立法院法制局之成立及其功能

第四章我國立法幕僚支援系統之概述

第一節立法院法制局之成立及其功能

壹、成立經過

立法院法制局及預算中心原是立法諮詢中心的內部單位，當初設置該中心的條例草案有二：一是林棟委員等 93 人所提出的「立法院各委員會組織法第十八條」修正案；二是林聯輝等 61 人所提出的「立法院組織法第二十六條」修正案，

並經由立法院第 77 會期第 16 次會議通過交由法制委員會審議。後經立法院法制委員會舉行 4 次全體會議，並將書面資料彙整後送院會進行二讀時，便在審查會中將立法諮詢中心設置的緣由說明如下：「與會委員會以法律之判定與預算案內容日趨專業化、科技化，立法業務日漸繁重、複雜，亦為各國議會普遍之現象。

為提升議事效能與議案品質，建立立法助理制度以協助委員行使立法權，其必要性無可置疑。²¹」（黃殿偉，1994：69）。

21 參見立法院公報，第 77 卷，第 40 期。

立法諮詢中心為協助立法委員審查法案及預算案，於民國七十八年二月一日正式設立，下設法案、預算及編譯三組，為立法院首創之專業研究單位，負責法律案、預算案之研究、分析、評估、諮詢及其他有關立法資料之編譯等事項。該中心置主任一人，由副秘書長兼任，立法助理二十人至三十人，職務列簡任第十職等至第十二職等或薦任第八職等至第九職等，依據 1995 年之統計，當時計有 15 名立法專業研究人員。而立法諮詢中心成立之初，主要是參照美國國會研究服務處而來，然而受限於人數少、規模小，且除了編輯組的人員外，皆要求須具有公務員任用資格，因此，其所能發揮的功能也極為有限，加上人員異動頻繁及行政中立未受保障的情況下，故自 1989 年成立以來，無法發揮其預期之功能（陳冠義，2001：40）。

為應付政治環境的丕變及上述立法諮詢中心的缺失，朝野立委相繼提出有關改革國會改革組織之建議或立法草案。而當時擔任立法院長劉松藩於 1993 年 5 月也大力推動國會改革法案的研修工作，期能在短期內完成修法程序。另有黃國鐘委員等人於 1998 年上半年間，在立法院法制委員會召開的多次「國會改革綜合法案」公聽會，並約近百位的國內法政學者、專家的共同參與，提供了立法院相關法制修改的各種學理、實務與比較制度的寶貴經驗，也讓朝野立委在協商或審議國會改革綜合法案時有相當重要的參考資料。1998 年 6 月間，立法院終於完成

「立法院組織法修正案」法案的研擬工作，在交付院會後於 1999 年 1 月 12 日完成立法程序，立法諮詢中心也正式分成法制局及預算中心兩個獨立單位，功能業務及組織編制有了很大的改變（陳冠義，2001：41）。

貳、組織編制

立法院法制局在編制員額上，依照立法院組織法第二十五條規定，法制局置局長一人；副局長一人；組長五人，由研究員兼任；研究員 11 人至 17 人；副研究員 13 人至 19 人；助理研究員 13 人至 19 人；科員、辦事員及書記各 1 人。總

員額為 42 人至 60 人，有關其組織編制，詳見表 4-1，每年編列之業務費約為新台幣 433 萬元²²。由於法制局的專業幕僚人員，大多需為高學歷且具相當專業知識的研究人員，關於其人員之甄補進用方式，一般來說皆須通過國家公務人員考試及格，必要時則依聘用人員聘用條例聘請之²³。目前現有員額 49 人；其中博士有 3 人；碩士有 42 人，大學學歷有 4 人。研究人員之學術專長領域，除含蓋法政、

歷史文化、社會、經濟、教育、地政、醫學、公共行政等外，並具備豐富的行政歷練。

表 4-1 立法院法制局人員編制表

立法院組織法資訊處編制目前員額職稱職等員額職稱員額局長十二至十三 1 局長 1 副局長十一至十二 1 副局長 1 組長（研究

員兼任）

十至十二 5 組長 2 研究員十至十二 11-17 研究員 15 副研究員十至十一 13-19 副研究員 20 助理研究員八至九 13-19 助理研究員 10 科員五至七 1 科員 0 辦事員三至五 1 辦事員 0 書記一至三 1 書記 0

合計

^{42 至 60}

合計

⁴⁹

資料來源: 作者整理。（資料來自立法院 96 年 4 月編印職員錄）

參、在業務功能方面

法制局之主要職掌，依立法院組織法第二十條規定，為「一、關於立法政策之研究、分析、評估及諮詢等事項。二、關於法律案之研究、分析、評估及諮詢等事項。三、關於外國立法例及制度之研究、編譯及整理等事項。四、關於法學之研究事項。五、其他有關法制諮詢事項。」，並依立法院處務規程第八條規

22 立法院 95 年度單位預算書，頁 81。

23 依立法院組織法第二十八條第一項規定，第二十五條及第二十五條所列之研究員、副研究員、助理研究員，必要時得依聘用人員聘用條例之規定聘用之。

定，設五組，分掌下列事項：

一、第一組：

（一）關於內政及民族委員會主審法律案之研究、分析、評估及諮詢等事項。

（二）關於交通委員會主審法律案之研究、分析、評估及諮詢等事項。

二、第二組：

（一）關於外交及僑務委員會主審法律案之研究、分析、評估及諮詢等事項。

（二）關於國防委員會主審法律案之研究、分析、評估及諮詢等事項。

（三）關於司法委員會主審法律案之研究、分析、評估及諮詢等事項。

三、第三組：

（一）關於科技及資訊委員會主審法律案之研究、分析、評估及諮詢等事項。

（二）關於經濟及能源委員會主審法律案之研究、分析、評估及諮詢等事項。

四、第四組：

（一）關於財政委員會主審法律案之研究、分析、評估及諮詢等事項。

（二）關於衛生環境及社會福利委員會主審法律案之研究分析、評估及諮詢等事項。

五、第五組：

（一）關於教育及文化委員會主審法律案之研究、分析、評估及諮詢等事項。

（二）關於法制委員會主審法律案之研究、分析、評估及諮詢等事項。

（三）不屬於其他各組有關法律之研究、分析、評估及諮詢等事項。

在研究報告方面，為因應委員問政之需求，將研究資料歸類為：法案評估、專題研究、兩岸關係研究、兩岸交流法制問題研析彙報、憲政及立法院職權專輯、國土規劃與民生專輯、委員法制諮詢意見書、院會及委員會所交付之專案研究、時事與立法監督專輯、研討會研討會、「立法政策」系列講座紀錄、國政統計、委外專

案研究、聯合研究及編譯資料等十六類。由研究人員依所屬組別工作項目來尋找研究議題，例外情形，在經局長或副局長允許，可跨組研究。至於院會決議交辦之研究報告案件，係由局長指定專人或小組負責。

法制局人員在法案審議過程中，是不參與各委員會或院會之審查工作，而各黨團自行召開之朝野協商會議，通常是無須列席，但與會議議題有關之委員會專門委員則必須列席。

研究人員在完成研究分析報告後的審閱機制，在初稿部份，是採取「層級審閱」，即研究人員完成報告初稿後，陳送組長，副局長、局長審閱。在研究報告定稿前，由法制局邀集局內同仁、學者專家以及行政部門專家共同討論，再由研究報告撰寫研究人員參酌與會人員之意見，作適當之處理，並檢附會議紀錄付梓，完成後再分送委員參考。並可透過立法院國會圖書館網站查詢到是項資料。有關該局 92 至 95 各年所撰寫之研究報告，經統計如表 4-2：

表 4-2 立法院法制局 92 至 95 各年撰寫研究報告件數統計表 資料類型 92 年 93 年 94 年 95 年合計法案評估 18 48 43 51 148 專題研究 66 14 14 47 141 兩岸交流重要問題研析彙報 0 0 2 0 2 兩岸交流法制問題研析彙報 0 3 0 0 3 兩岸情勢研析週（彙）報 35 18 0 0 53 憲政議題 17 4 0 0 21 國土規劃與民生專輯 44 22 0 0 66 院會及委員會交付之專案研究 2 0 0 0 2 時事與立法監督專輯 31 0 0 0 31 研討會紀錄 10 5 1 0 16 國政統計 1 0 0 0 1

合計 224 114 58 98 494

資料來源：作者整理

上表中之統計資料顯示，該局所撰寫之研究報告，目前以法案評估及專題研究兩項為主，以 95 年度為例，提出法案評估報告有 51 件、專題研究報告有 47 件合計為 98 件，與 92 年 84 件、93 年 62 件及 94 年 57 件相比較，其成果已漸彰顯。惟

以現有人員 49 人來說，每位研究人員平均每年僅提出 2 件研究報告，在量方面尚待加強。另法制局之年度研究成果，92 年總計 224 件，93 年總計 114 件，94 年總計 58 件，有逐年減少之趨勢，至 95 年總計 98 件，雖比 94 年略有提升，但也都比 92 年及 93 年減少，這種現象係因單位主管的異動，致整個研究方向有些轉移，如以前的研究偏重實務面與時事，對專題寫作開放且要求限制較少，所以研究成果的量也較多。目前則偏重法案方面的專題研究，並針對研究主體邀請專家學者舉辦研討會，由於審稿過程長且嚴謹。其次是目前立委或助理與法制的關係，大多與諮詢事項為主，而且大都與選區民意有關，故法制局之研究成果的量相對減少。但從另一角色來探討，該局在研究報告方面，為因應委員問政之需求，將研究資料為歸十六類，而目前研究報告資料僅為法案評估及專題研究兩項，是否意味其他各類就不重要了。以台灣與大陸兩岸關係而言，近幾年來我國產業逐漸西移，兩岸人民交流頻繁，對台灣產業及經濟結構產生重大影響，難道不值得去研究嗎？而法制局近幾年亦利用 7、8 月休會期間前往大陸考察，為何在兩岸交流重要問題研析上未有成果呈現？這當然是制度面的問題，包括立法委員立法院主管未要求以及研究人員被動的心態等因素使然。

對於立法院法制局上述之研究產量，以中央研究院人文社會科學研究中心來比較，該中心在組織上有 7 個專題中心和 5 個研究計計畫，現有專任人員 35 人（研究員 11 人；副研究員 14 人；助研究員 6 人；以及博士後研究 4 人），連同特聘研究員、通信、合聘、兼任及參與研究人員共計

在文檔中立法過程中幕僚支援系統角色與功能之探討 (頁 69-77)

第四章 我國立法幕僚支援系統之概述

第一節 立法院法制局之成立及其功能