第五章 訪談結果分析
第二節 政策建議
自 2000 年總統大選第一次政黨輪替後，政黨政治之趨勢逐漸形成，但由於政黨的 競爭與惡鬥，個中顯現立法效益的不彰及問政品質的不良，對人民權益及民主政治發展 影響甚鉅，更為各界所詬病。因此，作者認為要改善立法院整體形象及議事效率，除了 提升立法委員本身素質及問政態度外，也應重視國會立法幕僚支援對立法委員輔助的功 能與成效，尤以在立委過程中，能適時提供立法委員所需的資訊更為重要。
我國立法院立法幕僚支援系統法制局、預算中心及國會圖書館之功能，旨在提供立 法委員問政之法案背景資料，草案評估之研析、成本預算之分析等相關研究資料或資 訊，俾助法案或預、決算案之審議遂行，其共同之特性乃在於強化法案通過之可行性如 何？評估政策未來施政效益為何？強調立法權須優於行政權之地位，期以監督政府政策 之良窳，並為人民看緊荷包，畢竟國家的施政須以民為本。所以我國立法院立法幕僚支 援系統不僅是立法智庫，亦是一個諮詢機構，從前一節研究發現，我國立法院立法幕僚 支援系統因受到研究人員不足、行政立法部門間資訊不對等以及立法委員對立法幕僚支 援系統沒有需求的影響，致其功能無法發揮，作者僅就研究發現，提出政策建議如下：
一、有關研究人員不足方面
經訪談結果分析發現，大多數受訪者認為立法院立法幕僚支援系統未來發展方
面，首要之務，為修法調整組織與增加人力，為作者認為法制局法定員額為四十二 至六十人，現有人員四十九人，而預算中心法定員額為四十二至六十人，現有人員 三十一人，均尚未達法定最高員額，當然大多數委員不會主張修法，以增加法制局 及預算中心之員額。應由立法院內部依實際情形及專業性，人員之進用應以專業為
考量，必要時應依聘用人員聘用條例之規定聘用之44，採比例規定兩者間之比數，
以爭取各學術領域之專業人員到立法院服務，並以公開方式為之。
至於我國法制局及預算中心兩單位之最適當人員配置，以每位研究人員服務國 會議員人數之比例來說明，美國國會研究服務處人員有 729 人，國會議員 535 人（眾 議員有 435 人；參議員有 100 人），平均每位研究人員約需服務 1.36 位國會議員。
日本國會法制局職員有 155 人（參議院 75 人；眾議院 80 人），國會議員有 722 人
（參議院 242 人；眾議院 480 人），則每位職員約需服務 4.65 位議員。而我國法制 局目前人員有 49 人，立法委員有 225 人，每位研究人員約需服務 4.59 位立法委員，
而預算中心目前人員有 31 人，則每位研究人員約需服務 7.25 位法委員。由上述研 究人員與國會議員之比例分析，顯然我國法制局之數據（1：4.59）與日本國會法 制局雷同，如依日本國會法制局服務議員之比例（1：4.65）換算，理論上應以不 少於 48 人（225 人÷4.65＝48.4）為最適當。惟目前我國僅 2300 萬人，而美、日 兩國都是上億人口，在領土面積及經濟發展上，我國也無法與美、日兩國相提並論。
美國國會研究服務處為一研究性質的單位，其中多數研究報告皆委請各專家研 究單位負責研析與評估，自身所做的研究報告也有限，畢竟以有的人力去辦理無限 的法案是不可能的，而且也無法提昇品質，反觀我國立法院目前並無委託民間或學 者做研究方面的研究報告，皆是由法制局及預算中心人員獨自或合作而成的研究報 告，而研究報告又以針對行政院草案提出為優先辦理之。若以此角度而言，立法院 自 2008 年（第七屆）起，立法委員將由現行的 225 席減為 113 席，其人力是否可 以達成法案評估之基本所需，若要達到美國國會研究服務處之制度，則有賴政府在 整體組織及制度得全力更新。
二、有關行政立法部門間資訊不對等問題
行政與立法部門間資訊不對稱的問題，以美國國會研究服務處為例，研究人 員在撰寫分析研究報告時，其資料之來源，多半從行政部門的朋友獲得一些訊息，
但如果行政部門拒絕提供，國會研究服務處沒有任何強制性力量要求對方提供訊 息。因此，研究人員有時也會依賴委員會幫忙取得訊息，因為委員會有傳喚證人或
44 依立法院組織法第二十八條規定。
要求行政部門提供訊的權力。另在開議期間，美國國會研究服務處平均每周須舉辦 2 至 3 場研討會，邀請專家學者等，就各議題進行深入討論。而我國立法院雖有調閱 權，但限於委員，因此，作者建議參考美國會研究服務處研究人員的作法，立法院 法制局及預算中心未來應加強與民間機構及學術界交流，針對當前重要議題定期舉 辦研討會，邀請政府部門、專家學者等相關人員，以吸取各界更多的意見，以減少 對行政部門的依賴。另一方面應派員出席委員會會議或公聽會，以輔助委員立法問 政爭取好感與認同，進而透過委員會或立法委員向行政部門取得所需之資料及資料。
三、法制局憲政定位問題
我國政治體制是總統制或內閣制目前仍屬混沌，因此定位專業人員的角色必須 先定位國會的法律地位，如果屬於內閣制，法制局應定位在法案審查的角色，此時 對於法政人員的需求較多；如果屬於總統制，法制局必須加強政策的能力，此時各 方專業人才都是法制局需要的人才，故宜先釐清定位問題。在我國雙首長制下，以 目前立法委員與法制局之間的關係，大多以諮詢事項為主，部分立法委員關心的事 務，與選區的民意有關，因此，希望法制局能助其研究所關心的法案，但法制局囿 於人員的配置及選擇重大議案的評估效應，往往會不符委員的期許。為改進立法，
法制局應調整為類同日本內閣制之國會法制局，擔任法案審查的角色，以協助立法 委員提出法律之法制作業或文字潤飾等，讓法制局具有引導立法政策的權力，另對 於政策研究方面，則以委托民間機研究機構或學術研究單位方式辦理。而對於預算 中心及國會圖書館之設置，在組織上應予維持現狀並重視專業分工，使這三個立法 支援單位相互間能有效的支援與整合。
四、有關法制局與預算中心在立法輔助缺主動積極性問題
建議應針對委員關心的法案或特別關注的預算案，主動、適時提供有參考價值 的資料，舉凡任何研究評估及分析報告，務必回歸專業為主的研究面，以追求立法 品質提升，並爭取立法委員的認同，使立法院及立法委員重視它的功能與價值，讓
他們才會支持你。因此，建議採制度面之誘因，例如：（一）出國做中、長期的研 究、訪問，以吸取新知；（二）國內講習受訓，以瞭解社會及民眾脈動、以及政府 政策走向；（三）以研究津貼激勵成果績效。對於績效不佳者，則建議列入年終考 核或調整職務。在另一方面，對於不適任之人員，亦可採集體決策方式，由各級主 管以人評會方式，予以調動及替換，使賞罰得以平衡之。
五、將國家圖書館改制國會圖書館
在作法上，立法院必須取得多數委員的支持與行政院的共識，透過修法程序，
仿照美、日兩國國會圖書館，將國家圖書館改制為國會圖書館，隸屬立法院的獨立 機關，有獨立的預算及編制，以維持目前國家圖書館運作方式，國會圖書館置長一 人；其地位應比照特任。並在立法院院內設置國會圖書館分館，以提供委員各項立 法問政支援。
六、對立法院審議制度之建議
（一）議事運作方面
為因應立法院自第七屆起，單一選區制對議事運作的影響，會讓立委問政傾 向中庸溫和，不敢走偏鋒極端，更會多關心公共政策與民生法案，甚至地方選區 議題，減少意識型態統獨的抗爭，如此才可爭取選區內多數及中間選民，贏得當 選與連任。而立法委員人數減半，每個委員會的人數不到十個人，立法委員審法 議事及決定預算的權力相對大增，因此，更要強化議事紀律、黨團運作與黨紀約 束，及議事透明化，媒體及大眾的監督，以降低少數人把持或杯葛抵制立法及預 算的議事運作。
（二）建立委員會專業審查機制，包括推動資深制、委員會屆期不改選等，以強化其 專業性及權威性。並應針對第七屆立法院之變革，應妥為修訂「立法院組織 法」、「立法院職權行使法」、「立法委員行為法」、「立法院議事規則」等，尤其 因席次減半，立委人數僅 113 人，立法院委員會組織應合理精簡或修正為一委
員可參加二委員會等。
（二）目前黨團協商的機制一定要改，應回歸正常第二讀會機制
如仍要維持黨團協商機制，則至少目前黨團協商的相關規定，亦應修正，
應包括下列：
1、提高黨團成立門檻。
2、黨團協商宜以重大爭議部分為限，應由各委員會專業立法委員代表協商，
並充分份授權，以減少黨團幹部之干預。
3、院會二讀會前之黨團協商應避免推翻委員會審查之決議。
4、黨團協商應建立利益迴避原則。尤其立委人數減為 113 人後，負責中央總 預算及法案之審議等，權責極為重大，如何防止立委個人發生不正當之干 預或作為，不僅有賴立委本身之自愛、自律，亟需強化立法院之倫理規範 與紀律及政黨之約制與考核。
5、除現行將協商結論刊於公報外，應修法將協商過程重點記錄，並全程錄影、
錄音，以遵守立法院院會及委員會開會階段審查議案需公開舉行之規定（立 法院各委員會組織法第九條及立法院會議錄影錄音管理規則第二條），更可
錄音，以遵守立法院院會及委員會開會階段審查議案需公開舉行之規定（立 法院各委員會組織法第九條及立法院會議錄影錄音管理規則第二條），更可