研究動機與目的

依照我國憲法第六十三條規定：「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、

宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權」，這些公權力之遂行必須有詳細完 備的立法參考資料始可奏功。其中以法律案及預算案之議決，亟需有充分的實質資料作 為基楚。這不僅國內各項相關資料要加以蒐集，另對國外有關資料的蒐集也是不可或缺 的。在實務上，國內行政部門在研（草）擬法案時，初步工作之一即蒐集世界各國類似 法案。而在制定法案過程中，除立法助理外，立法院亦須有建全的立法幕僚支援系統，

適時提供委員在審議法案過程中所需的諮詢或資訊。

我國立法院立法專業幕僚支援系統，係師法美國國會研究服務處（CRS）、預算局

（CBO）及日本國會法制局（羅傳賢，2004：203），於 1989 年 1 月成立「立法諮詢中 心」，1999 年 1 月立法院組織法修正通過，將「立法諮詢中心」改制為法制局、預算中 心，圖書資料室改制為國會圖書館。本文首先透過文獻分析介紹我國立法院，與美、日 兩國國會專業支援系統之沿革、組織架構、工作內容、以及扮演之角色與功能，然後加 以分析比較，期能做為我國的借鏡。並針對訪談立法委員、專家學者、國會助理及專業 幕僚人員後的研究發現力求改善，以強化我國立法院立法支援系統及其未來之展望。

本章主要說明本文的研究動機與目的、重要名詞界定、研究架構、流程與限制、研 究方法與範圍以及章節安排。

第一節 研究動機與目的

壹、研究動機

在現代多元化社會中，政府機關為解決任何一項公共問題或滿足公眾需求的政策 方案，在採行相關作為或不作為（吳定，2000：5），均必須經過權責機關或首長的支

持、同意或批准，始能成為正式的公共政策，從而具有其合法性及統治的正當性，也 就是具有行使的公權力，此即為「政策合法化」（Policy Legitimation），簡言之，即是 政策取得法定地位的過程（林水波、張世賢，1990：193），然後得據以執行。而重大 事項及有關人民權利、義務或與社會公益、公共福祉等相關的公共政策，其合法化的 過程，理應受到更為理性、嚴謹且廣泛的參與監督。亦即某些重大的公共政策，必須 以「法律」的形式呈現，而其合法化的過程，即是須經過民意機關依法律制定的一定 程序予以審議，此即所謂「立法」的過程。一般而言，立法是重大政策的合法化，法 律即為重大政策合法化的結果，其合法化或立法的過程，遠較一般政策的合法化更為 複雜與嚴謹。由於國會議員不是萬能，不可能瞭解社會所發生的眾多問題，必須藉助 於專家或對某項事項熟諳者提供資料，經過研究思考，審慎籌謀，方能提出優質的法 律政策與法律技術。本研究所稱立法過程中幕僚支援系統，係指立法院法制局、預算 中心、以及國會圖書館等三個專業幕僚單位¹。

依憲法第六十二條規定，立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組 織之，代表人民行使立法權。以制定符合人民所需的法律及監督行政部門，而人民對 立法機關的期許，則是立法的效率與品質，這些又與國會議員的素質與問政品質有關。

國會議員為了要制定法律、監督行政部門及服務選民，必須藉由許多資訊的分析及掌 握來支持其主張，尤其在決定支持何種法案之前，必須掌握各種法案版本的相異同之 處及國外現行制度之成效，而加以分析與評估。惟對國會議員所需的資訊評估、研究 分析的工作，除受個人專業上的限制外，在時間上因有任期的壓力，為了連任之路，

大部分時間都在選區作選民服務，因此它們必須仰賴於國會專業幕僚人員的協助，方 能達到事半功倍之效。以國會助理而言，其對各類繁雜問題，以及立法過程了解程序，

遠超過絕大多數議員，就某種程度而言，他們才是真正的政策制定人²，故被譽為「影 子政府」（鄭佩芬，1985）。但國會助理仍必須透過有效資料取得及諮詢管道，方能幫

1立法院專業幕僚支援系統，依立法院法制局前局長羅傳賢博士在其「法案審查程序與立法技術」文 中指出有法制局、預算中心、國會圖書館等三個機構（2002：64）。

2 這種情事在我國國會應屬少見，因立法院對法案通過是透過政黨的角力，最後由黨團協商來決定。

助議員提高立法品質與效率。所以為不依賴行政部門，各先進民主國家國會皆成立立 法幕僚支援機構，以提供國會與議員及時、客觀的分析、評估報告，來提昇立法品質 和審查法案能力。以美國國會為例，為能獨立行使立法權，在國會中相繼設立國會圖 書館（Congressional Library ）、國會研究服務處（Congressional Research Service）、國 會預算局（Congressional Budget Office）、立法顧問辦公室（Legislative Counsel Office）

等所屬專業幕僚支援體系，以加強國會獨立的政策資料蒐集、建立、研究、法案草擬、

評估、財務政策評估等能力，並有嚴謹的立法程序，使在立法過程中能藉由專家的協 助，從而提高立法品質。

我國立法院於 1999 年 1 月 20 日通過「國會五大改革法案³」後，在立法院組織法 方面，增置法制局、預算中心、以及國會圖書館等專業立法支援單位，更加顯示國會 立法過程中幕僚支援系統的重要性。雖然國民大會於 2005 年 6 月 7 日複決通過立法院 所提憲法修正案，自下（第七）屆起，立法委員將從現行二百二十五席，減半為一百 十三席，因此有些人認為應該相對的減少立法院幕僚工作人員之人數，從組織人力精 簡的考量，雖有其合理性，但同時也必須思考，立法院為國人所詬病議事效率不彰原 因。就維護國會獨立的政策能力以及提升議事品質及效率等而言，立法院似有必要繼 續加強立法過程中幕僚支援系統的角色與功能。另就社會面之實質需要而言，立法委 員較不具專業性，又以當前之政治環境動盪不安及政黨惡鬥之下，立法委員以通才及 政治考量下，實有必要強化專業幕僚，以補立法委員重選區輕法案之現況，對於提供 一項優質法案而言，更是必要，因為這是各國國會的趨勢。因此，作者認為除強化立 法院法制局、預算中心及國會圖書館等專業支援角色之功能與機制外，應配合資訊運 用支援系統的整合，建構一個符合立法委員及國會助理所期待的支援模式，並探討其 對我國立法效益及未來因應改善之處。

貳、研究目的

3國會五大改革法案即立法院組織法、立法院各委員會組織法、立法院職權行使法、立法委員行為法、

立法院議事規則。

本研究之目的，在於探討我國立法院幕僚支援系統之角色及功能之整合；以協助 並提供服務國會議員相關立法資訊，提昇立法工作及品質，期能經由幕僚支援系統之 組織編制、人力資源及資訊運用效益等多元面向來分析研究，進而建構出一套能符合 委員問政需求立法支援系統。具體而言，本研究有如下幾項目的：

一、介紹與說明我國立法院立法幕僚支援系統演變及現況。

二、介紹與說明美、日兩國國會立法支援系統之特色。

三、分析與說明我國立法院立法過程中幕僚支援系統對立法委員之影響。

四、分析與說明我國立法院立法幕僚支援系統在立法過程中之功能及缺失。

五、針對我國立法院立法幕僚支援系統之缺失提出因應及解決之道。