立法過程中幕僚支援系統角色與功能之探討

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中華大學

碩士論文

立法過程中幕僚支援系統角色

與功能之探討

Exploring the Roles and Functions

of Staff Supporting System in the

Legislative Process

系所別：行政管理學系研究所碩士班

學號姓名：Ｍ09517010 高鴻鳴

指導教授：葉嘉楠博士

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摘要

本文係比較立法院法制局、預算中心及國會圖書館與美、日兩國國會幕僚支援系統的角色與功能，並透過深入訪談法，來研析目前我國立法院幕僚支援系統之功能，根據 24 位受訪者意見彙整統計結果有以下發現：1、在功能方面：法制局與預算中心的主要功能為「立法輔助」。2、在功能是否發揮方面：除國會圖書館外，法制局與預算中心之功能尚待改進與強化。3、在功能未發揮原因：以「專業幕僚人力不足」及「行政與立法部門間資訊不對等」等兩項，而「空間及規模設備不足的問題」是國會圖書館功能缺失的主因。4、在角色方面：以「具備專業或專家的角色」、「輔佐立法委員立法問政的智庫」及「立場必須中立」等三項為重要結果。5、受訪之立法委員及國會助理中，法制局及預算中心的研究成果及國會圖書館的資訊建置，對法案審查是有幫助。6、對於立法院立法幕僚支援系統未來發展方向，以「修法調整組織與增加人力」為主，其次為加強和政府、民間機構及學術界交流。7、立法委員對專業幕僚沒有需求原因，首先是立法委員本身所關心的是當選連任問題，包括選區服務、選舉制度、政黨、派系、選舉風氣及立法問政成績等。其次是受目前立法院審議制度的影響，包括議程與議事效率問題、立法院委員會未能建立專業審查機制、以及黨團協商制度凌駕委員會的專業審查等。本研究之建議：1、增加員額預算。2、加強與民間機構及學術界交流，並針對當前重要議題定期舉辦研討會，以減少對行政部門的依賴。3、釐清法制局的定位問題。4、專業幕僚單位應針對委員的需求，主動、適時提供有參考價值的資料。5、將國家圖書館改制為國會圖書館。6、建立委員會專業審查機制，以強化其專業性。7、改進黨團協商機制。關鍵字：立法支援系統、國會幕僚、立法院

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Abstract

This study compares roles and functions of staff supporting systems (Organic Laws and Statutes Bureau, Budget Center, and Library of Congress) in the legislative process among Taiwan, United States and Japan.

According to the opinions from the 24 interviewees, we find out the following results: 1. Legislative assistance is the most important function of Organic Laws and Statutes Bureau and Budget Center. 2. Due to the insufficiency of professionals and the information

asymmetry between executive and legislative branches, functions of the Organic Laws and Statutes Bureau and Budget Center still need to be improved, except the Library of Congress. Lack of space and equipment is the main problem of Library of Congress. 3. Roles of staff supporting systems should play as follows: professionals or experts, legislative assistance as a think tank, and unbiased viewpoints. 4. Future developments of staff supporting systems are: reorganization and increasing the professional staffs and strengthening the interactions among government, private sector, and the academic communities. 5. Research papers from the Organic Laws and Statutes Bureau and Budget Center are helpful to legislators. 6. There are two reasons why legislators have no demand on professional staff: First, the influence of reelection, including the precinct service, electoral system, political party, faction, election atmosphere and the performance of legislation. Second, present deliberation system of Legislative Yuan, including the problems of agenda-setting and legislative efficiency,

incapability of establishing professional deliberation system, and the influence of party caucus negotiation exceeding the committee’s professional deliberation.

This study provides the following suggestions for staff supporting systems: 1. Increasing the budgetary personnel. 2. Strengthening interactions between staff supporting systems and the academic communities. 3. Clarifying the status of Organic Laws and Statute Bureau. 4. Providing valuable information and advice for legislators automatically and in time. 5. Transforming the National Library into Library of Congress. 6. Establishing professional deliberation system. 7. Improving the party caucus negotiation system.

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目錄

第一章緒論 ……… 1 第一節研究動機與目的 ……… 1 第二節重要名詞界定 ……… 4 第三節研究架構、流程及限制………8 第四節研究方法與範圍………10 第五節章節安排………12 第二章文獻探討與研究設計………13 第一節文獻探討………13 第二節研究設計………23 第三章美、日兩國國會立法幕僚支援系統之概述………25 第一節美國國會立法支援系統………25 第二節日本國會立法支援系統………49 第四章我國立法幕僚支援系統之概述………61 第一節立法院法制局之成立及其功能………61 第二節立法院預算中心之成立及其功能………69 第三節立法院國會圖書館之成立及其功能 ………74 第四節我國與美、日國會專業幕僚支援系統之比較………79 第五章訪談結果分析………91 第一節訪談對象………91 第二節訪談內容分析………94 第三節立法委員與專業幕僚支援系統關係之探討………116 第六章結論 ………125

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第一節研究發現………125 第二節政策建議………130 參考書目………135 一、中文部份………135 二、英文部份………140 附錄………143 附錄一「立法過程中幕僚支援系統角色功能之探討」訪談大鋼………143 附錄二日本國會參議院、眾議院常任委員會名稱一覽表………144 附錄三日本議院法制局法………145 附錄四中央研究院研究人員職務等級月支數額表………147 附錄五金美國聯邦政府的標準員工給付表（ Salary Table 2004-DCB）………148 附錄六深入訪談實錄………149

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表次

表 2－1 國會助理相關學位論文………15 表 2－2 「立法院立法幕僚支援系統」相關論文、期刊摘要………19 表 3－1 美國國會第 98-108 屆會期通過之法案及共同決議數 ………27 表 3－2 美國國會立法助理制度發展過程年代表 ………29 表 3－3 美國國會審議預算時程表………44 表 3－4 日本眾議院法制局之組織一覽表………53 表 3－5 日本參議院法制局之組織一覽表………54 表 3－6 日本國會圖書、定期刊行物及非圖書資料收統計表………57 表 3－7 日本國會圖書館組織表 ………58 表 4－1 立法院法制局人員編制表………63 表 4－2 立法院法制局 92 至 95 各年撰寫研究報告件數統計表………65 表 4－3 中央研究院人文社會科學研究中心 95 年提出學術研 究論文統計表………67 表 4－4 立法院法制局、預算中心及中央研究院研究人員薪資對照表…………68 表 4－5 立法院預算中心人員編制表………71 表 4－6 立法院預算中心 92 至 95 年撰寫評估報告件數統計表 ………73 表 4－7 立法院國會圖書館人員編制表………76 表 4－8 我國與美、日兩國國會圖書館比較表 ………79 表 4－9 我國立法院法制局與美國國會研究服務處及日本國會法制局之比較表 ……… 82 表 4－10 立法院法制局、預算中心人員薪資對照表 ………84

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表 4－11 我國立法院預算中心與美國國會預算局之比較表………85 表 5－1 《新新聞》周報第 953 期刊載之第六屆立法委員提案排行榜 ………91 表 5－2 立法委員訪談編號 ………92 表 5－3 學者專家訪談編號 ………92 表 5－4 國會助理訪談編號 ………93 表 5－5 立法院立法幕僚專業人員訪談編號 ………93 表 5－6 受訪者基本資料彙整表 ………94 表 5－7 立法院法制局與預算中心具有那些功能之意見彙整統計表 …………95 表 5－8 立法院國會圖書館具有那些功能之意見彙整統計表 ………97 表 5－9 立法院立法幕僚支援系統之功能是否有發揮意見彙整統計表 ………99 表 5－10 立法院法制局與預算中心功能未發揮原因意見彙整統計表 …………101 表 5－11 立法院國會圖書館功能缺失原因意見彙整統計表………106 表 5－12 立法院法制局與預算中心扮演角色彙整統計表 ………108 表 5－13 立法院立法幕僚支援系統之研究成果對法案審查是否有幫助（或符合需求）意見彙整統計………110 表 5－14 立法院立法幕僚支援系統未來發展方向意見彙整統計表 ………111 表 5－15 立法院第六屆第四會期委員提案之審議進度一覽表 ………121

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圖次

圖 1－1 立法院組織圖………7 圖 1－2 研究架構圖………8 圖 1－2 研究流程圖………8 圖 3－1 美國國會圖書館組織圖………32

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第一章緒論

依照我國憲法第六十三條規定：「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權」，這些公權力之遂行必須有詳細完備的立法參考資料始可奏功。其中以法律案及預算案之議決，亟需有充分的實質資料作為基楚。這不僅國內各項相關資料要加以蒐集，另對國外有關資料的蒐集也是不可或缺的。在實務上，國內行政部門在研（草）擬法案時，初步工作之一即蒐集世界各國類似法案。而在制定法案過程中，除立法助理外，立法院亦須有建全的立法幕僚支援系統，適時提供委員在審議法案過程中所需的諮詢或資訊。我國立法院立法專業幕僚支援系統，係師法美國國會研究服務處（CRS）、預算局（CBO）及日本國會法制局（羅傳賢，2004：203），於 1989 年 1 月成立「立法諮詢中心」，1999 年 1 月立法院組織法修正通過，將「立法諮詢中心」改制為法制局、預算中心，圖書資料室改制為國會圖書館。本文首先透過文獻分析介紹我國立法院，與美、日兩國國會專業支援系統之沿革、組織架構、工作內容、以及扮演之角色與功能，然後加以分析比較，期能做為我國的借鏡。並針對訪談立法委員、專家學者、國會助理及專業幕僚人員後的研究發現力求改善，以強化我國立法院立法支援系統及其未來之展望。本章主要說明本文的研究動機與目的、重要名詞界定、研究架構、流程與限制、研究方法與範圍以及章節安排。

第一節研究動機與目的

壹、研究動機

在現代多元化社會中，政府機關為解決任何一項公共問題或滿足公眾需求的政策方案，在採行相關作為或不作為（吳定，2000：5），均必須經過權責機關或首長的支

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持、同意或批准，始能成為正式的公共政策，從而具有其合法性及統治的正當性，也就是具有行使的公權力，此即為「政策合法化」（Policy Legitimation），簡言之，即是政策取得法定地位的過程（林水波、張世賢，1990：193），然後得據以執行。而重大事項及有關人民權利、義務或與社會公益、公共福祉等相關的公共政策，其合法化的過程，理應受到更為理性、嚴謹且廣泛的參與監督。亦即某些重大的公共政策，必須以「法律」的形式呈現，而其合法化的過程，即是須經過民意機關依法律制定的一定程序予以審議，此即所謂「立法」的過程。一般而言，立法是重大政策的合法化，法律即為重大政策合法化的結果，其合法化或立法的過程，遠較一般政策的合法化更為複雜與嚴謹。由於國會議員不是萬能，不可能瞭解社會所發生的眾多問題，必須藉助於專家或對某項事項熟諳者提供資料，經過研究思考，審慎籌謀，方能提出優質的法律政策與法律技術。本研究所稱立法過程中幕僚支援系統，係指立法院法制局、預算中心、以及國會圖書館等三個專業幕僚單位1 。依憲法第六十二條規定，立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。以制定符合人民所需的法律及監督行政部門，而人民對立法機關的期許，則是立法的效率與品質，這些又與國會議員的素質與問政品質有關。國會議員為了要制定法律、監督行政部門及服務選民，必須藉由許多資訊的分析及掌握來支持其主張，尤其在決定支持何種法案之前，必須掌握各種法案版本的相異同之處及國外現行制度之成效，而加以分析與評估。惟對國會議員所需的資訊評估、研究分析的工作，除受個人專業上的限制外，在時間上因有任期的壓力，為了連任之路，大部分時間都在選區作選民服務，因此它們必須仰賴於國會專業幕僚人員的協助，方能達到事半功倍之效。以國會助理而言，其對各類繁雜問題，以及立法過程了解程序，遠超過絕大多數議員，就某種程度而言，他們才是真正的政策制定人2 ，故被譽為「影子政府」（鄭佩芬，1985）。但國會助理仍必須透過有效資料取得及諮詢管道，方能幫 1 立法院專業幕僚支援系統，依立法院法制局前局長羅傳賢博士在其「法案審查程序與立法技術」文中指出有法制局、預算中心、國會圖書館等三個機構（2002：64）。 2 這種情事在我國國會應屬少見，因立法院對法案通過是透過政黨的角力，最後由黨團協商來決定。

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助議員提高立法品質與效率。所以為不依賴行政部門，各先進民主國家國會皆成立立法幕僚支援機構，以提供國會與議員及時、客觀的分析、評估報告，來提昇立法品質和審查法案能力。以美國國會為例，為能獨立行使立法權，在國會中相繼設立國會圖書館（Congressional Library ）、國會研究服務處（Congressional Research Service）、國會預算局（Congressional Budget Office）、立法顧問辦公室（Legislative Counsel Office）等所屬專業幕僚支援體系，以加強國會獨立的政策資料蒐集、建立、研究、法案草擬、評估、財務政策評估等能力，並有嚴謹的立法程序，使在立法過程中能藉由專家的協助，從而提高立法品質。我國立法院於 1999 年 1 月 20 日通過「國會五大改革法案3 」後，在立法院組織法方面，增置法制局、預算中心、以及國會圖書館等專業立法支援單位，更加顯示國會立法過程中幕僚支援系統的重要性。雖然國民大會於 2005 年 6 月 7 日複決通過立法院所提憲法修正案，自下（第七）屆起，立法委員將從現行二百二十五席，減半為一百十三席，因此有些人認為應該相對的減少立法院幕僚工作人員之人數，從組織人力精簡的考量，雖有其合理性，但同時也必須思考，立法院為國人所詬病議事效率不彰原因。就維護國會獨立的政策能力以及提升議事品質及效率等而言，立法院似有必要繼續加強立法過程中幕僚支援系統的角色與功能。另就社會面之實質需要而言，立法委員較不具專業性，又以當前之政治環境動盪不安及政黨惡鬥之下，立法委員以通才及政治考量下，實有必要強化專業幕僚，以補立法委員重選區輕法案之現況，對於提供一項優質法案而言，更是必要，因為這是各國國會的趨勢。因此，作者認為除強化立法院法制局、預算中心及國會圖書館等專業支援角色之功能與機制外，應配合資訊運用支援系統的整合，建構一個符合立法委員及國會助理所期待的支援模式，並探討其對我國立法效益及未來因應改善之處。

貳、研究目的

3_{國會五大改革法案即立法院組織法、立法院各委員會組織法、立法院職權行使法、立法委員行為法、} 立法院議事規則。

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本研究之目的，在於探討我國立法院幕僚支援系統之角色及功能之整合；以協助並提供服務國會議員相關立法資訊，提昇立法工作及品質，期能經由幕僚支援系統之組織編制、人力資源及資訊運用效益等多元面向來分析研究，進而建構出一套能符合委員問政需求立法支援系統。具體而言，本研究有如下幾項目的：一、介紹與說明我國立法院立法幕僚支援系統演變及現況。二、介紹與說明美、日兩國國會立法支援系統之特色。三、分析與說明我國立法院立法過程中幕僚支援系統對立法委員之影響。四、分析與說明我國立法院立法幕僚支援系統在立法過程中之功能及缺失。五、針對我國立法院立法幕僚支援系統之缺失提出因應及解決之道。

第二節重要名詞界定

壹、國會助理

所謂國會助理：係指立法委員個人私自聘請來協助委員行使職權的人員，以提升其問政品質與效率。以立法委員而言，立法院早年並沒有委員個人助理的編制，自從 1970 年選出的增額立委任職之後，幾乎每次的院務座談會議，設置立法助理的問題都會被提出來討論，可見當時已有許多委員感覺到國會助理的必要性。立法院公費助理制度始於 1992 年 2 月，規定每位委員可聘公費助理 2 人，1992 年 7 月 4 日起改為 4 人，後來隨著國內政治結構的改變，立法院已成為國內政治的重心，國會助理因須隨時配合委員的議事需求外，並負責協助立委行使職權等工作，致其地位逐漸受到重視。故至 1999 年 2 月起，依立法院組織法第三十二條規定，「立法委員每人得設公費助理六人至十人，由委員任免；立法院應每年編列每一立法委員一定數額之助理費及其辦公事務預算。公費助理均採聘用制，與委員同進退；其依勞動基準法所規定之相關費用，均由立法院編列預算支應之。」因此，立法委員每人可聘用公費助理六人至十人。根據立法院人事處之資料，目前立法院公費助理人數

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約在 1700 人至 1800 人之間。

一般來說，國會助理制度之建立，係基於事實的需要及抗衡日漸擴大的行政權，這誠如美國參議員 Daniel Patrick Moynihan 曾指出，當政府的權限不斷擴大時，國會便不得不被迫地去擴大自己的編制及增加預算，來發展自己的官僚體系，以對抗行政官僚的坐大，這樣的過程可稱為是「仿效鐵則(Iron Law of Emulation)」（Davidson, Roger & Walter，1984：240）。但在一些民主先進國家的國會助理是「依法設置」、「直接向國會領取薪俸」的人員，但卻無國會幕僚的「法定職權」，其任用也幾無任何資格限制，去職與否也全憑議員個人喜好或有無繼續連任而定（黃彩鳳， 2003：10）。

貳、立法幕僚支援系統

所謂立法幕僚支援系統係指：在一個多元化及專業化的社會，隨著科技不斷的創新，加上自福利國家時代以來，政府職能不斷擴大，為權力制衡，先進民主國家國會乃紛紛建立立法諮詢制度，使國會在立法過程中，不必依賴行政部門，能夠適時提供國會議員對某一法案所需印證的研究報告資料或諮詢而言。依國會組成的成員分為兩類，一是議員，另一則是幫助議員立法之助理及幕僚人員，故舉凡各類型之國會行政、研究、法律案草擬、調查…等人員，無論文官或約聘都稱之為「立法助理」，或為「國會幕僚人員」（陳冠義，2001：9），其組織編制之大小及人員配置之多寡，視各國國會制度及法令規定之不同而有所差異。以美國國會研究服務處（CRS）而言，置有八、九百位研究員；另其國會之立法顧問局（LCO）則由六、七十位法律專家組成；至於日本參、眾兩院之法制局各有員額七十五人及八十人。由於這些人員在國會眾多複雜，且各司其職，為便於理論之研究，乃統稱為「立法幕僚支援系統」。「立法幕僚支援系統」誠如上述人員眾多複雜，且各司其職，羅傳賢教授（1996： 411-412）乃以「立法助理」稱之，並依人員之服務對象、工作性質及業務功能等不同

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情況而作以下分類：一、依服務對象不同而區分為：1、國會立法助理；2、議員私人助理；3、非正式組織助理。二、依工作性質不同而區分為：1、研究助理；2、法案草擬助理；3、調查助理；4、各科專家；5、政治助理；6、議事專家。三、依業務功能不同而區分為：1、會務性立法助理；2 專業性立法助理；3、秘書性立法助理。由上述分類為國會幕僚人員、文官系統之事務人員、議員私聘助理等，都可歸類為立法助理。故立法助理的定義非常廣泛，以立法院現行組織架構（如圖 1-1），在立法過程中幕僚支援系統扮演之角色，可歸納如下：一、會務性立法助理：為立法院所轄各單位與各委員會等，例如：各委員會與議事處（負責會議進行的各種準備工作及連繫政府官員到院開會等事宜）、公報處（負責會議時之錄影、錄音及會議記錄之整理等）。其他單位如總務處、秘書處、資訊處、人事處、會計處等單位也直接或間接地提供各種不同性質的服務。二、專業性立法助理：以法制局、預算中心、國會圖書館與各委員會中之專門委員，主要工作是分析、研究、評估各法案，提供委員開會所需資料，協助委員草擬法案等專業立法工作。上列兩類係為一簡要之分類，他們在委員問政過程中，皆扮演重要的角色與功能，其中第二類專業性立法助理，因直接關係到立委審查法案時之主要參考意見。畢竟國會是以立法為主要目標，一個好的法案可造福社會，但一個不嚴謹的法案則會使人民遭受傷害（黃殿偉，1993：41），由此可知，專業幕僚支援系統的重要性。而本研究所稱立法院專業幕僚支援系統，係指法制局、預算中心、以及國會圖書館等三個幕僚單位。

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圖 1-1 立法院組織圖

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第三節研究架構、流程及限制

壹、研究架構

本研究係以的系統概念為基礎，參酌國內外文獻資料，草擬訪談問卷，並建立研究架構，接著從事深入訪談立法委員、學者專家、國會助理及立法院幕僚單位人員等，以了解立法院立法幕僚支援系統功能及缺失，及其未來取向及專業面，最後提出結論與建議。本文研究架構如圖 1-2：圖 1-2 研究架構圖資料來源：作者整理

貳、研究流程

本研究係依據研究主題，蒐集相關文獻資料，再確立研究方法與架構後，首先進行國內、外國會立法支援系統相關資料分析，接著從事質化深度訪談後，分析整理訪談資料，再進行驗證分析，最後提出結論與建議。詳細研究流程如圖1-3：圖 1-3 研究流程圖資料來源：作者整理國外相關資料分析國內、外國會立法支援系的分析比較 1.深入訪談 2.訪談內容之彙整 3.資料分析立法幕僚支援系統的之未來取向及專業面立法幕僚支援系的功能立法支援系統規劃及預評估確立研究主題相關文獻蒐集與探討確立研究方法與架構訪談相關人員彙整與分析結論與建議

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參、研究限制

一、研究者本身學養與能力問題：

本研究主要涉及「國會支援系統」、「國會制度與運作」、「政策分析與決策」等三個主題面向，研究者最好在這三方面理論上有深入的涵養與心得，在實務上需有長時期涉入與觀察，方能有較為深入而完整的研究成果。筆者自審本身所學、經驗不足，尚無法對所有相關的範疇作出深度的探析，所以勉力而為，只在於對研究價值的確信。

二、關鍵性參考文獻缺乏的問題：

此處所稱「關鍵性參考文獻」係指稱權威性學者專家針對國會中立法資訊系統對議案審議之影響因素及運作歷程所為之研究論文、專著。遍查國內文獻，未曾得見關鍵性性參考文獻，而多數是集中於國會制度探討及與技術、規章相關的立法程序與立法技術之探討，或流於對國會事件之評論；而就國外資料，由於國情、政治制度的差異，亦只能作為間接參酌，對於本研究之參酌，仍相當有限；這使研究進行之初，在理論基礎上倍顯困難與不足。

三、研究客體的變動性問題：

所謂「研究客體」是指本研究主要所觀察、描述並解釋之國會立法過程，而此一過程係由多元的參與者所共同參與促發的，如國會議員及其助理、相關行政官員、學者專家、團體、媒體、國會立法支援體系等。而這當中有許多具有相當之變動性，如國會議員有其任期、參加委員會亦有半年一次之變動，行政人員隨政情變化而更動亦所在多有，而其他方面參與者的變動亦很明顯，凡此都是本研究關注的一部分，理當力求周延；但是必須很坦誠的是，筆者雖因工作關係而處於有利研究觀察之位置，然終究仍難全面全時地從事深入調查研究，對此頗有遺憾。倘若將來有機會再從事同性質之研究任務，宜廣結善緣，

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進行交流合作，以求更完備。

四、研究時限之問題

由於政府或委員之提案列入議程之時間不定，或因議案審查囿於「一事不再議原則」及「屆期不繼續審議原則」之規定，致使已完成之研究報告，因時空及環境變遷等因素，而不符時勢及潮流，造成資料無參考價值。

第四節研究

方法與範圍

壹、研究方法

本文係採用社會科學質化研究方法從事研究，質化是探索性的（exploratory）和描述性的（descriptive），並強調系統脈絡、情境、主體等參考架構的重要性；研究者所面臨的是一種完全自然真實的境界，不加以任何控制與操縱，以展現出研究的開放性，及對結果毫不預設限制與立場。有關本研究所採取的研究方法，分別說明如下：

一、文獻分析法（Literature Review）

本研究在確定研究主題後，即進行搜集與本研究相關之資料，從事回顧摘要歸納分析，並透過國內外有關對各國國會之介紹及研究專書、期刊、博碩士論文，以瞭解國會立法幕僚支援系統在立法過程中的角色與功能，以及有無國情之差異可作為我國之借鏡。資料分析包括立法院公報、立法院資訊檢索系統、立法院院聞月刊、立法專刊、各報章雜誌及相關網站、期刊，資料來源則取自國家圖書館、政大社會科學資訊中心、立法院國會圖書館及立法院全球資訊網4 、以及「YAHOO」（奇摩）5 網站。資料搜集除作為內容分析外，並作深度訪談之指引。在本文文獻探討中，僅將與立法院組織法及與立法院議事運作實務專書 4_{立法院全球資訊網，網址：為 http：// www.ly.gov.tw /} 5 YAHOO（奇摩）之網址：為 http：// tw.Yahoo.com /

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略以說明外，並對國內過去之碩士學位論文做一整理說明，至於其他參考文獻資料則列入參考書目中。

二、比較研究法（Comparative Research）

由於各國國會制度建制不一，為期考慮國情背景、政治制度等因素，因而以美國國會圖書館、國會研究服務處（CRS）、預算局（COB）及日本國會圖書館、國會法制局等制度之運作概況加以分析並作比較，希能成為我國國會立法幕僚支援系統未來調整之參考。

三、深度訪談法（In-Depth Interview

）深度訪談法是質化研究重要的過程，通常以非結構性途徑蒐集資料，包含深度或開放式訪談、參與觀察、行動研究等，而深度訪談的使用，乃是希望藉由面對面的對話交談中，了解研究對象的生活經驗、觀點，並蒐集特定事件訊息，期更進一步探求資料或訊息本身所反映的事實真相。本文依研究目的設計半結構性訪談大鋼－「立法過程中立法幕僚支援系統角色與功能之探討」訪談大鋼，針對立法委員、學者專家、國會助理（含黨團）及立法院專業幕僚人員進行半結構性的訪談，由研究者向受訪者說明訪談目的，進行方式，時間及地點等，讓受訪者依自己的經驗及想法回答，期以發掘更多實況運作情形。包括：立法支援系統之功能、角色扮演、輔助效益及未來發展方向等，以彌補靜態資料之不足，並將訪談所獲得之意見及相關建議歸類、統合，並找出其間脈絡關係，並據以對立法院立法支援系統提出建議，以提昇其角色與功能。本文訪談對象包括立法委員4人、學者專家5人、國會助理8人及立法院專業幕僚人員7人。

貳、研究範圍

對於國會制度充滿不確定性及變動性，為能分析立法過程中幕僚支援系統之影響面及效益面，本研究係以立法院編列預算支應人員而言，包括立法院組織法規定

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之各等行政幕僚單位及公費助理。在行政幕僚方面，專業幕僚支援機構有立法院法制局、預算中心及國會圖書館等三個機構，其中國會圖書館為與國際接軌，推動數位化圖書館是一種趨勢，而資訊處在立法支援上的角色亦是重要的關鍵，惟因其目前所扮演的角色與功能，主要是配合及支援國會圖書館及院內各單位之系統建制與整合，以及電腦軟、硬體之規劃與維修服務，其成果是值得肯定，但在立法過程中，並不扮演立法審查之研究及提供諮詢服務之角色，故不列入本文研究範圍內。

第五節章節安排

本文分為六個章節來加以分析討論，第一章為「緒論」，主旨闡述研究動機與目的，次為界定本研究之重要名詞，再提出研究架構、流程及限制，最後則說明研究方法及範圍並作章節安排。第二章為「文獻探討」，係對本研究主題之國內外資料做一分析及闡述，以探知本研究之資料面向及未來走向。第三章則是對「美、日國會立法幕僚支援系統之概述」，首先介紹美、日兩國立法幕僚支援系統之緣起及現況。第四章為「我國立法院立法幕僚支援系統之概述」，介紹我國立法院幕僚支援系統之緣起及現況，並與美、日兩國立法幕僚支援系統之組織功能、人力職能及業務等方面作分析比較，以瞭解不同立法幕僚支援系統之背景脈絡與優缺點，藉以作為我國改善現行制度之參考。第五章則是「訪談結果分析」，係針對訪談後所得之內容，分別就功能、角色、人員專業性及資料提供滿意度等進行歸納與整理。第六章為「結論」，係針對訪談結果所得之研究發現，提出政策建議。

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第二章文獻探討與研究設計

研究文獻探討的目的，係希望經由廣泛搜集相關中外專書、期刊及研究等文獻資料，來激發個人的分析及思考能力，並將符合自己研究的資料予以融入個人研究之論述觀點，並經由參考他人之研究方法、主要發現及優缺點，來界定如何從事研究？如何區隔與他人研究不一樣地方，進而拓展個人對研究主題的概念，因此，本文在文獻探討部分並非在展現過去的相關研究，而是從分析過去相關文獻中找出適合本研究之觀點與理論，藉以建立本文的研究方法及研究架構。本章共兩節，第一節為文獻探討，第二節為研究設計。

第一節文獻探討

立法機關本係一合議制機關，有關職權之行使，皆以會議行之。在立法過程中著重立法審查及議事運作，為求立法品質與效率，因此與國會幕僚機構之組織、職權及演進等相關文獻息息相關。以立法院為例，我國立法院於 1948 年 5 月 8 日在南京成立，立法院組織法同時公布施行，設置資料編纂處，後因國共戰局逆轉大陸淪陷，隨政府播遷來台至今，1953 年將資料編纂處縮編為隸屬秘書處下之「圖書資料室」，1984 年 1 月成立電腦化資訊管理籌備小組6，於 1985 年 9 月增設法律資訊中心，復於 1986 年成立電腦中心，在功能上區分為圖書館、電腦中心、資訊中心等三大部分，分別擔任資源、處理及服務等三大任務（顧敏，1998：2-7）。後為提供立法諮詢服務，並於 1988 年 6 月 8 日增訂立法院組織法第二十六條之一條文，增設「立法諮詢中心」，使立法院立法幕僚支援系統法制化。尤其在 1993 年 2 月第二屆立法委員全面改選後，立法院逐漸成為國內政治舞台的中心，在法案制定與監督行政方面，皆顯現其影響力，為提高 6_{立法院電腦化資訊管理籌備小組，係由院內各單位代表組成負責全院電腦計畫，立法院秘書長為會} 議主席，秘書處處長顧敏先生擔任執行秘書，負責實際推動建置電腦業務

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議事效率及立法品質，復於 1999 年 1 月 12 日所修正通過之立法院組織法7 ，除將屬於職權行使或議事運作部分予以抽出，改列為職權行使法、立法委員行為法外，並調整增加相當委員會之設置，以及強化立法院幕僚支援系統，此法修正後賦予黨團及黨團助理法源依據，另一方面除行政幕僚之建置外，在專業支援系統方面，增設「法制局」、「預算中心」及「國會圖書館」。另「資訊處」則成立於 1999 年 6 月 30 日，依通過增訂立法院組織法修第十九條之一規定設置，使立法院立法支援系統邁向資訊化。因此立法院組織法是本研究相當重要的參考文獻。立法審查為立法過程中之主要階段，亦是立法院立法幕僚支援系統功能展現效益的時機，立法審查可分為委員會審查與院會審查，議院內設置各種委員會職司立法審查之主要意義，乃在使一群較具專業的立法者，藉由反覆的議事研議過程以制定出較客觀、合理及時宜性，並符合公平正義原則之法律或審查通過之預算案，乃是各國國會之通例（許劍英，2000：2），關於立法審查及議事運作方面之研究著作，能結合理論與實務經驗者，在委員會方面，有立法院前經濟及能源委員會專門委員許劍英先生所著《立法審查理論與實務》一書，許博士從委員會的之組織、權限與功能，來說明委員會在立法審查過程中之實務運作。並指出我國立法院雖屬「院會為中心主義」8 ，但在處理議案時與各國國會的情形相同，因此委員會於立法審查時，除靠委員個人專業知識或經驗，更重要的是得到各常設委員會內所設置立法專家之協助。（許劍英， 2000：8）。立法院雖早在 1952 年通過的立法院各委員會組織法中，即規定設置專門委員，負責法案之研究與草擬事項；也設置十六名研究員分配在各委員會內，協助研究法案，但始終無法發揮預期之功能（甘霖，2003：8）。隨環境變遷，現各常設委員會的功能更不如昔。另現任立法院顧問兼議事處長周萬來先生所編著之《立法院職權行使法逐條釋論》一書，從立法院職權行使法之規定，闡釋在所有職權中，除質詢權由 7 參閱立法院公報，卷八十八，期五（上），1999 年 1 月 16 日，頁 29-354。 8_{係指「院會為中心主義」下的委員會，其性質係屬院會的預備審查機關，委員會本身沒有固定的權} 限，全視院會的意思，僅於受院會託付之議案，才有審查權限與義務，而於審查結果，則需報告院會，英國國會委員會則採行此一制度。我國立法院係以院會為主，委員會為輔，嚴格來說，應屬院會為中心主義之設計。

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委員個人行使外，其餘職權則須透過議案之提出、討論、表決等程序始得完成。並透過實務之議事案例，檢視現行制度之缺失，從而提出興革意見，期將國會秩序及立法品質導入最佳境界。該書是研究立法院立法審查及議事運作之最佳參考專書。雖然對立法組織及功能運作之研究確有其重要性，然在國內有關探討立法院立法幕僚支援系統的研究專書者並不多，且大多從事有關國會助理制度之研究，而有關「我國國會助理制度」之研究，學者朱美珍於 1985 年年所編著《我國立法院助理制度之研究》，可說是國內最早提出之學術論文；該文首度針對立法院委員自聘助理從事問卷調查研究，並透過統計學方式將立法委員助理的各項工作認知及滿意狀況以數據及圖表方式呈現（陳冠義，2001：6），在當時學術研究上可謂是一種突破。之後提出相關碩士論文者，有于明遠先生、黃殿偉先生、陳淞山先生，陳建成先生，程念慈小姐… 等人，茲將國內研究有關「國會助理」之相關文獻的作者、出版年代、論文名稱及學校系所，整理如表 2-1：表 2-1 國會助理相關學位論文作者（年代）論文名稱及學校系所簡慧玲（2004）台灣國會助理向上影響政策策略之行為模式與績效評估-以立法院第五屆助理為例，國立成功大學高階管理在職專班碩士論文吳家仲（2004）國會助理角色扮演對工作態度之初探，國立政治大學公共行政研究所碩士論文黃彩鳳（2003）立法院國會助理核心職能之研究，銘傳大學公共管理與社區發展研究所在職專班碩士論文陳淑珍（2003）我國國會助理專業能力分析之研究，國立臺灣師範大學工業科技教育研究所碩士論文甘霖（2003）立法委員個人助理之研究，中國文化大學政治學研究所碩士論文游月霞（2002）國會助理工作滿意度之研究，國立彰化師範大學商業教育學研究所在職進修專班碩士論文張惠淑（2002）國會助理工作生活品質之研究，中國文化大學政治學研究所在職專班碩士論文蔡曉雯年輕國會助理的權力覺察與行動策略研究，國立彰化師範大學輔

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（2002）導與諮商研究所碩士論文鄭佳瑜（2002）「非民選民代」？—國會助理的職場風雲，國立臺灣大學新聞研究所碩士論文陳冠義（2001）從國會專業支援系統探討我國「立法院法制局」功能及運作之研究，中國文化大學政治學研究所碩士論文林妙芬（2000）我國國會助理之人力資源管理研究，國立中山大學人力資源管理研究所碩士論文何鴻榮（2000）台灣行政體系國會聯絡機制之研究--以行政與立法互動關係為觀點，國立臺灣大學政治學研究所博士論文程念慈（1996）女性在公共領域的角色—以立法委員助理為例，國立臺灣大學政治學系碩士論文陳建成（1994）立法院委員助理的角色與功能分析，中國文化大學政治學研究所碩士論文陳淞山（1994）國會組織與制度之研究，國立中興大學(台北)/法律學研究所碩士論文黃殿偉（1994）我國立法助理制度之探討，國立中興大學(台北)公共行政及政策研究所碩士論文于明遠（1986）中美國會助理制度之比較研究，國立政治大學三民主義研究所碩士論文朱美珍（1985）我國立法助理制度之探討，中國文化大學政治學研究所碩士論文資料來源：作者整理依前列國會助理的相關研究文獻，一般而言，我們可以分成如下五類：一、從行政立法互動面來探討國會的運作，論述到國會助理的功能，其中政治或公共行政研究論文多為此類探討；二、針對國會制度與助理制度之改革進行分析研究；三、透過與國外國會助理制度的比較，尋求我國制度改革方向；四、針對國會助理制度與行為分析，以助理之職場風雲採訪報導為研究焦點，是一另類的探討；五、國會助理工作生活品質、滿意度之分析及權力覺察與行動策略研究（黃彩鳳， 2004：41）。而本文引述之文獻，將以第二類及第三類為主，其他各類文獻為輔。有關立法院立法幕僚支援系統之相關研究文獻，在量方面，顯不如國會助理之研究，在立法院於 1988 年增設「立法諮詢中心」後，曾提出相關研究者，依本研究蒐集到的文獻中，學位論文有關法制局部分有，黃殿偉，1994；陳淞山，1994；陳

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冠義，2001 等。在預算中心部分有，黃殿偉，1994；陳淞山，1994；廖文正，2004 等，本研究僅擇其中代表臚列如下：黃殿偉（1994）以「我國立法制度之研究-兼論立法院諮詢中心角色功能分析」為碩士論文，係首次以專章的方式研究立法院法制局及預算中心之前身－立法諮詢中心角色與功能，並同時採行文獻分析法、問卷研究法及深入訪談法等三種研究方式，來探討國會助理制度之現況、提昇工作能力之途徑、工作態度差異之比較（陳冠義，2001：8）。有關於立法院立法支援系統方面相關研究發現有三項，分別為，（一）憲政體制的不明確，引發行政立法間職權不明，因此對立法院立法幕僚角色未予重視；（二）我國立法助理的教育水準與專業素養，與美國比較稍嫌不足；（三）國會助理並沒有完善的任用與訓練制度。陳淞山（1994）以「國會組織與制度之研究」為碩士論文，從憲法之相關規定加以說明國會組織制度、議事制度及國會關係制度等作全面行整體、分析與檢討，其內容涵蓋英、美、日、德等先進民主憲政國家的制度，並針對我國立法院的組織、議事運作及有關制度作全盤性的檢討與分析，書中對於國會助理與幕僚制度之介紹也極富參考價值，有關於立法院立法支援系統方面相關研究發現，是將「國會幕僚」定義為「由國會依法設置協助行使國會法定職權」之人員，其具備「依法設置」、「依法任用」、「依法給薪」、「依法行使職權」等特色，若以角色及功能來詮釋，國會幕僚的工作內容，包括法案與修正案的草擬、議事日程的設定、法案的分析與摘要、法案相關訊息的搜集、法案最後結果報告、以及其他交付煩瑣之服務。陳冠義（2001）以「從國會專業支援系統探討我國『立法院法制局』功能及運作之研究」，從多元面向來探究立法院法制局之組織架構及業務功能，並將行政幕僚人員及立委助理之觀念，同時採行文獻分析法、比較研究法、深入訪談法、調查研究法以及統計分析法。並透過社會科學質化與量化的研究方法，呈現其運作上之優缺點，以作為未來改革因應之道。其主要研究發現為造成法制局專業幕僚人員工作倦怠的原因為：（一）缺乏良好的培育訓練制度；（二）工作環境不良，軟硬體設備

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不足，欠缺研究人員專用研究室；（三）工作管理制度不良上班時間流於傳統保守，致工作無法突破；（四）政治因素的干擾，造成研究工作不能自主；（五）人事考核、升遷及甄選制度不過客觀，造成研究領域分配不均，人員良莠不齊。在圖書期刊方面，有關法制局部分有，曾建元，2006；萬秀娟，2005；趙弘靜， 2005；賴松岡，2004；羅傳賢，2002；許劍英，2000；李允傑，1997；何鴻榮，1996；黃殿偉，1996 等。在預算中心部分有，黃殿偉，1996；何鴻榮，1996。在國會圖書館部分有，許劍英，2000；顧敏，1999（國會圖書館）等人，僅擇其中代表臚列如下：萬秀娟（2005）之「美國國會支援機關初探－兼論我國立法機關輔助」一文，以文獻分析美國國會及我國立法院幾個支援機關之進行概述、比較，並針對立法院國會圖書館、法制局及預算中心之缺失提出建議。其研究發現為，（一）國會圖書館藏書有限，工作人員無法有效提供國會助理或委員所需之相關資料，應提昇工作人員對資訊流通及原始資料搜集的能力；（二）立法院法制局研究人員數量不足；（三）預算中心對於相關法案之研析、評估，以及其他與預、決算有關之分析評估明顯不足。羅傳賢（2002）於月旦法學第 85 期刊載之「法案審查程序與立法技術」一文，就立法院法案審查程序中，就其個人觀察發現當前立法技術問題，「立法委員主動提案缺乏專業幕僚支援系協助等有七點，以文獻探討、比較及統計分析等方法，說明立法院法制諮詢單位之現況及問題所在，為立法院全面改選後，立法委員主動提案之案件大增，急需法制專業幕僚支援系之協助，惟法制諮詢單位之現況問題有：（一）各委員會各置專門委員一人，擔任議案及人民請願書之研究及草擬事項，似難以擔任專家協助立法艱鉅之任務；（二）法制局參考日本法制局及美國國會研究服務處之制度，總員額 59 人，惟目前進用 35 人不及日本國會法制局之一半，有法律背景者約 11 人，也不到現有員額三分之一；（三）法制局係以政策研究為主體，非以法制起草為重心。

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顧敏（1999）於立法院院聞月刊第 27 卷第 5 期刊載之「接軌國會圖書館」一文，因筆者在立法院已服務多年，而且曾擔任國會圖書館館長等職務，具備豐富的圖書館實務之經驗，筆者係針對 1999 年 1 月 12 日通過之立法院組織法修訂案後，原圖書資料室改制為國會圖書館，在接軌時期所面臨的問題及工作方向等提出見解與檢討，以作為國會圖書館未來規劃的方針。其研究發現為：（一）所面臨的接軌問題有定位問題、業務的提振、人力轉承與維運、業務銜接問題、重新組織及整編工作。（二）在工作方向包括聽取各方意見、進行訪問調查、加強服務窗口、建設網站內涵、規劃近、中、長期工作計畫，以及提出現階段的請求支援事項。何鴻榮（1996）於國策期刊第 138 期刊載之「國會組織與制度之研究」一文，以觀察法針對我國立法院助理制度的不健全和幕僚資源的不足等提出建議。其研究發現為：（一）我國立法院的專業研究機構無論在數目或素質，以及在立法過程中所扮演的角色，皆無法和歐美先進國家媲美；（二）建構幕僚制度必須有成本效益的觀念，結合民間智庫及研究機構，將無急迫性的法案研究委託之；（三）立法院可適量酌增助理，採集中和分散建制同時為之，兩者分工標準以時間性和特殊性區分；（四）專業人員之進用，以聘任方式為之，避免受公務員任用諸多僵化法規的限制。茲將上述研究之作者、論文名稱、研究方法及主要發現，彙整如表 2-2： 表 2-2「立法院立法幕僚支援系統」相關論文、期刊摘要 人名（年代）研究題目研究方法主要發現黃殿偉（1994）我國立法制度之研究-兼論立法院諮詢中心角色功能分析首次以專章的方式研究立法院法制局及預算中心之前身－立法諮詢中心角色與功能，並同時採行文獻分析法、問卷研究法及深入訪談法等三種研究方式，來探討國會助理制度的提昇工作能力之途徑、以及工作態度差異。關於立法院立法支援系統研究的相關發現： 1.憲政體制的不明確，引發行政立法間職權不明，因此對立法院立法幕僚角色未予重視。 2.我國立法助理的教育水準與專業素養，與美國比較稍嫌不足。 3.國會助理並沒有完善的任

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用與訓練制度。陳淞山（1994）國會組織與制度之研究從憲法之相關規定加以說明國會組織制度、議事制度及國會關係制度作全面行整體、分析與檢討，其內容涵蓋英、美、日、德等先進民主憲政國家的制度，並針對我國立法院的組織、議事運作及有關制度作全盤性的檢討與分析。有關立法院立法支援系統研究的相關發現： 1.將「國會幕僚」定義為「由國會依法設置協助行使國會法定職權」之人員，其具備「依法設置」、「依法任用」、「依法給薪」、「依法行使職權」等特色。 2.若以角色及功能來詮釋，國會幕僚的工作內容，包括法案與修正案的草擬、議事日程的設定、法案的分析與摘要、法案相關訊息的搜集、法案最後結果報告、以及其他交付煩瑣之服務。何鴻榮（1996）強化立法院的幕僚組織與功能以觀察法針對我國立法院助理制度的不健全和幕僚資源的不足等提出建議。 1.我國立法院的專業研究機構無論在數目或素質，以及在立法過程中所扮演角的色，皆無法和歐美先進國家媲美。 2.建構幕僚制度必須有成本效益的觀念，結合民間智庫及研究機構，將無急迫性的法案研究委托之。 3.立法院可適量酌增助理，採集中和分散的建制同時為之，兩者分工標準以時間性和特殊性區分。 4.專業人員之進用，以聘任方式為之，避免受公務員任用諸多僵化法規的限制。顧敏（1999）接軌國會圖書館個人在立法院的實務經驗，針對民國 88 年 1 月 12 日通過之立法院組織法修訂案，圖書資料室所面臨的接軌問題有： 1.定位問題。 2.業務的提振。 3.人力轉承與維運。

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改制為國會圖書館後，在接軌時所面臨的問題及工作方向等提出見解與檢討，以作為國會圖書館未來規劃的方針。 4.業務銜接問題。 5.重新組織及整編工作。陳冠義（2001）從國會專業支援系統探討我國「立法院法制局」功能及運作之研究從多元面向來探究立法院法制局之組織架構及業務功能，並將行政幕僚人員及立委助理之觀念，同時採行文獻分析法、比較研究法、深入訪談法、調查研究法以及統計分析法。並透過社會科學質化與量化的研究方法，呈現其運作上之優缺點，以作為未 來改革因應之道。 發現造成法制局專業幕僚人員工作倦怠的原因為： 1.缺乏良好的培育訓練制度 2.工作環境不良，軟硬體設備不足，欠缺研究人員專用研究室。 3.工作管理制度不良，上班時間流於傳統保守，致工作無法突破。 4.政治因素的干擾，造成研究工作不能自主。 5.人事考核、升遷及甄選制度不過客觀，造成研究領域分配不均，人員良莠不齊。羅傳賢（2002）法案審查程序與立法技術就立法院法案審查程序中，就其個人觀察發現當前立法技術問題，「立法委員主動提案缺乏專業幕僚支援系協助等有七點，以文獻探討、比較及統計分析等方法，說明立法院法制諮詢單位之現況及問題所在。立法院全面改選後，立法委員主動提案之案件大增，急需法制專業幕僚支援系之協助，惟法制諮詢單位之現況問題有： 1.各委員會各置專門委員一人，擔任議案及人民請願書之研究及草擬事項，似難以擔任專家協助立法艱鉅之任務。 2.法制局參考日本法制局及美國國會研究服務處之制度，總員額 59 人，惟目前進用 35 人不及日本國會法制局之一半，有法律背景者約 11 人，也不到現有員額三分之一。 3.法制局係以政策研究為主體，並非以法制起草為重

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心。故尚未能制度化地為立委主動提供之草擬工作。萬秀娟（2005）美國國會支援機關初探－兼論我國立法機關輔助機構以文獻分析美國國會及我國立法院幾個支援機關之進行概述、比較，並針對立法院國會圖書館、法制局及預算中心之缺失提出建議。 1.國會圖書館藏書有限，工作人員無法有效的提供國會助理或委員所需之資料；應提昇工作人員對資訊流通及原始資料搜集的能力。 2.立法院法制局研究人員數量不足。 3.預算中心對於相關法案之研析、評估，以及其他與預、決算有關之分析評估明顯不足。資料來源：作者整理由上述文獻探討得知，以往相關研究因立法院立法幕僚支援系統尚未法制化，或有因單位剛立法成立尚處整合階段，故研究之主要發現大多為「組織人員」問題，如立法幕僚專業人員升遷及培訓制度、人員素質、工作環境、以及組織定位及人力配置問題等。而本研究除參考上述各相關研究之見解外，將以「業務功能」來探討立法委員對法制局、預算中心及國會圖書館等幕僚單位，在立法支援過程中之成效與看法。首先將以文獻分析法介紹我國立法院以及美國（國會圖書館、國會研究服務處、及國會預算局）、日本（國會圖書館與國會法制局）兩國國會專業幕僚支援系統之現況，並針對機構之組織架構、工作內容、以及人員之角色與功能等面向進行比較分析。主要研究方法是透過深入訪談方式，訪談對象主要為，立法委員、立法院黨團立法助理、委員立法助理、以及立法幕僚單位人員為訪談對象，藉以瞭解各幕僚支援系統之角色與功能、以及立法過程之影響與效益等，最後則針對缺失提出改進意見及因應之道。在過程中力求各方面之完善，也對本研究深具信心，然社會科學並無法做到百分之百的地步，又以此研究為進行訪談，常因受訪者之不定數干擾，為此，在參考前述作者之缺失下，當能更完整的展現出研究本質。

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第二節研究設計

本研究之研究方法係採深度訪談，以直接從訪談對象的個人觀點與經驗，來獲取周詳的資料與寶貴的意見，所以研究者本身是資料蒐集與分析的主體，必須直接向研究對象面對面請益，藉由他們的經驗與實務，來瞭解研究重點與缺失，因此，深度訪談事前需要準備以研究主題為基礎的訪談題綱，而題綱的分類和次序上必須經過研究者選取的，才算是半結構性問卷。而問題研究的設計必須符合研究目的，故本研究之訪談內容大綱的設計，將以立法院法制局、預算中心及國會圖書館之功能、角色、研究成果對立法委員之影響以及未來發展的四個面向來作研究分析：一、在功能方面：依法制局及預算中心之業務職掌與實務及參考相關文獻資料，包括提供委員法案研究報告、研議建議及立法諮詢服務，提升立法品質、制衡與監督行政、整合立法意見、功能有無發揮以及功能缺失原因等。至於立法院國會圖書館之功能，為提供圖書、及立法資訊服務之提供以及立法資料的蒐集、建立、整合與收藏，因與法制局及預算中心之功能不同，所以這部份分別作研析與說明。二、在角色方面：以立法院立法幕僚支援系統之專業人員為研究主題，讓受訪者對其角色之扮演提出看法與觀感，包括研究人員之專業性及研究之立場等。三、研究成果對立法委員之影響：包括法制局及預算中心之專業性研究成果，對法案審查是否有幫助及符合所需來作訪談及分析，並以立法委員與國會助理為探討分析重點。四、未來發展方向：由受訪者針對立法院法制局、預算中心及國會圖書館之功能、角色、研究成果對立法委員之影響，說明其對立法院立法幕僚支援系統之未來發展及組織變革方向的構想與看法。

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第三章美、日國會立法幕僚系統之概述

由於國會立法事務日益繁瑣與高度專業化，加上國會議員為爭取連任的壓力，造成立法主導權無形中轉移到行政部門，為防止立法機構成為行政部門的「立法局」，除提昇立法審查品質與效率外，現各民主國家的國會設有立法研究幕僚機構，以制衡行政部門，並針對各種法案或議案作研究、評估及分析報告，以提供國會議員參考。一般而言，其主要功能有四：一、為提昇立法品質與效率；二、為了提昇審查法案能力；三、為整合國會不同的意見；四、為立法與行政部門的制衡（賴松岡，2004：819-820）。由於我國立法院立法幕僚支援系統，係師法美國國會研究服務處（CRS）、預算局（CBO）及日本國會法制局。在憲政體制方面，美國採總統制，強調行政、立法、司法三權分立，國會乃藉由其龐大幕僚系統以制衡行政權及減少對行政部門的依賴。日本為內閣制，其閣員由國會議員兼任，行政部門以能得到國會多數之支持為前提，如果內閣的決定得不到國會的支持，可以解散國會，以重新獲得國會多數支持，與與採總統制的美國，總統沒有解散國會權限不同。而美、日兩國在國家預算審查制度方面，均以委員會中心為主義，並由預算委員主導進行審查。在支援幕僚單位方面，美國國會設置預算局以協助預算審查，而日本國會則未設置專業幕僚單位，但日本國會並未因而影響其國家預算之審查與執行，亦值得各國研究及探討。由於美、日兩國之國會的立法幕僚支援系統制度之完備，堪為各國學習典範。本章爰針對美、日兩國國會立法幕僚支援系統之現況組織與業務功能等予以分別介紹。

第一節美國國會立法支援系統

壹、美國國會立法支援系統之形成

美國國會的立法支援系統制度，基本上是美國歷史發展的產物，不僅受到憲政結構和政黨政治的影響，同時也反映出該國國會在立法過程中的特色。美國是總統

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制的國家，強調行政與立法間權力分立的關係與彼此的制衡。當兩者遇有爭議時，則以覆議方式來尋求解決。基本上，美國的總統制係以不信任和敵對的關係為基礎來設計，因此較不利於政府採行迅速而一致的行動。美國總統制因而出現以下三大特徵（劉淑惠，1994：41-51）：一、政治僵局的頻頻出現由於總統與國會議員各有其任期保障，當總統與國會之間發生衝突，尤其是國會認為總統不適任時，憲法上並無任何機制來解決這樣的僵局，而必待至下次總統或國會大選之後，才有可能解決問題。二、政治責任不明確由於行政與立法部門各自本位主義的作祟，在歷史上，美國又經常處於分立政府（divided government）的狀態，亦即總統所屬政黨不同於國會的多數黨時，常引發政治責任歸屬的問題。三、龐大國會幕僚體系的出現由於總統制強調行政與立法兩權的平衡與分立，因此當政府職能隨時代演進而逐漸擴大之後，國會即基於憲法賦予的制衡權力，大幅擴張其國會支援系統規模，以求監督並制衡行政權，使美國逐步發展出龐大的國會幕僚體系，其發展過程，可提供作為各國國會相當值得參酌的經驗。不過，美國居世界超強之地位，有非常優越的條件來支撐龐大的國會支援體系，這對於資源相對侷限的小國而言，恐怕就值得深思了。此外，美國政黨政治在近兩百年來的發展過程中，政黨領袖（包括聯邦、州和地方）曾經權傾一時，不論是候選人提名、輔選動員、競選經費的協助、以及黨籍議員在國會中的表現與行為，皆進行相當嚴密的控制，但由於伴隨而來的分贓制度過度盛行，產生很大的流弊，遂遭到學者和輿論的批評；為了打破政黨領袖對黨機器的壟斷，目前美國大多數的州皆採取初選制度，有的州甚至還將此原則規定於州法中，不僅適

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用於國會議員、州長及地方議員候選人之提名，尚包含總統候選人的提名（Maloolm E. Jewell, Parties and Primaries

，

1984：6-15）。由於初選制度之採用日漸的普及化，有效的改善政黨領袖寡頭壟斷的現象，但也開始侵蝕政黨組織的嚴密性，使政黨組織趨向鬆散，並日漸喪失黨紀的約束。另外，隨著競選經費的日益高漲，候選人越來越仰賴外界捐款，尤其是該國政治行動委員會對特定候選人的捐獻，使得政黨所能提供的財政支援反而顯得微不足道，使得政黨政治日漸衰微，在國會中個人主義與個人表現，也就成為相當自然的發展；為了配合國會議員的個人表現，相關的幕僚支援制度，也隨之蓬勃發展，這是美國國會擁有龐大支援體系的另一個重要原因。另從第 98 屆國會會期，參、眾議院通過法院及共同決議 623 件；第 108 屆國會截至 2004 年中，共通過 302 件法案及決議（如表 3-1）。兩年會期中平均不到兩天就會通過一個法案或決議，而國會議員之提案更高於通過之法案，面對選區不同的利益團體遊說、人民請求，並於行政機關溝通過程繁瑣，參、眾議員勢必依賴有經驗的國會助理來分勞、研擬提案，因此，國會助理大幅增加的情形是可以理解的（林琪嶽、郭彰酥，2004，117）。 表 3-1 美國國會第 98-108 屆會期通過之法案及共同決議數 眾議院參議院屆期/起訖年法案共同決議法案共同決議合計（件） 98th/1983-84 268 88 157 110 623 99th/1985-86 239 127 124 173 663 100th/1987-88 326 98 142 147 713 101th/1989-90 286 95 133 136 650 102th/1991-92 290 106 126 68 590 103th/1993-94 253 42 109 61 465 104th/1995-96 230 22 77 4 333 105h/1997-98 228 26 133 7 394 106th/1999-2000 359 42 175 4 580 107th/2001-2002 284 24 60 9 377 108th/2003-jun.04 200 15 82 5 302 資料來源：林琪嶽、郭彰酥（2004，117）

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貳、美國國會立法支援系統之演進

美國國會早期並無幕僚制度，國會立法支援系統的形成是逐步演進的，在十九世紀初期，國會議員普遍認為沒有必要將事務委託他人辦理，因為那似乎意味著自身能力不足以擔當重責大任，為了避免外界對自己的能力產生懷疑，因此大多不考慮任用相關幕僚人員（萬秀娟，2005），而國會各委員會在 1850 年只雇用臨時助理，到了 1856 年，眾議院籌款委員會與財政委員會在特別撥款補助下，才設置專任立法幕僚，其工作性質以行政或秘書職務為主，並未賦予重要的任務，直至 1900 年兩院各委員會才有正式職員（彭錦鵬，1992：126）。

美國國會在 1914 年成立「立法諮詢處」（Legislative Reference Service），專門為國會與國會議員提供圖書參考服務，其服務人員係由圖書館人員兼任，到了 1946 年，國會為了要減少對行政部門與利益團體的依賴，通過了「國會改組法」（Legislative Reorganization Act of 1946），擴大立法諮詢處的編制，並以各學門之專家取代圖書館人員，使參、眾兩院常設委員會，可依兩黨議員投票決定聘用 4 位專家助理和 6 位書記幕僚來提供立法協助，使得國會幕僚人員大量膨脹，但傳統上這項專業幕僚人員的任命權是掌握在參、眾兩院常設委員會主席手中，而主席為選區服務及競選連任的需求，因此，許多幕僚的僱用往往與主席個人有選區或鄉親關係，而且他們大多與主席屬同一政黨（陳冠義，2001：24）。但隨著 1970 年代幾項法律及修正案的制定，使得國會常設委員會幕僚人員之無黨派及專業色彩已大大的降低（彭錦鵬， 1979：66）。

1970 年通過修正「國會改組法」（Legislative Reorganization Act of 1970），將國會圖書館的立法諮詢處改制為國會研究服務處（CRS），專業幕僚人員由 4 人增加為 6 人，直到 1974 年眾議院委員會改革修正法案（House Committee Amendments of 1974）通過，才規定該院常設委員會專業幕僚人員由 6 人增加為 18 人，一般幕僚人員（書記幕僚）由 6 人增加為 12 人，且規定三分之一的助理由少數黨任免，而參議

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院於 1977 年也有類似規定的立法（陳冠義，2001：24），也由於參、眾兩院的這些改革規定，使得美國立法幕僚支援系統更趨健全。基本上，美國立法幕僚支援系統的發展，從 1789 年第一屆國會開始至今，經過兩百多年的演進，其間隨著美國國內政治、社會及經濟發展的不同而有所改變，其演進過程由表 3-2 中可得知： 表 3-2 美國國會立法助理制度發展過程年代表 年代事由 1840 經委員會主席一再要求，才僱用計時或臨時性幕僚人員，經費則特別撥款支付。 1856 眾議院籌款委員會與財政委員會，為首先僱用永久性幕僚的委員會。 1885 參議院正式僱用國會議員的個人助理。 1893 眾議院正式僱用國會議員的個人助理。 1900 參、眾議兩院各委員會開始有正式職員。 1914 成立「立法諮詢處」（LRS）。 1920 參、眾兩院撥款委員會建立超黨派的專業幕僚。 1921 設置國會會計總署（GAO） 1946 通過「立法重組法」，明確的將委員會幕僚與個人助理的角色分開，並確立專業幕僚的角色。 1970 修訂「立法重組法」，主要內容如下： 1、將國會圖書館的立法參考室改制為國會研究服務處（CRS）。 2、專業幕僚人員由 4 人增加為 6 人。 3、常設委員會可僱用臨時顧問。 4、對幕僚及助理施以專業化訓練。 5、明確的訂定兩院立法幕僚人員薪資水準。 1973 小組委員會可擁有自己的助理。 1974 成立國會預算局（CBO），眾議院委員會改革修正法案規定每一委員會可設文書幕僚 12 人，專業幕僚 18 人。資料來源：黃殿偉，1994，「我國立法助理制度之研究」，國立中興大學(台北)公共行政及政策研究所碩士論文，頁 35。

參、美國國會立法支援系統之概述

美國國會幕僚制度始於 1885 年，在 1946 年國會通過「國會改組法」後，使得

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國會幕僚人數大量的增加，成為全世界最龐大的國會幕僚體系，這不但表現在以議員為中心的私人助理和以委員會為中心的立法之輔助系統，更表現於提供預算、決算、科技等資訊的專業幕僚支援系統上，目前美國國會立法支援單位，包括有會計總署（GAO）9 、國會圖書館、國會研究服務處（CRS）、國會預算局（CBO）技術評估局（OTA）10 、立法顧問局（LCO）等。為俾與我國立法院現行組織之介紹，故本章節以國會圖書館、國會研究服務處（CRS）及國會預算局（CBO）等三個國會專業幕僚單位分別介紹概述如下：

一、美國國會圖書館

美國國會圖書館是美國立法機構的研究中心，於 1800 年設立於當時首都費城，歷經 1815 年及 1851 年的兩次大火，至 1897 年搬到國會大廈街的對面，1939 年國會圖書館第二座建築開放，1980 年國會圖書館第三座建築建成。美國國會圖書館館藏之完整與豐富，為全球最大的圖書館，館藏量達 1 億 3,000 萬件，除 2,900 萬冊書籍外，還包括了 270 萬件的有聲館藏，1,200 萬件的圖片館藏，480 萬張地圖資料，及 5,800 萬筆的手稿資料（萬秀娟，2005：2）。其它館藏包括圖書 2,000 萬冊 (含 60 種不同語言 )，音樂資料 600 萬件，照片 1,00 0 萬張，錄音資料 1 30 萬件，影片 35 萬卷，縮影資料 800 萬件，報紙 1,200 種，每年收到期刊 75,000 種，流通的圖書 350 萬冊（陳擇榮，2006）。在服務方面，有 4 千多位研究人員與服務人員，並分設法律研究室、教育研究室、公共福利研究室、環境與自然科學研究室、美國政府外交經貿與國防研究室等合計 5 個研究室，這些圖書與研究室最主要的目的，就是藉以協助國會議員問政（陳志東，2006），議員在立法方面如欲尋找資料時，圖書館有第一流的圖 9_{GAO 於 1921 年依「預算與會計法」規定成立，除稽核帳目與財政管制外，主要以協助國會各委員} 會及其人員執行監督與制定法律，並提供各種建議，以使政府的運作更勝任有效。 10_{成立於 1972 年，旨在提供國會新而有效的方式，以確保對於科技運用在物理、生物、經、社會以} 及政治上效果的資訊，期能夠在不偏差的情形獲得，使國會能防患於未然。

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書專家優先為國會議員提供服務，議員如欲研究一個問題或尋找某一部分資料時，該館人員很快地就會把資料送到議員辦公室，館內並有幾排房間是專門留給議員看書研究之用的。在組織編制及預算方面，2006 年雇用了 3,783 名永久職雇員，而 2006 年專有預算約為 6 億 362 萬美元（約為新台幣 198 億 1382 萬元），包括有收據辦理核銷部分 4 億 1,900 萬美元11 。國會圖書館館長係由總統依據公共法案 92-310(Public Law 92-310)規定任命，並由參議院行使同意權（陳擇榮，2006）。其內部單位包括圖書管理員辦公室、國會研究服務處、法律國會圖書館、版權處、圖書館服務、及戰略主動辦公室等六個機構12 （如圖 3-1），僅分別介紹如下：（一）圖書管理員辦公室（LIBNO）：圖書管理員辦公室的使命是設置政策、指揮和支持系統與活動實現。下設有：1、圖書館館長室（LIBN）；2、副館長辦公室（DLC)；3、參謀長(CS)；4、國會聯繫辦公室(CRO)；5、發展辦公室(DO)；6、通信和公共事務辦公室(OC/PAO)；7、總顧問辦公室(OGC)；8、總檢查員辦公室（OIG）；9、計劃、管理和評估辦公室(PMED)及 10、特殊事件的時刻和公開節目辦公室(OSEPP)等十個單位。（二）國會研究服務處（CRS ）：提供國會在立法過程中可靠、適時、客觀以及超黨派的立法研究分析與資訊服務，因此，國會研究服務處是一個全國消息靈通的立法機關。（三）法律國會圖書館：法律國會圖書館是對美國國會提供研究和法律資訊，它的法律書籍和其它法律資源的收藏量為世界最大，並蒐集合所有國家現有數位化法律資訊，使其網上法律資料庫和指南包含全世界各個國家。 11 參閱 2007 年 5 月 31 日網站資料，網址： http://203.84.199.31/language/translatedPage?lp=en_zt&.intl=tw&tt=url&text=http%3a%2f% 2fwww.loc.gov%2fabout%2freports%2findex.html 12 參閱 2007 年 1 月 20 日網站資料，網址： http://203.84.199.31/language/translatedPage?lp=en_zt&.intl=tw&tt=url&text=http%3a%2f% 2fwww.loc.gov%2fabout%2fwelcome%2flibrarians%2foffice.html