第二章 我國政府防疫體制之內部結構
第一節 行政組織面
行政組織本身並非目的，而是廣義的政策手段的一環，俾便建立一個制式化 並可謂「強有力」的行動主體，以為通案性的政策或個案性之行為的完成。行政 組織之設立與否與如何設置，從而必須取決於系爭政策領域之政策問題的情境，
或換句話說，須取決於系爭政策的質量情形或急迫程度等。
於此，不同的學門有不同的專業用語表述方式，但核心的結論應是相同。舉 例言之，公法學一般係從憲法之人權保障、立國精神以及權力分立之政府組織架 構出發，檢討有關的行政機關的設置，並強調是否需要法律保留，以及如何設置
29 本章有關行政組織與行政行為面，局部源自本研究計畫成員黃錦堂教授已發表的法律文章，
但核心關懷改為行政治理的模式，特此說明。
行政機關始得符合系爭領域之人權保障或業務需求的特殊考量30。就 SARS 事件 而言，我國憲法之基本人權條文得正當化行政部門必須針對 SARS 而有一定因 應、以及設置必要的行政機關的措施，但如何設置等相關細節，行政部門與立法 部門仍有相當的裁量權；因為我國憲法之權力分立架構只要求行政部門必須受到 立法部門的監督以及重大事項應由立法部門決定，但並未直接且唯一的規定是否 及如何為行政組織。因此，在以上的範圍內，立法者就SARS 防疫的行政組織得 首先就重要部分加以決定，細瑣以及不重要的部分（例如屬於諮詢性質或臨時任 務編組性質之單位之設置），則屬於行政權之範疇。
壹、SARS 爆發前中央相關行政機關之設置
防疫為經常性事務之一，與人民之生命身體健康有重要的關連性，而且處於 全球化的時代，並與容易爆發疫情的中國大陸地區有高頻率的往來，台灣的防疫 任務從而具有高度的重要性。也正是基於以上的考量，我國係以行政院之下之衛 生署作為防疫的主管機關31。其雖然名稱為署，但畢竟只是名稱之不同而已，署 長仍然為政務官，而且得參與行政院院會；衛生署與其他部會之間並沒有科層體 制間的關係，而是完全立於平行的地位。
由於防疫為一高度專業的工作領域，而且有全國為一致的整體規劃、政策研 擬與重大個案處理的必要，行政院衛生署組織法第十七條乃規定，該署得設疾病 管制局，其組織另以法令定之。立法院乃制定行政院衛生署疾病管制局組織條例
（民國九十三年六月二十三日修正），掌管防疫制度之規劃、法規之研擬事項、
各種疾病之預防、調查及研究事項、疾病爆發之應變處理事項、國內疫情之通報 及疫情監視事項、國際疫情之蒐集、交換及報告事項、防疫藥物之採購及管理事 項等等（詳見該局組織條例第二條）。該局之下設有十組，以承辦前述的業務，
並設有資訊室等其他屬於秘書作業性質之單位，詳見圖2-1。
行政院衛生署疾病管制局業務質量頗重，從而相關人員之配置必須加以強 化，目前情形如下：該局置局長一人，職務列簡任第十三職等；副局長一人至三 人，職務列簡任第十二職等；前項局長及副局長一人或二人，其職務得依醫事人 員人事條例規定，由師(一) 級之相關醫事人員擔任；除此之外，置主任秘書一 人，組長十人，職務均列簡任第十一職等；研究員十八人至二十人，職務列簡任 第十職等至第十一職等；副組長十人，職務列簡任第十職等；並設置技正、科長、
副研究員（三十一人至三十五人）、分析師、專員、設計師、管理師、助理研究 員（三十七人至四十三人）、技士（一百二十一人至一百三十三人）、科員（五十
30 舉例言之，對於自由人權有嚴重干預嫌疑的領域，例如調查局之設置與職權，立法者原則上 應進一步為細膩的規定。
31 行政院衛生署組織法（民國九十三年六月二十三日修正）第一條規定，衛生署掌理全國「衛 生行政事務」，解釋上應包括傳染疾病的防治。
三人至五十七人）、研究助理（二十二人至二十四人）…（以上見該局組織條例 第六條）。
圖 2.1:衛生署疾病管制局組織圖 資料來源：衛生署疾病管制局。
此外，行政院衛生署疾病管制局為因應業務需要，得於全國重要地區、港口 及航空站，設疾病管制分局，但以七個為限（見該局組織條例第十條）。行政院 衛生署疾病管制局因業務需要，經衛生署同意後，得設各種委員會；所需工作人 員，就衛生署疾病管制局組織條例所定員額內派充之（見該局組織條例第十四條）
32。
衛生署為疾病管制局之上級監督機關，得進行職務監督與專業監督33。由於 衛生署與疾病管制局之首長向來均由醫界人士出任，疾病管制局之專業性受到高 度的重視，而疾病管制局的首長也多能尊重衛生署之政策指揮監督，從而不至於 發生難以協調或惡性對抗的情形。
32 現行行政院衛生署疾病管制局，係合併早先行政院衛生署防疫處、預防醫學研究所與檢疫總 所三單位，於民國八十八年七月一日成立。見行政院衛生署疾病管制局網站有關「組織沿革」
之介紹。
33 這是行政組織法之有關的學理，也是我國新近「中央行政機關組織基準法」第 14 條之規定。
總之，我國於SARS 爆發之前，行政部門與立法部門便已體認到防疫的重要 性而設置衛生署疾病管制局，其下設有各種分組、中心與四個地區分支機構。
總體而言，衛生署與疾病管制局為我國疾病管制的中央政府部門的行政機 關，在處理一般所習見的規模、案情的傳染病時，二者的人力向來即感負荷頗重，
以致於兩機關之首長、副首長偶有求去之思考。而SARS 乃為一具有超級威脅性 與高度急迫性的傳染病，因此，SARS 之防制，超出疾管局之負荷能力與政策層 級，並非意料外之事。
貳、SARS 爆發後之中央行政機關的設置
行政組織係為因應行政任務之順利完成而設。依民主國與法治國之體制，享 有對外決行權的單位（亦即行政機關），必須隸屬於行政一體性的環節中，並視 其層級之高低（這與該機關任務的性質有關，且涉及一定的評價性），而受行政 院長或部長的指揮監督。行政機關，若有正當性的理由，得以合議制為之，否則 應以獨任制為宜。行政機關之設置，須有法源依據34。
為對抗SARS 疫情，除前述衛生署與疾病管制局各依職掌而為處理之外，行 政院於2003 年 4 月 28 日成立行政院「嚴重急性呼吸道症候群及紓困委員會」。
當時並無法源依據，從而性質上亦無決行權，但後來已於 SARS 暫行條例第 2 條加以補救。該委員會以行政院長為召集人，委員包括中央、地方政府相關機關 首長及學者、專家。
儘管SARS 暫行條例並未定位該委員會的層級，但解釋上該委員會應為行政 院之下的一級單位，沒有超越部會的地位，蓋我國向無介於部會與院之間的行政 機關35；但因其係由院長擔任召集人，實際上自然能夠發揮超部會的效果。其採 委員會的方式，並以行政院長為召集人，委員成員包括中央與地方之官員及學
34 在法制的設計上，約有如下的方法，首先係針對內閣、部會、地方自治團體作為基層的執行 機關等，加以規定，包括名稱、層級、指揮監督關係、合作協力關係等，而這得規定於統一 的一部法典中（在德國各邦係指邦行政組織法）。其次，就特別機關，亦即其專門處理某一業 務且轄區涵蓋全國，依德國各邦行政組織法，也應有獨立的法源，我國常稱為「附屬機關」。 第三，就有一定獨立性的行政機關，一般係指須維持公正獨立性者，例如中央選委會、公平 交易委員會，以及具有獨立人格地位之公法上財團法人、公法上公營造物法人、公法上社團 法人等，其成立須有另外的法律依據。我國目前就行政組織法係採高密度的法律保留，詳細 規定該機關的任務、一級單位名稱、各一級單位的業務、公務員職缺與人數，欠缺因應業務 質量變遷所需的靈活調整。行政院所研議中的「中央政府組織基準法」草案規定，院與部會 須有法律依據，但法律內容密度大為降低，只規定機關名稱、機關設立依據或目的、機關隸 屬關係、機關權限及職掌、機關首長及副首長之職稱官等與員額、機關有存續期限者之期限。
此外，只規定獨立管制的行政委員會須另有法源，似有不足，尤其對法務部調查局、法務部 行政執行署等對人權干預性的機構，而且也未將向來之附屬機關（例如經濟部國貿局、法務 部調查局）之另有法源的實務作法加以考量。
35 也可參照中央政府組織基準法草案第 4 條對行政機關的分級。
者、專家，頗有集思廣益、共同協商、有效執行之功效，堪稱為妥當的行政機關 類型選擇。換言之，在理念上或政策選定上，吾人非不得想像仍以衛生署為主管 機關，而以其下設置諮詢性的委員會或臨時性的工作小組，但由於SARS 防制是 歷史上獨一無二的重大事件，提高層級並以委員會方式決行，並無不妥。在該委 員會的職掌與權限範圍內，衛生署與疾病管制局的相關權限（尤其重大政策的決 定）必然遭到某種程度的限縮排擠，儘管該署與局的組織法律並未明文修正，但 解釋上應當如此。
其中值得注意者為統一建立指揮中心。詳言之，在SARS 爆發期間，行政院
其中值得注意者為統一建立指揮中心。詳言之，在SARS 爆發期間，行政院