研究發現

根據前四章之內容，本章將臚列各項研究發現如後，並奠基於研究發現而做 出第二節之政策建議。

壹、台灣因應 SARS 危機之治理模式

本研究計畫以公共行政的角度出發，運用行政治理模式之架構，探析台灣政 府為因應SARS 危機，在既有的制度系絡下，中央與地方行政治理模式之運作以 及政府與社會部門間的互動狀況。理論上，行政治理模式可區分為層級節制的科 層體制、市場競爭、與社群組織三大模式，不同的類型會深刻地影響各個政策行 動者的行動與實際的政策產出和結果。本文研究發現，在整合抗煞過程中，台灣 政府與社會呈現三種治理類型交織並存的行政治理模式，惟相對而言，科層體制 模式之比例偏重。大體上，政府機關遵循以層級節制為主的科層治理架構，因此 在因應SARS 疫情的整個過程中，欲指揮已傾向市場治理模式的醫療體系、以及 動員社群治理架構仍嫌薄弱的公民社會，不可避免的曾經陷入力有未逮的窘境之 中。

一、以層級節制治理架構為主的政府防疫體制

我國政府防疫體制主要是依循層級節制之行政治理模式，以權威性的結構確 保防疫之規定和命令得以制定與執行，在法令與組織權責之規制下，約束行動者 之間的互動。由於層級節制的正規化、官僚化與例行化的特質，使得在防疫的過 程中，因應疫情措施的彈性與創新力量有所不足。而且在執行相關的防疫政策 時，科層體系與以市場競爭為特色的醫療體系常因彼此間治理模式之迥異，而產 生各種失靈現象，導致若干效率不彰的現象。

二、以市場治理結構為主的醫療防疫體制

市場競爭型的行政治理模式係以財產權的契約關係為規範之基礎，價格機能 為協調契約關係的主要工具，市場機制並賦予各個行動者高度的彈性來決定是否 彼此形成同盟關係。在新公共管理學派的潮流下，我國不只是私人醫療院所、連 同公立醫院也都愈來愈向市場治理模式傾斜，因而面對因應 SARS 疫情所採行的 控管、封院隔離與接受照護 SARS 患者等各項措施時，醫療院所往往受制於市場

利益競爭原則的考量，無法全盤配合政府的政策。在此一情形下，政府如欲獲得 醫療體系在防疫事項上的有效合作，必須仰賴有效的誘因機制，包括給予提供 SARS 照護之醫院合理的補助經費等規定。

三、以社群組織治理架構為主的民間防疫體系

社群組織式的行政治理模式，其主要運作方式為行動者在政策制定過程中水 平式的自我協調與合作，不似市場模式中為追求利潤最大化而產生市場失靈的現 象，也不似層級節制模式因過度控制而產生政府失靈的現象。尤其在防疫事項 上，由於現今社會的功能已高度分化，以及社會次級團體的自主性增強，國家機 關必須認知社群力量之強大，並主動建立綿密互動的關係，彼此體認培養信任關 係的重要性，才能落實基礎的防疫網絡。本研究認為，台灣社會的社區組織起步 未久，與政府的互動關係及信任程度都有待加強，惟此次 SARS 防治的經驗，有 助於社群治理模式之催化與成熟。

四、未來治理模式之轉型—強化以信任為基礎的社群組織模式

社群組織的水平式自我協調的行政治理模式可以彌補市場與層級節制之不 足，其原因在於：1、社群組織模式是基於交互持續的溝通與信任關係的培養，

來達成有利各方行動者的結果為其目標；2、社群組織也可以提供適當的資訊與 溝通，有利於形成行動者之間的非正式關係，此種非正式關不但可以減少複雜決 策的交易成本，也可疏解行動者之間因權力與資訊不對稱所造成的負面影響。當 社會問題愈來愈複雜時，這種水平式自我協調活動就愈趨必要。因此根據社群組 織的理論，社群組織網絡中不同參與者的集體行動對於公共問題之解決，確有其 重要地位。

本研究認為，日後台灣防疫體系之行政治理結構應強化社群組織模式之力 量。此一做法，並非要完全取代層級節制或市場機制，畢竟層級節制的科層體制 有課責容易、服從性高..等優勢，而市場機制也有其資源有效利用、自由選擇等 效益。只是在面對不確定高、風險大的危機時，政府與民眾之間、組織與組織之 間必須以良好的信任為基礎，才能確實體認彼此之間具有互補性的利益，才能基 於信任與互惠的相賴關係，激發與維持行動者之間的防疫合作行動。

總之，科層體制、市場與社群組織的行政治理模式，彼此之間並不必然產生 衝突，得視政策領域以及考量國家整體的發展情況，而有不同的比例配置。就防 疫政策而言，台灣政府層級節制的科層體系已屬完備；而醫療體系過度傾向自由 市場的趨勢則有待導正、不宜再加強市場主義之色彩；至於社群組織的力量乃為 新興勢力，仍嫌嚴重不足，以致於政府、醫療體系及社區公民的合夥關係未能順 暢運作。故政府應更主動積極地強化社群組織的行政治理模式，才能促進防疫體

系之效能。

貳、我國政府防疫體制之內部結構

如前所述，在因應SARS 疫情過程中，台灣政府所依據的是以傳統科層體制 治理模式為主的政府防疫體制。本研究彙整此一防疫體制的相關組織設置與行政 行為，並評估其治理成效如下：

一、行政組織面

（一）SARS 爆發前我國中央相關行政機關之設置

我國係以行政院之下的衛生署與疾病管制局為防疫的中央主管機關，衛生署 與其他部會之間並無隸屬關係，而是完全立於平行的地位。由於防疫為一高度專 業性的領域，具有全國一致性處理的必要，行政院衛生署組織法第十七條乃規 定，該署得設疾病管制局，其下設有各種分組、中心與北、中、南、東四個地區 分支機構，並得因應業務需要，設置各種委員會與在全國重要地區、港口及航空 站，設疾病管制分局，但以七個為限，衛生署為疾病管制局之上級監督機關，得 進行職務監督與專業監督。

（二）SARS 爆發後中央與地方相關行政機關之設置

在中央行政機關方面，為對抗SARS 疫情，除前述衛生署與疾病管制局各依 職掌而為處理之外，行政院並於2003 年 4 月 28 日成立行政院「嚴重急性呼吸道 症候群及紓困委員會」，儘管「嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條例」(簡 稱「SARS 暫行條例」)並未定位該委員會的層級，但因其係由行政院院長擔任召 集人，實際上能夠發揮超部會的效果；該委員會所為決定，得交由衛生署與疾病 管制局執行；此外也得視決議之性質，由行政院各部會於相關職掌範圍為有關之 決定。

另於SARS 期間，行政院設有「全國嚴重急性呼吸道症候群防治指揮中心」，

該中心非屬行政機關性質，而是具有政策協調、溝通與統籌等功能之處所，為一 進行資料蒐集、研判與做出必要指示的指揮中心，包括行使疫期間每日統一發布 防疫最新資訊與對策的重要功能。

而在地方政府方面，為了因應突如其來的 SARS 狀況，也都能積極接受中央 的建議或主動仿照中央的模式，成立臨時性的任務編組或制定｢XX 縣市嚴重急性 呼吸道症候群因應防治計畫」，防治計畫中均有相關委員會之設置，以進行跨局 室之統籌及協調。

（三）中央與地方政府間的互動關係

就SARS 此一高度嚴重性與急迫性的疫情防治而言，理想的權限劃分應為：

統籌性的、指揮性的以及超越地方能力性的事權交由中央處理，地方則負責第一 線的執行，特別是有關社區感染的控制與相關隔離措施的貫徹等事項。中央與地 方間並應建立暢通的溝通管道。我國傳染病防治法就此已有基本的規定⁸⁴，SARS 暫行條例並進一步有精確的規範，凡此均合乎中央與地方建立「策略性伙伴關係」

的原則。然而檢視此次SARS 疫情危機的處理經過，由於面對高度的急迫性與不 確定性，在法條難以明確規範所有防疫事務的前提下，加以中央與台北市政府彼 此間的信任度仍有不足，導致中央與台北市政府之間發生不必要的爭議及溝通不 良情況。惟之後隨著防疫經驗的累積、SARS 暫行條例的制定與實行，爭議與溝 通不良現象逐漸趨緩。

二、行政作為面

在因應 SARS 的行政作為方面，政府主要有以下多項作為：

（一）傳染病之指定 – 行政院衛生署先於 2003 年 3 月 27 日宣布將 SARS 列入第四類法定傳染病管理，待後期對SARS 的病毒資訊與研究已累 積至相當程度的瞭解，於同年8 月 19 日公告將 SARS 改列為第一類 法定傳染病。

（二）防治計畫之制頒 -- 衛生署訂定「SARS 因應防制計畫」，依據不同的 SARS 疫情而擬定不同的防治等級與因應策略，並據以訂定應變措施 及管制明細，以為最高的行動綱領，各級政府亦依據該項行動綱領訂 定疫情應變計畫。

（三）重要不確定法律概念與裁量的拿捏 -- 居家隔離措施所涉及之人權 基本自由，雖為SARS 暫行條例第 5 條所明定，但為減輕對當事人的 基本人權衝擊，得經由裁量準則的制頒，而予以類型化處理。這關係 到主管機關對不確定法律概念與裁量的拿捏，屬於通案性質，在防疫 上從而具有上游的地位。

（四）個案之裁決與即時強制 -- 抗煞過程中，包括封院、封街、強制隔離、

對醫師與醫療院所違反通報義務之科處行政罰鍰、公權力徵用醫院等 行為，行政主管機關的任務，在於確定個案之案情，然後依相關專業

對醫師與醫療院所違反通報義務之科處行政罰鍰、公權力徵用醫院等 行為，行政主管機關的任務，在於確定個案之案情，然後依相關專業