研究途徑與研究問題

「誰治理？」是社會科學研究中的古老爭議，因為它涉及人類社會中資源擁 有的不平等，以及由於資源使用的差異所導致的權力不均。爭議的重點在於到底 結構與行動主體（agency）之間的關係為何？而在所有的社會政治經濟組織和結 構裏，政府（或國家機器）是最具影響力的，也是社會所有力量集中的決定點（王 振寰，1996：13）。惟自一九九０年代開始，「治理」（governance）一詞已普遍 地用來取代政府的概念，並似乎已成為一股學術上的風潮。治理的概念雖然在學 術上或實務上的用法及意涵呈現多元含糊的情形（史美強，2000：61），但也存 在著一致的見解：即治理一詞代表著政府在意義與內容上的轉變趨向，簡言之，

治理是「組織網絡間之自我組織（self-organizing）的過程」（Rhodes，2000：346），

意指政府與社會交互影響合作的一種安排或型式，政府與其他社會組織或團體經 由資源的交換與相互依賴，一起承擔工作與責任，達成共同治理（co-governing）

的效果（蔡允棟，2001：115）。不同國家由於歷史時空的因素，將會選擇各種不 同的行政治理模式（governance model）作為制定特定公共政策時，規範政府與 市場關係的基本架構。

就政治學的觀點而言，行政治理模式是「影響人民和政府人員行為與政治行 動，並且型塑市民社會認同與制度的架構」（March and Olsen，1995：6）。這可 由兩種角度予以分析，由交換的角度來看，行政治理模式是自利的政治行動者進 行聯盟建立（coalition building）與自願交換（voluntary exchange）的集體行動；

由制度的角度來看，行政治理模式涉及個人如何形成對於適當行為（appropriate behavior）的認同與概念，而具體地落實在憲法與政治制度的詮釋（March and Olsen，1995：7-47）。詳言之，行政治理模式是指政府所建構的一套龐大的制度 配置，運用其行政控制及效力來支配社會與經濟事務。作為一個必要的制度配 置，行政治理模式的主要目的是解決複雜的公共問題，以及滿足人民的多元需求

（Peters，2000）。

當前公共行政研究經常應用「政府與社會的互動」觀點來解釋政府制定公共 政策以解決公共問題的理由。例如Lester M. Salamon（2002）認為相較於傳統的 公共行政，現今的公共行政的治理研究途徑呈現以下新的轉變趨勢：一、分析單 位由機關與計畫轉變為政策工具（from agency and program to tool）；二、運作關 係由層級節制轉變為政策網路（from hierarchy to network）；三、公私互動由公私 對立轉變為公私合夥（from public vs. private to public + private）；四、行政手段

由命令與控制轉變為協商與說服（from command and control to negotiation and persuasion）；五、管理者的能力培養由管理技術轉變為授能技術（from management skills to enablement skills）。根據此一觀點，治理是政府行動者（governmental actor）

影響特定政策領域中其他社會行動者（societal actor）的方式。亦即在某一政策 領域而言，行政治理模式就是政府所設定的一組制度性的規則架構，在此規則架 構中，政府行動者將企圖運用各種政策工具操控社會行動者的決策行為；相對 地，社會行動者也會透過此種制度性的規則性架構來影響政府行動者的決策行為

（孫煒，2002：96）。

行政治理模式也有其政策研究的意義，也就是說，一國行政治理模式的形成 與運作必須滿足以下三個條件：一、它必須是國家中已經存在並將持續存在的制 度；二、它可以適當地反映出政策制定與政策結果的特色，亦即不同國家建立各 種類型的行政治理模式可以影響政策制定過程中政策行動者之間互動類型，並能 決定其不同政策工具的利用，而影響政策產出的實際數目以及標的人口或現象在 行為、態度等方面的改變；三、一國早期歷史中行政治理模式的初始類型在邏輯 上可以解釋隨後政策制定與政策結果的特色，亦即行政治理模式的變遷是一種路 徑依賴（path-dependent）的過程，一個行政治理模式的類型可以約制或型塑未 來制度變遷的可能路徑，進而影響政策制定中各政策行動者的互動，以及實際的 政策產出與政策影響（King and Rothstein，1994；林佳龍，1999：89）。此外，

比較政策研究的重心就是比較各個國家在特定政策領域之中，影響政策結果的行 政治理模式本身的運作，以及抉擇行政治理模式的各項因素。其目的是根據比較 研究的結論對於國家特定政策領域的行政治理模式的運作提供建言以及對於其 政策結果提供解釋（孫煒，2003：21）。

依據上述由政治學、公共行政、政策研究檢視行政治理模式，本文進一步區 分出三種行政治理模式的類型 ─ 市場、層級節制、社群組織。1根據新制度論 的基本假定，這三種行政治理模式類型皆會影響人類的行為模式與互動關係，亦 將會影響公共政策的制定。市場是以財產權的契約關係為規範的基礎，價格機能 是協調契約關係的工具，當行動者衝突發生時要靠爭論議價，甚至訴諸法律來確 立責任歸屬以解決爭端，市場也賦予行動者高度的彈性來決定是否彼此形成同盟 關係。但由於市場的環境富於競爭，而且行動者之間存在高度的懷疑感，使行動 者之間約束程度很低，基本上行動者是獨立活動的，端視個別的利害關係來決定 是否合作。

相對地，層級節制則與市場的規範基礎不同，在層級節制中權威性的整合與

1 社群組織亦有研究者將之視為政策網絡（policy networks），但其是否成為一個新的行政治理模 式迄今並未形成共識，有些研究者認為社群組織只是包含市場和層級節制特徵的混合型式而 已，另有研究者認為社群組織確與市場與層級節制存在性質上的根本差異。此外，第三種看法 是將社群組織是層級節制的一種補充型式（supplement of hierarchy）。參見Borzel，1998：268。

監督結構使得官僚規定得以建立，行政命令也可促進組織之間的合作，而且組織 內部的僱傭關係也可約束行動者之間的互動。然而，由於層級節制的正規化、官 僚化與例行化的特質也降低了彈性與創新的程度（Lowndes and Skelcher，1998：

318-319）。然而，無論是以自由競爭為特色的市場，抑或是以中央計劃為主導的 層級節制，有時難免會與現實的政經權力結構扞格不入，而產生各種失靈現象，

導致諸多效率不彰的問題。因此深入探究第三種行政治理模式類型─社群組織─

的政策意涵更顯重要。

社群組織的基本假定是在政策制定與執行的過程中，每個組織（可能是國家 機關或利益團體）都或多或少有一些資源可以與其他組織交換，以便能達成各自 的目標並各自獲得利益（March and Rhodes，1992：10-11；胡國堅，1996：293）。

由於現代社會的功能高度分化以及社會次級團體的自主性增強，所呈現的複雜 性、動態性與多元性，國家機關與社會利益團體已形成綿密互動、相互影響的緊 密關係（Kooiman，1993：35-48）。社會利益團體固然無法取代國家機關從事社 會資源權威性分配的工作，國家機關卻也難以單獨遂行其功能。在社群組織中權 力的形成有賴於國家機關與利益團體間的相互依賴，而非零和關係，透過社群組 織的建立，能促使參與者彼此交換權力與利益，而非剝削對方的權力與利益，國 家 機 關 與 利 益 團 體 權 力 的 互 動 關 係 由 各 自 擁 有 的 資 源 與 實 力 的 情 況 而 定

（Smith，1993：7）。

作為行政治理模式類型之一的社群組織似乎具有超越兩種傳統行政治理模 式類型─市場與層級節制─的特徵與優點，此因社群組織並無市場與層級節制所 必然產生的「負功能結果」（dysfunctional consequences），如市場失靈與政府失 靈的現象，這是因為社群組織的主要運作方式既非是自主行動者為追求利潤最大 化的爭論議價，也不是由上級選定目標並控制預期結果的行政命令，而是行動者 在政策制定過程中水平式的自我協調（horizontal self-coordination）。在現代社會 中，中央集權規劃的層級節制固然窒礙難行，完全解除管制放任市場運作的作法 也將問題叢生，而社群組織的水平式自我協調的行政治理模式可以彌補市場與層 級節制之不足在於：一、社群組織中水平協調的商議主要是基於交互持續的溝通 與信任關係的培養，並以達成有利各方行動者的結果為其目標；二、社群組織也 可以提供適當的資訊與溝通，有利於形成行動者之間的非正式關係，此種非正式 關不但可以減少複雜決策的交易成本，也可疏解行動者之間因權力與資訊不對稱 所造成的負面影響（Borzel，1998：262）。當社會問題愈來愈複雜時，上述這種 水平式自我協調活動就愈來愈必要，因此根據社群組織分析，現代社會政治系統 的主要任務是透過隔離但相互依賴的組織網絡確保此種協調的政策行動，在這組 織網絡中不同參與者的集體行動對於問題解決而言皆是必要的。公共政策便是國 家機關與利益團體體認為了達成各自目標而彼此調適的結果（Hindmoor，1998：

29）。

進一步而言，資源的交換總是在某種型態的行政治理模式發生。在市場的行

政治理模式中，交換是利用契約（contract）而產生；在層級節制的行政治理模 策獲致正當性的基礎（Hindmoor，1998）。

綜合而言，社群組織類型的規範基礎在於行動者能夠體認彼此之間具有互補 性的利益，基於信任、忠誠與互惠的相依賴關係能夠促使和維持行動者之間的合 作行動，而且網絡內的成員的自願性關係將可行之久遠，至於網絡之內成員衝突

綜合而言，社群組織類型的規範基礎在於行動者能夠體認彼此之間具有互補 性的利益，基於信任、忠誠與互惠的相依賴關係能夠促使和維持行動者之間的合 作行動，而且網絡內的成員的自願性關係將可行之久遠，至於網絡之內成員衝突