第二章 我國政府防疫體制之內部結構
第四節 治理模式之轉型
上述監察院所提出的糾正案與彈劾案，顯露我國防治SARS 的行政體系係以 科層體制為主，其運作有其缺失。以下將上述缺失略作歸納整理，再鑲入我國整 體政經社文結構而為宏觀之評價。
壹、科層體制之「體系性缺失」
整體而言，儘管一百八十人感染SARS 而死亡，以及 SARS 爆發期間因封院、
封街以及其他各種嚴厲的措施所導致的人權侵害及不方便情勢，政府抗煞仍有一 定的成效；整個過程中，科層體制的組織運作與其作為，確有疏失，此由監察院 所提出的糾正案與彈劾案可以得知；但吾人也不能完全抹滅中央與地方政府官合 力抗煞的努力與成果。
基本上，監察院糾正文與彈劾文所揭露的可謂係一種「體系性」的缺失。體 系性首先表現於各公私立醫院在全民健保制度的給付條件的操控下，普遍不重視 院內感染的控管，而這種體系性的缺失只有在類似SARS 的重大感染疾病激烈爆 發時，才會顯露出嚴重性。
其次，體系性也表現於中央行政機關衛生署於疫情初顯時欠缺高度的敏感 性，以及未能快速有效的發號司令與採取積極主動的作為等，但這畢竟為「不經 一事，不長一智」，蓋我國向來對於人民的健康權（其中的疾病防治權與因而對 國家施政的積極主張）並未徹底落實，相關之社會力未能彰顯，政治焦點亦不在 此，而這整體係可謂國家社會的發展階段的問題。
第三項體系性表現於中央與地方間之互動層面，包括中央未能正確評估地方 政府之防疫人力之不足性、與積極為資源性的介入，以及提供疫情資訊等的不夠 迅速確實，而且中央與地方政府間之流暢溝通與互動也尚難謂完全建立。
體系缺失之四，表現於地方政府執行封院封街時，對於應有程序之判斷與踐 行，仍有一定的草率和混亂。
第五項體系性的混亂表現於少數醫護人員之敬業性的不足以及若干必須隔 離觀察或疑遭染煞人士的強制隔離的未能徹底落實等，這與市民社會之專業性及
道德性密切相關。
貳、科層式處理的侷限性
由上述諸項體系性的缺陷中，可以窺見傳統科層式治理模式的侷限性，而開 啟以信任與引進合於民主精神之當事人團體或社區團體等參與之「新治理模式」
的到來。
傳統的科層式治理模式體制的貫徹，包含重重的監督關係，包括中央主管機 關對地方主管機關、長官對所屬人員、行政機關對被監督的公私立醫療院所，行 政機關對於應強制隔離或應自動隔離者的監督..等等，因此必須以監督者具有充 沛的人力與配備為前提，才能掌握現代社會裡廣泛散在各處、生活型態萬千、且 移動十分快速的個人。換言之，監督者欲掌控其行為之合理性、合法性，立即作 出快速有效的制止或懲處決定，誠非易事。被監督者得針對法條為各種咬文嚼字 式的反駁，也得以主管機關的判斷不精確為由，加以抗駁，更得以整個事情的相 關政經社文條件的差別性作為抗拒的理由。而在SARS 防疫的過程當中，政府的 對手係為數眾多的公私立醫療機構，後者有強大的實力，政府欲對之為強力的督 導與制裁，絕非易事。
再以和平醫院院長吳康文與感染科主任林榮第對於院內各部門（含醫生、護 士與行政人員，乃至進一步的工友或約聘員工等）的監督而言，若要建立有效管 控傳染病的立院目標，則因為無利可圖、不涉及賺錢，事實上不容易獲得被治理 者的衷心同意，而必須以相當大的能耐，才能由上而下貫徹目標。同樣地，以台 北市衛生局邱淑媞局長對於各市立醫院的預防性與SARS 爆發時的各種指揮而 言，吾人可想見，要貫徹對醫院高度不利的強制性措施，誠有其困難，次要或更 次要的方案或許是一種不得已的考量。事前的溝通協商以及在各醫院體制內建立 成員參與與認同的感染管控作業方案，毋寧是最為重要的。
就中央與直轄市政府、縣市政府間的互動而言，彼此間長期的合作與善意，
尤其在通案的制度與個案決定中，建立彼此尊重與協商的精神(而非出於政治的 鬥爭)，才是一個合於新治理的模式。然而台灣仍處於民主鞏固的初期階段，要 完全避免政治鬥爭，似乎是陳義過高的理想。
參、由國內封閉治理到全球連線治理
SARS 防疫所顯示的傳統科層治理模式的另一問題，在於由單純的國內治理 逐漸移轉到世界同步治理的發展趨勢。因為SARS 具有跨國感染擴散之危險性，
衛生署與疾管局之防治措施，必須具有全球的一致性。國內主管部會「自以為是」
的時代已經結束，不但必須依賴WHO 整合性的與先進的疫情研判，以及與世界 為同步的採行（但不排除台灣因地狹人稠，風險性更高，而有更預防性或嚴厲性
的措施），而且在發佈有關的限制與隔離性的措施時，也必須參考國際社會所建 立的標準。
在全球同步的趨勢中，新一代的行政治理理論將顯示，涉及人民隱私或限制 身體自由的措施 -- 一如 SARS 防疫與隔離所須採行者，行政部門必須遵照先進 國家的標準，採行公開與詳為說理的模式；SARS 資訊的提供以及自動或被迫居 家隔離的人民的隱私保障等事宜，政府均須採取高度的施政水平，才能免去人民 之疑懼。總之，就人權敏感的領域而言，新一代的治理模式強調政府部門必須公 開資訊、詳細說理、保障人權，而且整體必須遵循高規格的標準，才能得到人民 充分的信任。
以上也意味著，政府的人權敏感領域的施政受到空前的挑戰，必須有更精 緻、更合於時代潮流的推演，而這也與整個人類文明由現代性之強調專業進入到 後現代性之強調人性等的發展，有著密切關連65。
科層式體制係政府治理中最基本的態樣，但存有因應時代與案型而為調整的 空間。整體而言，在一個現代化（專業性、不斷自我再生產性）、後現代（對權 威有一定的排斥而強調人性化對待、對科技與專業理性質疑等）、強調人權與顧 客導向、各社會部門不斷茁壯、全球風險共同體與因而連線治理的時代，科層式 體制必須轉型為新治理模式，尤其在SARS 這類高度危險而涉及公共安全的嚴肅 領域裡，新治理模式更有其重要性。
展望未來，為徹底預防和有效控制類似SARS 的爆發性和高危險性的傳染 病，吾人應致力於體系性的改革，尤其須從新治理模式出發。惟這必須以民主的 開展、政治的和諧、相關制度的良善設計、整體社會各次級體系之自我反省為前 提，並非一蹴可及之目標。
65 新治理模式或新公共服務的理論，並未詳細針對不同類型的行政而建立命題，本研究可為係 補充傳染病防治或領域類型的新治理問題。