文獻探討

立法機關本係一合議制機關，有關職權之行使，皆以會議行之。在立法過程中著 重立法審查及議事運作，為求立法品質與效率，因此與國會幕僚機構之組織、職權及 演進等相關文獻息息相關。以立法院為例，我國立法院於 1948 年 5 月 8 日在南京成立，

立法院組織法同時公布施行，設置資料編纂處，後因國共戰局逆轉大陸淪陷，隨政府 播遷來台至今，1953 年將資料編纂處縮編為隸屬秘書處下之「圖書資料室」，1984 年 1 月成立電腦化資訊管理籌備小組⁶，於 1985 年 9 月增設法律資訊中心，復於 1986 年 成立電腦中心，在功能上區分為圖書館、電腦中心、資訊中心等三大部分，分別擔任 資源、處理及服務等三大任務（顧敏，1998：2-7）。後為提供立法諮詢服務，並於 1988 年 6 月 8 日增訂立法院組織法第二十六條之一條文，增設「立法諮詢中心」，使立法院 立法幕僚支援系統法制化。尤其在 1993 年 2 月第二屆立法委員全面改選後，立法院逐 漸成為國內政治舞台的中心，在法案制定與監督行政方面，皆顯現其影響力，為提高

6 立法院電腦化資訊管理籌備小組，係由院內各單位代表組成負責全院電腦計畫，立法院秘書長為會 議主席，秘書處處長顧敏先生擔任執行秘書，負責實際推動建置電腦業務

議事效率及立法品質，復於 1999 年 1 月 12 日所修正通過之立法院組織法⁷，除將屬於 職權行使或議事運作部分予以抽出，改列為職權行使法、立法委員行為法外，並調整 增加相當委員會之設置，以及強化立法院幕僚支援系統，此法修正後賦予黨團及黨團 助理法源依據，另一方面除行政幕僚之建置外，在專業支援系統方面，增設「法制局」、

「預算中心」及「國會圖書館」。另「資訊處」則成立於 1999 年 6 月 30 日，依通過增 訂立法院組織法修第十九條之一規定設置，使立法院立法支援系統邁向資訊化。因此 立法院組織法是本研究相當重要的參考文獻。

立法審查為立法過程中之主要階段，亦是立法院立法幕僚支援系統功能展現效益 的時機，立法審查可分為委員會審查與院會審查，議院內設置各種委員會職司立法審 查之主要意義，乃在使一群較具專業的立法者，藉由反覆的議事研議過程以制定出較 客觀、合理及時宜性，並符合公平正義原則之法律或審查通過之預算案，乃是各國國 會之通例（許劍英，2000：2），關於立法審查及議事運作方面之研究著作，能結合理 論與實務經驗者，在委員會方面，有立法院前經濟及能源委員會專門委員許劍英先生 所著《立法審查理論與實務》一書，許博士從委員會的之組織、權限與功能，來說明 委員會在立法審查過程中之實務運作。並指出我國立法院雖屬「院會為中心主義」⁸， 但在處理議案時與各國國會的情形相同，因此委員會於立法審查時，除靠委員個人專 業知識或經驗，更重要的是得到各常設委員會內所設置立法專家之協助。（許劍英，

2000：8）。立法院雖早在 1952 年通過的立法院各委員會組織法中，即規定設置專門委 員，負責法案之研究與草擬事項；也設置十六名研究員分配在各委員會內，協助研究 法案，但始終無法發揮預期之功能（甘霖，2003：8）。隨環境變遷，現各常設委員會 的功能更不如昔。另現任立法院顧問兼議事處長周萬來先生所編著之《立法院職權行 使法逐條釋論》一書，從立法院職權行使法之規定，闡釋在所有職權中，除質詢權由

7 參閱立法院公報，卷八十八，期五（上），1999 年 1 月 16 日，頁 29-354。

8係指「院會為中心主義」下的委員會，其性質係屬院會的預備審查機關，委員會本身沒有固定的權 限，全視院會的意思，僅於受院會託付之議案，才有審查權限與義務，而於審查結果，則需報告院 會，英國國會委員會則採行此一制度。我國立法院係以院會為主，委員會為輔，嚴格來說，應屬院 會為中心主義之設計。

委員個人行使外，其餘職權則須透過議案之提出、討論、表決等程序始得完成。並透

（2002） 導與諮商研究所碩士論文

冠義，2001 等。在預算中心部分有，黃殿偉，1994；陳淞山，1994；廖文正，2004 等，本研究僅擇其中代表臚列如下：

黃殿偉（1994）以「我國立法制度之研究-兼論立法院諮詢中心角色功能分析」

為碩士論文，係首次以專章的方式研究立法院法制局及預算中心之前身－立法諮詢 中心角色與功能，並同時採行文獻分析法、問卷研究法及深入訪談法等三種研究方 式，來探討國會助理制度之現況、提昇工作能力之途徑、工作態度差異之比較（陳 冠義，2001：8）。有關於立法院立法支援系統方面相關研究發現有三項，分別為，（一）

憲政體制的不明確，引發行政立法間職權不明，因此對立法院立法幕僚角色未予重 視；（二）我國立法助理的教育水準與專業素養，與美國比較稍嫌不足；（三）國會 助理並沒有完善的任用與訓練制度。

陳淞山（1994）以「國會組織與制度之研究」為碩士論文，從憲法之相關規定 加以說明國會組織制度、議事制度及國會關係制度等作全面行整體、分析與檢討，

其內容涵蓋英、美、日、德等先進民主憲政國家的制度，並針對我國立法院的組織、

議事運作及有關制度作全盤性的檢討與分析，書中對於國會助理與幕僚制度之介紹 也極富參考價值，有關於立法院立法支援系統方面相關研究發現，是將「國會幕僚」

定義為「由國會依法設置協助行使國會法定職權」之人員，其具備「依法設置」、「依 法任用」、「依法給薪」、「依法行使職權」等特色，若以角色及功能來詮釋，國會幕 僚的工作內容，包括法案與修正案的草擬、議事日程的設定、法案的分析與摘要、

法案相關訊息的搜集、法案最後結果報告、以及其他交付煩瑣之服務。

陳冠義（2001）以「從國會專業支援系統探討我國『立法院法制局』功能及運 作之研究」，從多元面向來探究立法院法制局之組織架構及業務功能，並將行政幕僚 人員及立委助理之觀念，同時採行文獻分析法、比較研究法、深入訪談法、調查研 究法以及統計分析法。並透過社會科學質化與量化的研究方法，呈現其運作上之優 缺點，以作為未來改革因應之道。其主要研究發現為造成法制局專業幕僚人員工作 倦怠的原因為：（一）缺乏良好的培育訓練制度；（二）工作環境不良，軟硬體設備

不足，欠缺研究人員專用研究室；（三）工作管理制度不良上班時間流於傳統保守，

致工作無法突破；（四）政治因素的干擾，造成研究工作不能自主；（五）人事考核、

升遷及甄選制度不過客觀，造成研究領域分配不均，人員良莠不齊。

在圖書期刊方面，有關法制局部分有，曾建元，2006；萬秀娟，2005；趙弘靜，

2005；賴松岡，2004；羅傳賢，2002；許劍英，2000；李允傑，1997；何鴻榮，1996；

黃殿偉，1996 等。在預算中心部分有，黃殿偉，1996；何鴻榮，1996。在國會圖書 館部分有，許劍英，2000；顧敏，1999（國會圖書館）等人，僅擇其中代表臚列如 下：

萬秀娟（2005）之「美國國會支援機關初探－兼論我國立法機關輔助」一文，

以文獻分析美國國會及我國立法院幾個支援機關之進行概述、比較，並針對立法院 國會圖書館、法制局及預算中心之缺失提出建議。其研究發現為，（一）國會圖書館 藏書有限，工作人員無法有效提供國會助理或委員所需之相關資料，應提昇工作人 員對資訊流通及原始資料搜集的能力；（二）立法院法制局研究人員數量不足；（三）

預算中心對於相關法案之研析、評估，以及其他與預、決算有關之分析評估明顯不 足。

羅傳賢（2002）於月旦法學第 85 期刊載之「法案審查程序與立法技術」一文，

就立法院法案審查程序中，就其個人觀察發現當前立法技術問題，「立法委員主動提 案缺乏專業幕僚支援系協助等有七點，以文獻探討、比較及統計分析等方法，說明 立法院法制諮詢單位之現況及問題所在，為立法院全面改選後，立法委員主動提案 之案件大增，急需法制專業幕僚支援系之協助，惟法制諮詢單位之現況問題有：（一）

各委員會各置專門委員一人，擔任議案及人民請願書之研究及草擬事項，似難以擔 任專家協助立法艱鉅之任務；（二）法制局參考日本法制局及美國國會研究服務處之 制度，總員額 59 人，惟目前進用 35 人不及日本國會法制局之一半，有法律背景者 約 11 人，也不到現有員額三分之一；（三）法制局係以政策研究為主體，非以法制 起草為重心。

顧敏（1999）於立法院院聞月刊第 27 卷第 5 期刊載之「接軌國會圖書館」一文，

用與訓練制度。

改制為國會圖書館後，

心。故尚未能制度化地為立