該項行動綱領訂定疫情應變計畫，例如「台中市嚴重急性呼吸道症候群（SARS）因應防治計畫」，其中指出依據為傳染病防治法第11 條「疫情發生時地方政府應動員所屬各相關機關及人員處理」⁴⁷。教育部也訂定因應SARS 疫情應變計畫，各縣市政府教育局乃據之而制訂相應的計畫⁴⁸。同屬上游層次之行政行為者，為建立完善的通報系統，以及建立分級動員的指揮系統，並訂定醫院感染管制措施標準作業流程等。

這些計畫的正確與否、作成的時間、以及各級政府能否確實「照表操課」，對防疫工作具有無比重要的意義。

三、重要不確定法律概念與裁量之拿捏

居家隔離係SARS 暫行條例第 5 條所明定，但為減輕對當事人的基本人權的衝擊，得經由裁量準則的制頒，而予以類型化處理。衛生署原先將居家隔離分為兩類⁴⁹。第一類為「密切接觸SARS 通報個案者」，亦即(一)家人或同學是通報個案；(二)曾至已集體感染的醫院就診者。隔離天數自最後一次接觸通報個案當天算起滿十四天。第二類為「專案防疫強制居家隔離者」，亦即(一)從病例集中區如大陸、香港、新加坡、加拿大等地回國；(二)在機場檢查沒有 SARS 症狀的民眾。其須居家隔離滿十天無發燒或咳嗽等症狀，才可解除限制。

基於對SARS 病毒的進一步理解，與參照 WHO 的建議，加上我國先前實施隔離措施的成效的評估，衛生署於93 年 8 月 28 日放寬居家隔離規定，第一類改為以十天自我健康管理代替，每天早晚各量一次體溫，只要未發燒就無須居家隔離，一旦有發燒情況，則建議先在家自我隔離三天，如果三天內未退燒，才前往就醫檢查是否感染SARS；至於第二類之隔離者，除非其他地區出現嚴重疫情，

否則入境者只要沒發燒就不隔離，而改為以自我健康管理十天取代。

這係主管機關對不確定法律概念與裁量的拿捏，屬於通案性質，在防疫上從而具有上游的地位。上述的放寬措施，影響深遠，而衛生署也已指出考量的依據。

47該計畫最新版為2003 年 6 月 29 日修訂版。全文見 google 內在於網址 http://www.tcchb.doh.gov.tw/pf/sickfood/SARS.htm的頁庫存檔。

48 桃園縣政府教育局「因應 SARS 疫情應變計畫」其指出係依據教育部 2003 年 4 月 16 日台軍第0920054736 號函辦理，全文在於http://ww.edu.tw/sars/eje/sarstoyaun.htm

49 參見衛生署網站http://www.doh.gov.tw/ufile/doc/居家隔離手冊最新版_030509.doc。

貳、個案之裁決與即時強制

一、概說

在抗煞過程中，包括封院、封街、強制隔離、對醫師與醫療院所違反通報義務之科處行政罰鍰、以公權力徵用醫院，視具體情形，或為行政處分之行為，或為SARS 暫行條例/傳染病防治法/行政執行法所稱即時強制之行為。主管機關的任務，在於確定個案之案情，然後依相關專業法律之個別條文之規定，作出裁決，

以便使該個案之當事人之權利義務，最後確定。

二、法制面之關懷：正當行政程序與比例原則

就行政機關執行法律所應遵守之正當法律程序，我國各專業法律得自為規定，而於未規定時適用行政程序法。我國傳染病防治法、SARS 暫行條例並沒有直接的程序規定，但得經由解釋，尤其參照二法的解釋及事件的輕重緩急，而推論出一定的行政程序適用標準。

行政程序法第102 條規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應以書面通知當事人為意見之陳述；但同法第103 條規定「情況急迫，

如予陳述意見之機會，顯然違背公益者」之例外；同法第107 條規定行政機關於法規明文規定應舉行聽證或認為有舉行聽證之必要者，應舉行聽證；聽證係更為正式而且含有詢問專業人士或甚至雙方交互詰問等之更為制式化的程序。

在SARS 的防治過程中，不論就和平醫院及仁濟醫院之封院、或華昌國宅之封街、或緊急關閉高雄長庚醫院之門診等，案情上均有相當的急迫性，而且出於相關經驗的不足，人民「趴趴走」心態所可能導致的危險，醫院向來配備不足且警覺不夠，以及社區防疫網出現漏洞將產生嚴重的後果等考量，實務上並未提供意見陳述與聽證的機會，堪稱妥當(李建良，2003:92)。

就比例原則而言，行政部門依法律所為的行為，於法律定有裁量空間時，應依案情輕重而決定採行不同程度的措施，否則有違比例原則（行政程序法第 7 條）。最經典的案例為和平醫院之封院。由於擔心引發社區感染，台北市政府係強制全體員工、住院病患及家屬一千多人住院隔離十四天，以防堵疫情擴散到院外，就人員範圍與隔離程度以及隔離的天數，是否逾越必要程度？另一案例為，

某大學某學系之某一班級是否因為其中一位學生染煞嫌疑而停課之決定⁵⁰。本研究認為，事涉專業的防疫學的判斷，必須以當時院內的感染可能程度與

50 這是評論人許宗力教授的提問，大學的案例為許教授擔任院長時的親身經驗。

客觀的危害以及全國有關社區防治網破裂之憂懼的情境為基礎，也必須顧及台灣承受不起全面社區感染的政經社文壓力與國際競爭力的滑落，必須考慮欠缺經驗下的慌亂與一定粗略決定之無可避免。法學家只能提出觀察架構，細節部分必須由醫療與防疫專業人士填寫。

另一種觀察，則係比擬借用「緊急事故」的理論：因為緊急，所以必須採取快速而且足夠因應的手段加以面對；至於管制太嚴，得視情況發展而加以調整。

本件中，由於涉及太多人，前台北市衛生局長葉金川授命進入和平醫院擔任總指揮，採取分級分區隔離，一方面杜絕院內交叉感染，另方面也減少內部人士的惶恐與不滿。

參、非權力之行政行為：資訊與服務之提供

在SARS 的爆發期間以及事後防範秋煞的過程中，政府部門有許多作為，因不涉及權力運作，從而依我國向來有關法律保留的見解⁵¹，不須有法律依據；換言之，這是屬於行政機關積極、主動、全面展開施政的範疇。歸納言之，政府部門約曾採取如下的措施：

－專門網站與電話查詢專線之建立；

－經由媒體與學校、機關等各種管道，廣泛教導民眾 SARS 的各種必要資訊；

－聘請或同意美方專家前來參與防治，並提供諮詢意見；

－中研院李遠哲院長號召醫療科技人士組成團隊以緊急研發疫苗；

－推動「全民量體溫運動」⁵²；

－送飯、發動里長監督、發動志工參與等行為，這一類的行為均出於 SARS 執行面的安排，從而也得列為一種廣義的行政決定；

－對各醫院與醫師，進行勸說指導，並以法規的制裁作為最後的威脅，而達成一個合作的模式，例如要求各醫院接受配額、建立流行感冒的室外篩檢站，並指示應有的技術；

－鼓勵並勸說遊民接受施打流行感冒疫苗，使不致成為傳染病源，並安撫心理⁵³；

－於華昌國宅封街階段，出動村里長維持秩序，並嘗試經由在地性的網絡減輕民眾的惶恐或對抗；

－參與國際的討論，並建立國際的管道⁵⁴；

51 參見司法院大法官會議釋字第 443 號解釋理由書。

52 「社區防疫行動聯盟」在中央研究院李遠哲院長帶領下，為如此之呼籲。行政院防治及抒困委員會也表支持。對於健康弱勢團體如安、療養機構之院民、精神病院之院民及特殊人口群如農民與原住民，將由政府提供幫助及監控，協助每日量測兩次體溫及紀錄。

53 台北縣、市政府分別為遊民施打流行感冒疫苗，見中央日報 2003 年 10 月 30 日第七版、台灣時報2003 年 10 月 30 日第 14 版。這雖然係針對流行感冒，但也在於減低遊民因發燒而誤以為染煞等的痛苦以及周遭人士的染煞驚慌。

54 例如台大傳染病科主任張上淳曾應邀世界衛生組織「SARS 研究顧問委員會之研究會議」，而

－對重點地區強化防疫的監控；

－強化各種 SARS 重點藥物的研發：衛生署疾病管制局推動所謂實驗室檢驗，整合有效運用國內醫學中心病毒性實驗室的檢驗資源，以提供最迅速與最正確之診斷檢驗效能；

－建立「村里抗疫作戰小組」⁵⁵以及社區健康防疫網⁵⁶ ；

－其他：在國內持續加強衛教宣導、強化自願之 SARS 病毒偵測、施壓要求強化院內管控查核、強化教育訓練、強化疾病源鑑定、強化負壓隔離病房管控、建立感染症防制醫療網等。政府也得運用心理衛生與社會福利的措施，以預防及

在文檔中從SARS 的因應檢討台灣的行政治理模式(子計畫七) (頁 39-47)

第二章 我國政府防疫體制之內部結構

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