社區防疫體系與政府防疫體制

近年西方國家在觀察到以個人主義為中心的市場決策模式，以及以官僚、國 家為中心的威權統治模式均無法全然解決社會問題、處理公共危機之後，紛紛提 出「社區主義」（communitarianism）的主張，以統合社會與政治改革路線上的矛 盾與徬徨（陳欽春，2000：184）。在社區主義的概念中，除了強調其價值層面的 歸屬感之外，更注重社區成員在政策過程中扮演主動的參與性角色，一方面可以 充分反應政策利害關係人的觀點與利益；另一方面藉以實現民主政治的價值（丘 昌泰，1999：8-9）。

在這次我國 SARS 防治的經驗中，中華民國社區營造學會為因應 SARS 疫 情，結合財團法人醫院評鑑暨醫療品質策進會、中華民國醫師公會全國聯合會、

台灣公共衛生學會，在中央研究院李遠哲院長帶領下，於2003 年 5 月 14 日組立

「社區防疫行動聯盟」，並於5 月 25 日舉行宣示活動，共同投入抗 SARS 行列。

社區防疫行動聯盟當時宣示，其近期目標為做好SARS 社區防疫；中期目標為清 潔環境，提昇個人及公共衛生，安定心靈；長期目標則欲營造健康新社會。當時 全國健康衛生專業者、社區營造工作者、社會教育工作者、社區營造團隊等等，

積極回應，主動加入「社區防疫行動聯盟」。截至2003 年 7 月 11 日，全國共有 104 位個人加盟及868 個團體加盟。

社區防疫行動聯盟的具體行動之一是建立了一個專屬網站：http:// www.

17885.org.tw

盟單位（個人）、資訊分享與交流以及專業諮詢服務三大部分。其中包含了網站 聯盟的四個專業資訊主題：一、個人衛生；二、居家檢疫；三、心理支持；四、

社區環境。並以公共衛生專家學者、醫師團體為主體，蒐集SARS 相關資訊，再 轉換成居民容易理解的言詞內容，傳遞及時、正確、易懂的SARS 防疫資訊與資 料。該聯盟依縣市組織「社區防疫協力團」，歡迎全國各社區、公寓大廈管理委 員會、學校、社團組織、地方鄉鎮公所、村里辦公室等向本協力團提出申請，就 申請協助內容、範圍策定防疫對策，並配合在地社區的需求，推廣SARS 防疫相 關知識，提供相關諮詢，以增強社區防疫能量，減少不必要的恐慌。並視社區的 需求，建立防疫的標準流程或支援社區診斷，建構健康、安全社區。且視執行績

效向中央及地方政府提供有關SARS 防疫諮詢及建議。

「社區防疫行動聯盟」並積極推動自2003 年 6 月 1 日為期 10 天的「全民量 體溫運動」。希望民眾在十天內每天早晚量體溫，形成SARS 防疫的重要防護網。

其間政府透過基層民政、社政、衛政與警政體系，搭配社福團體和勞委會，積極 照護弱勢民眾、獨居老人、機構安養或身心殘障者，做好SARS 防疫。社區防疫 行動聯盟也結合800 多個民間團體，主動投入 SARS 防疫與關懷，加上全國 9,300 家西醫診所及 6,000 家社區藥局等基層醫療機構設立「社區 SARS 諮詢站」、各 縣市醫師公會設置「177」電話專線，提供有關量體溫、發燒、SARS 防治的諮 詢。這樣自主性的「健康生活管理」、「個人衛生習慣的養成」和公權力參與的「特 殊族群防疫照護網」的建構，為營造健康新社會提供堅實基礎。

具體的社區防疫的個案，包括埔里居民結合鄉公所、衛生所、宗教團體、醫 療診所、社區團體、志願服務團體等在地資源，組成「水沙連社區防疫聯盟」， 培訓志工，於埔里市區設立六個體溫測量服務站；台北市北投區石牌地區12 個 里，結合陽明大學社區護理研究所和民間資源，共同組成「抗煞小組」，發動二 百多位志工，從事居家隔離電訪和教育訓練等工作，此外，為了配合量體溫的運 動，除了分發耳溫槍給里辦公室外，還在各里廣設體溫測量站；屏東基督教醫院 主辦的屏東市社區健康營造中心，邀請縣政府發起「十萬抗煞小尖兵」，由全縣 241 所國中小學生共同投入「關心家人、關懷社區」的「抗煞」活動。

最值得注意的社區防疫模式是位於和平醫院旁的中正區忠勤里與河堤里的 動員模式，這個強調「自律、他律、互助」的社區防疫動員體系，在某種程度上，

很成功地體現了社區主義的意義與價值。忠勤里是第一個因 SARS 停課的忠義 國小的所在地，在SARS 流行期間，忠勤里可說是感染 SARS 人數最多、染病死 亡人數最多、以及受隔離的人口比例最高的一個里。忠勤里才隔離五個人就找出 三個SARS 的患者，可是它並未封樓，也未封街，以最少的社會成本和干擾最少 人數的代價，保全了這個社區的正常生活。

事實上，在SARS 流行期間，位於和平醫院所在地的中正區，藉由衛生所與 區公所、社區健康營造中心、忠義國小校長、社區醫師以及里長們的合作，整個 社區開展行動，來推動社區防疫。具體作法是利用衛生所的專業知識，還有區公 所等公部門的行政支援，再加上里民的積極投入，形成了社區聯防系統的鐵三 角。透過共識與說明會議，以中正區的忠勤里與河堤里為實驗區，成立社區通報 系統，建立管理中心，嘗試找尋運作典範，並計劃作全面性的推廣。當民眾自覺 有感冒或疑似 SARS 的症狀發生，自行居家隔離時，可以透過此一通報系統取 得送餐服務、協助買報或其他生活所需；經由這樣的社區互助關係，自行居家隔 離的民眾可以得到並感受到整個社區居民的支持，而自行居家隔離的民眾也理應 成為社區自律的典範，有助於目前被居家隔離的民眾去污名化。而後成立管理中 心，成立社區通報系統後，可經由民眾的互助，整合社區現有的資源，讓民眾一

起加入自律、他律的互助體系。以民眾自行提供自願參與社區健康防疫的時段，

安排每個時段都有人來做SARS 防疫工作，空缺的時段再由里長或公部門彌補，

如此也可直接或間接地減輕各里長工作團隊及衛生所人員的負擔，更可使防疫工 作在社區永續進行。

此外，中正區河堤里成立河堤關懷小棧、社區家庭醫師制度，以提昇健康、

促進健康及衛生教育。同一區的忠勤里在6 月 1 日結合社區活動，宣告全國第 一個社區防疫互助網正式運作，是日該里舉辦芒果大街系列活動，包括包粽子、

舉辦跳蚤市場、忠義國小學生畫社區展示在芒果大道上、講出心裡的話等，配合 忠義國小招生的活動，可能因應 SARS 疫情而取消，里長期望活動照常舉行，

透過這樣的活動告訴大家SARS 並不可怕。透過社區的參與，這個防疫網的優點 在於能夠以社區的生活經驗作為專業知識運作的基礎，比起華昌國宅以系統力量 介入社區的運作模式，少了許多社會成本，多了運作的效能，隔離三人就找出疑 似病患，也成功地阻斷社區的感染源。

中正區忠勤里所奠立的社區防煞機制，與以封院、封樓、封街為主要特色的 圍堵監控視的防煞機制，明顯的不同。參與忠勤里社區防煞的人們，以互相信賴 的態度與不同層次的社區生活經驗結合，進而發起由下而上的心情感經驗凝聚與 社會動員的力量，減少由上而下的誘發群眾恐慌，進而建立強化國家管制訴求的 社會監控回饋機制。反看公部門(如內政部)對這些居家隔離者的作法是動用了非 常龐大的人力、物力、財力來處理，結果每個人仍是怨聲載道，足見社區防疫體 系在往後類似SARS 危機的處理上，應扮演重要的角色，而成為政府行政治理模 式不可或缺的外在互動者。

其後，中華民國社區營造學會在行政院衛生署指導之下，結合陽明大學社區 護理研究所、中華民國基層醫療協會、台北市醫師公會，共同執行具有實驗性、

學習性的「後SARS 時代社區健康資源網絡整合計畫」，藉由這次社區積極參與 SARS 防治經驗，結合社區團體、鄉鎮公所、衛生所、宗教團體、醫療診所及藥 局、志願服務團體等在地資源，建構在地的「社區健康資源網絡」。 社 區健康資源網絡實施策略計有：一、成立全國及區域培力諮詢團機制；二、社區 健康營造需求與阻力調查；三、舉辦社區健康營造工作坊；四、舉辦宣傳推廣活 動；五、開發、設計社區健康營造有用教材及資訊；六、輔導社區疫病防治及健 康營造的培力；七、建構社區健康資源網絡；八、示範操作輔導；九、社區評估 指標的規劃。

上述在 SARS 流行期間，社區與政府採取雙向溝通的新行政治理模式，強 調公、私部門與社區、非營利組織形構共同治理的網絡關係，透過緊密的互動和 互信，建立起資訊流動、資源互補、機動分工、同舟共濟的平台。民間的社區組 織如何與非營利專業組織合作互動，產生更「有機」的關聯，增強社區和民間組 織的動員力量，也是對抗疫情擴散的「後衛」。