第三章 我國政府防疫體制之外部互動
第二節 民間非營利組織與政府防疫體制
誠如本文一再強調的，在現代的治理模式下，政府並非國家唯一的權力核 心，公共事務的治理必須善用民間非營利組織的資源與力量，SARS 的防治自不 例外。尤其乍然面對SARS 突如其來的猛烈襲擊，官僚體制的政府組織特性，使 得多項防疫事務的決策與執行都顯現出捉襟見肘的狼狽情形，包括政府部門間的 溝通協調不足、資源調度緩慢等狀況。因此非營利組織適時的介入協助，是政府 能否及時成功的因應龐大防疫救災需求的重要因素。非營利組織背負社會多元的 價值觀與改善社會現狀之使命，其龐大的生命能量與可能產生的社會影響力，讓 不同小覷，各國政府皆有逐漸仰賴非營利組織提供社會福利服務之趨勢。
台灣的非營利組織在政治解嚴之後，隨著社會民間力量的活化，其所發揮的 功能角色與使命價值定位也連帶產生改變。在解嚴前的一九八０年代時期，非營 利組織主要扮演社會福利功能的補充角色，遵循服膺政府的政策目標；而解嚴後 的非營利組織則是以倡導型的非營利組織為主，隨著中產階級的增加與對政治社 會參與的意識高漲，造成一九八０年代初期各式各樣的社會運動的興起。而在一 九九０年代後期，因為台灣民主與自由化的進步，倡導型與服務型的非營利組織 皆在改革社會狀況的功能上更為開展，成為穩固台灣民主的重要力量。外在政經 環境與非營利組織內在發展的變動過程中，其與政府間的關係也呈現不同類別與 程度上的結合關係。一般而言，政府與非營利組織之間的關係主要呈現合作、抗 衡與保持距離三種型態，而此三種型態關係模式之形成，則又與非營利組織性 質、和政府目標合致性程度與偏好政策手段，以及面對公共事件的性質等因素有 必然之關聯。
SARS 疫情危機的特色在於它是一種全球性未知的疾病，這種具快速傳染與 致命的瘟疫性質，不僅帶來人民生命健康的威脅，更造成心理恐慌壓力的極大負 擔。台灣在經歷四個月SARS 的疫情過程中，在各個生活機能層面的損害與影響 迅速而廣泛，讓政府、醫療、公衛與民間組織體系體認到需要整體互相配合與協 助的必要性，政府因而設立｢行政院 SARS 防治及紓困委員會｣統理指揮防疫事 宜，內政部社會司在其指導下亦成立各個疫情事項處理小組，除了負責協調調度 政府資源外，其主要任務亦包含結合民間力量（邱汝娜、陳奎如，2003：7），加 強公部門與私部門間的資源作一有效管理，以社會互助的力量共同對抗危機、分 攤風險，以下就專對政府與非營利組織在SARS 期間的救助行動，探討其互動情 形與呈現之關係模式。
壹、SARS 期間非營利組織救災工作之型態：
面對新興的SARS 病毒，除了持續地學習防疫與進行病毒研究工作外，各種
醫療防護、隔離物質、資訊散佈與心靈撫慰都是當時台灣社會最需要的SARS 救 助活動，而各類型非營利組織在SARS 的救助行動中皆有積極的表現。
一、物資援助：
針對SARS 疫情特性所需的防疫物資，以醫療防護和隔離民眾生活物資兩類 為主。以台北市和平醫院封院事件為例，在民國九十二年四月二十四日行政院於 中午緊急宣布封院的情況下，共約一千三百餘名醫護人員、病患及家屬遭緊急隔 離，這樣大型的隔離措施急需大量的醫護與日常生活物資，各類型非營利組織即 在第一時間迅速地輸送各種物資到和平醫院。另外如慈濟功德會、世界展望基金 會與中華基督教救助協會也設有服務站，專門協助處理物資援助與其他支援事 項，現場並有政府指揮所負責指揮與調度事宜，由萬華區區長擔任總指揮長，非 營利組織則依據現場指揮所的指示，機動性地提供需要的物資與人力。
二、服務遞送：
政府在執行SARS 防疫措施中，對於服務遞送的人力最為缺乏，如對遊民之 宣導、發放口罩、測量體溫等服務，尤其在運送隔離民眾的便當、物資、清運垃 圾方面，皆需足夠的人力來執行服務，極需要非營利組織的幫助。當時中華基督 教救助協會與慈濟即提供了大量的服務人力，協助政府進行社區關懷工作。
三、資訊溝通與心靈撫慰：
SARS 期間，各類疫情資訊充斥在社會中，加上媒體不間斷地報導，許多未 加證實的疾病訊息或自稱可防範SARS 病毒的偏方流傳，除了導致民心對疫情的 恐慌，也讓正確的訊息淹沒在過多無意義雜訊中。多數非營利組織在此時多有製 作關於SARS 防疫宣導資訊，以網路、發放宣導冊子與大眾媒體播放等方式向民 眾進行SARS 資訊之傳遞。而在心靈撫慰方面，一些宗教性的民間組織在進行封 院與隔離措施等場所，安排詩歌禱告等活動，其他非營利組織也有以電話、網路 等方式開放民眾詢問與心理輔導等服務，以安撫民眾對SARS 的恐慌。
貳、非營利組織於 SARS 救助行動之優勢：
民間非營利組織可以在此次SARS 事件展現出強大力量，主要有三項優勢：
一、關係取向的組織性質：
非營利組織的關係取向性質有助於救災時的救助行動，其與社群平日所經營
累積的關係，一於緊急危機事件發生時，往往能在短期內獲取救助資源。如慈濟 因為平日在國際間發展健全的社群關係，在SARS 期間便能迅速獲得來自國外二 十八個國家如口罩、防護衣、面罩、溫度計等台灣當時短缺的醫療物資，分送台 灣八十七家有需求的醫院。除了有助於援助物資的募集，對於關係取向的非營利 組織而言，志工因基於對自身組織的信任關係，而願意在組織的分配指揮下協助 SARS 救助行動，使的非營利組織有足夠的人力支援龐大的行動任務。
二、機動彈性的救助機制：
與政府機構的救助機制相比，民間團體的機動與彈性是救災的關鍵要素，如 九二一大地震的事件就徹底地展露出民間組織的活力。然而政府機構雖然因為帶 有層級節制的特性而無法快速地因應災情，但政府具有義務在對災害負起絕對的 救助責任，在有限的資源條件下，不能單靠政府或民間團體來擔任救助工作。因 此民間團體機動彈性的救助機制，在極具動態變化的災難現場，尚須在政府機構 指揮的合作狀況下一起進行，否則極易發生資源重疊與協調不力的情況。
三、豐富熟練的救災經驗：
危機事件發生時，極少有充裕的時間和資源反應，所以平時充足的訓練以及 救災經驗，便成為救災時規劃政策的依據藍圖。越具有豐富救災經驗的非營利組 織對救災措施的反應能力就越能及時與確實，在現場也會成為指揮與領導的角 色。
參、SARS 期間非營利組織與政府之互動
非營利組織和政府在SARS 防疫行動中，以物資援助和服務遞送這兩大救助 行動領域中具有密切的互動關係。在災難的救助現場中，資源調度的效能性是救 災的最重要關鍵，迅速確實的資源配置能在緊迫的救災時刻獲得有效的成果，而 一個專責的指揮中心，具有絕對優先性的地位，若由具有法定權力的政府扮演如 斯角色，可減少災害現場的紛亂狀況並有利進行救災活動，加上民間團體調度資 源的機動性，兩者配合可使救災發揮極大效益，故在災難救助的範疇中，非營利 組織與政府的關係模式應以合作型的關係模式為最佳形式。
諸如SARS 這般瘟疫型災害，其災害特色在於人體感染病毒的致命性與對病 毒高度傳染性的恐懼，在尚未對SARS 病毒知識有完整認知前，所採取的主要防 疫措施為加強醫院與社區防疫機制、出入境檢疫、隔離措施與自身衛教觀念增進 等方式。非營利組織面對此種災害形式的救助行動，主要為支援各項防疫措施所 需的物資與人力，又因SARS 高度的病毒傳染性，使得非營利組織在進行相關的 救助行動時，必須考量自身的安全防護，因此更需要仰賴政府專業的醫學知識與
經驗，在政府的指揮調度下進行安全範圍的救助行動，故非營利組織與政府在 SARS 期間的互動關係更形緊密。
此次在SARS 事件中提供救援的民間組織多屬於有救難經驗的大型組織，對 於救助資源都屬自行籌集，自主性高，較不受政府機構的影響。面對這類具有強 大救災能力的非營利組織，政府機構早已將其視為是重要資源的來源，積極地進 行與民間團體資源結合的各項活動，經過幾次救災的經驗後，政府機構與民間機 構建立起一套基礎的互動模式與平時聯繫的管道。因此若非營利組織在救災事件 中，能與政府機構建立起互信的關係，在往後的救災行動，有建立良好關係的非 營利組織往往能獲得政府機構主動地提供災情資訊，有利救助行動的進行。
非營利組織具有促進公民參與，凝聚社群意識的社會功能，因為其｢社群關 係取向｣的特質使然，使其能產生豐厚的社會資本（social capital）。這樣的特性 在危機事件發生時，往往能從平時所累積的社會資本中獲得所需的資源，在緊迫 的危機時空背景下進行迅速的救災行動。經歷了民國八十八年的九二一大地震、
九十年桃芝、納莉等風災到九十二年的SARS 疫情，非營利組織持續地與政府在 救災行動中培養起默契並建立起合作的關係，原則上維持著以政府指揮，民間非 營利組織配合的形式。然而回歸至非營利組織｢社群關係取向｣的本質，類似
九十年桃芝、納莉等風災到九十二年的SARS 疫情，非營利組織持續地與政府在 救災行動中培養起默契並建立起合作的關係，原則上維持著以政府指揮，民間非 營利組織配合的形式。然而回歸至非營利組織｢社群關係取向｣的本質，類似