第二章 文獻探討與相關理論
第三節 政策立法過程相關理論與實務
國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
第三節 政策立法過程相關理論與實務
政策的立法過程除了靜態制度面的立法程序外，立法部門的運作對立法程序 也具有很大的影響，本節擬先從政策制定過程的階段理論，闡述政策問題的形成、
規劃到合法化的過程，再進一步了解我國現行體制下的立法程序，最後探討行政 部門與立法部門的主體—立法委員的互動關係，從立法委員的權責、角色深入到 整個議事運作上的互動，藉以做為後面第五章個案分析的參考。
壹、政策制定過程理論
國內學者吳定教授在《公共政策》(2004)一書中，主張公共政策運作 過程的分析架構，可分為「政策問題的形成」、「政策規劃」、「政策合法化」、
「政策執行」及「政策評估」等五階段，筆者依據前三階段做為本論文在「兵 役法」修正案分析時之研究架構，以下僅就前三階段內涵簡要說明：
一、政策問題的形成
政策問題的形成的架構係公共問題發生後，當事人透過各種管道向 政府機關提出訴求，政府機關對該問題決定納入議程加以解決，並明確界 定公共問題的歷程(吳定，2004)，如圖 2- 1。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析 第二章文獻探討與相關理論
19
圖 2-1 政策問題形成分析架構
資料來源：引自吳定(2004)。公共政策。台北：空大(頁 54)
(一) 公共問題的發生
公共問題的發生，鍾斯(Charles O. Jones)認為，人為或自然的事實或 現象，對於大眾生活產生某種影響或後果的事件，會導致公共問題的發 生；柯柏(R. W. Cobb)和艾爾德(C. D. Elder)則認為，是問題發起者與觸動 樞紐，即各種偶發事件，兩者的交互作用產生的結果（吳定，2004）。
(二) 公共問題的提出
公共問題發生後，當事人會採用某些管道，例如透過民意代表、媒 體、行政人員、政黨、意見領袖、候選人、利益團體、當事人代表或抗 議示威者等，向政府機關提出，或者以製造聲勢向社會提出，來爭取支 持，但政府機關並非接採納問題，端視其所抱持的態度，有可能是消極
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
的扼阻問題發生或放任問題發生，也可能積極的鼓勵問題提出，甚或是 促使問題發生，除此之外，政策是否被納入政策議程設定，還有許多重 要因素牽涉(吳定，2004)。
(三) 公共問題的接納
公共問題在被政府機關注意後，仍需透過管道爭取議程設定，才算 真正被政府機關所接納，並加以處理。主要影響問題是否納入議程設定，
包括問題本身是否透過社會事件的回饋而使官員認知問題的存在，或是 政治上的氣氛、流向如何影響問題，以及是否受到高曝光率的參與者所 關心而盡力將其排入議程等(吳定，2004)。
(四) 公共問題的認定
當公共問題被政府機關接納而決定予以處理後，即由政策分析人員 公共問題加以分析研究，轉換成可以規劃解決方案的政策問題，政策分 析人員視問題性質的不同，採取不同的研究途徑來認定問題的癥結及標 的人口的需求(吳定，2004)。
二、公共政策的規劃
公共政策規劃的意義，依 Charles O. Jones 的界定是指「發展一個計 畫、方法和對策，以滿足某種需求，解決某項問題」，國內學者林水波及 張世賢歸納各家說法為「針對未來，能為付諸行動以解決公共問題，發展 中肯且可接受的方案之動態過程」(林水波、張世賢，2006)。吳定指出政 策規劃幾項要點，例如：政策規劃是解決經由政策分析人員認定的政策問 題、必須採取科學的、系統的方法來規劃政策、替選方案以目標、變革、
選擇為取向，且運作過程是理性、動態、集體互動方式完成的(吳定，2004)。
以下就政策規劃的介入者、方法、可行性分析及政策規劃的步驟說明如 下：
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析 第二章文獻探討與相關理論
21
(一) 政策規劃的介入者
政策規劃並非單純的由政府機關規劃，而不受其他人或團體的影響，
會因為問題的性質不同，有時出現數個單位提出政策方案，大約劃分有 行政機關、立法機關、研究機構及利益團體四種 (林水波、張世賢，
2006) 。
(二) 政策規劃的方法
依 E.S.Quade 和 W.I.Boucher(1968)系統分析方法的程序包括：確認問 題、蒐集資料、建立模型進行分析、判斷各種方案優劣順序、檢定所獲 結論是否正確 (林水波、張世賢，2006)。
(三) 政策方案可行性分析
政策方案的目的就是要可行的解決公共問題(林水波、張世賢，2006)，
一般學者探討政策規劃可行性，大約分為經濟或技術可行性、行政或法 律可行性、社會或環境可行性、及政治可行性。本文僅就政治可行性部 分加以說明，政治是價值分配的權威性活動，影響分配者如政黨、壓力 團體、媒體等，政治可行性分析即在對前述人員的態度、立場予以了解、
分析，並想辦法透過政治手段，如遊說、議價協商等方式加給說服、解 決(丘昌泰，2008)，例如總統與國會多數黨是否同黨會影響政策方案是否 可推行。
(四) 政策規劃的步驟
Robert R. Mayer 提出九個政策規劃步驟如下：決定目標、評量需求、
敘明目的、設計替選方案、估量替選方案後果、選擇替選方案、設計執 行辦法、設計評估辦法、回饋。(吳定，2004)
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
三、公共政策合法化過程
Charles O. Jones 認為政治系統存在二層次的政策合法化，第一層次 為取得統治正當性的過程，第二層次為取得法定地位的過程(林水波、張 世賢，2006)。本節討論第二層次的合法化過程，吳定將其界定為「政府 機關針對公共問題規劃解決方案後，將方案提經有權核准的機關、團體或 個人，例如立法機關、決策委員會、行政首長等，加以審議核准，完成法 定程序，以便付諸執行的動態過程。」 (吳定，2004)，政策合法化的過程 中充滿討價還價、議價協商的政治性活動，由於存在社會多元主義、互依 關係、有同意可能及憲法因素等條件構成了政策合法化過程中議價協商的 必要，使得政策可能被廣泛的接受，或者經由滾木法產生以不理性方式得 到同意，亦或是被提供協商報酬的組織者所控制，也可能是無法對行政機 關行使統一的控制權。所以具有政治性的合法化過程，行政機關應建立支 持多數的手段，使得方案得以通過。美國學者 Carl E. VanHorn、Donald C.
Baumer 及 William T. Gormley 歸納政策合法化的策略可供參考(吳定，
2004)：
(一) 包容性策略
1. 諮商策略：相關部門事先進行諮商，有以書面或口頭方式進行，以尋求 共識，避免陷入僵局，民意代表較喜好以口頭方式藉以便於討價還價。
2. 建立策略聯盟：政策運作過程中的各個行為者，透過建立聯盟關係，爭 取多數支持，使政策獲得接受，得以取得合法地位。
3. 妥協策略：對政策持不同立場之個人、黨派或團體，彼此議價協商以使 方案順利通過，而不會產生全輸或全贏的後果。
(二) 排除性策略
1. 繞道策略：政策方案可採去繞道的方式，使方案在反對者封殺前，取得 暫時性妥協。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析 第二章文獻探討與相關理論
23
2. 保持秘密策略：政策方案在不宜對外公開時，對媒體等相關者保持秘密，
可提高方案的可行性。
3. 欺騙策略：政策方案以欺騙方式以使他人信以為真的一種手法，相對於 行政機關而言，民意代表與游說者間的欺騙行為，較可被容忍。
(三) 說服性策略
1. 雄辯策略：方案擁護者以誇張方案內容的重要性及可行性，以訴諸大眾 選民的支持，就長期來看，就像兩刃刀，也強化反對的力量。
2. 政策分析策略：即提供政策分析結果說服對方接納政策方案，但對方是 否願充分利用這些資訊，要視問題本質、詳盡度及雙方互動情形而定。
3. 抗議策略：參與者利用抗議手段使對方接受政策主張的策略，運用在議 題價值重於事實、政治因素重於證據呈現方面極為有效，但容易激發情 緒，反而爆發激烈衝突。
貳、我國現行體制下的立法程序
立法程序有廣義及狹義之分，廣義的立法程序尚包含制定各種法律、
通過各種經費及監督行政措施，而狹義的立法程序僅只法律案的提出與審議 而言(古登美等人，2005)。本文僅就狹義的定義，說明我國立法程序上的提 案、一讀會、委員會審查、黨團協商、二讀會、三讀會、公布與覆議的過程 (如圖 2- 2)：
一、提案
法案之提出，行政院、考試院及監察院、司法院分別依據憲法及大 法官解釋，得向立法院提出法律案，另外立法機關部分依據立法院職權行 使法，立法委員連署 30 人以上，或者黨團亦可以其名義提出法律案。(羅 傳賢，2004)
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
二、一讀會
依立法院職權行使法第八條規定，「第一讀會，由主席將議案宣付朗 讀行之。政府機關提出之議案或立法委員提出之法律案，應先送程序委員 會，提報院會朗讀標題後，即應交付有關委員會審查。但有出席委員提議，
20 人以上連署或附議，經表決通過，得逕付二讀。」是以，法律案提出後，
經程序委員會列入報告事項，主席於院會時朗誦標題後詢問是否有異議，
如無異議，則交付委員會審查，或逕付二讀。(林水波、張世賢 2006：189)
三、委員會審查
法律案經院會議決交付委員會審查，由院會或程序委員會依規定就 其專門性與技術性決定，委員會分別為內政委員會、外交及國防委員會、
經濟委員會、財政委員會、教育及文化委員會、交通委員會、司法及法制 委員會、社會福利及衛生環境委員會等八個委員會。如法律案性質涉及其 他委員會時，配由主持審查之委員會與有關委員會會同審查之1。
(一) 法案旨趣的說明及備詢
依憲法第六十七條及立法院各委員會組織法第八條等規定，可知各 委員會審查法案時，可邀集政府人員及社會上有關係人員列席備詢，詢
依憲法第六十七條及立法院各委員會組織法第八條等規定，可知各 委員會審查法案時，可邀集政府人員及社會上有關係人員列席備詢，詢