立法過程中國防部與立法委員互動關係—募兵制修法之個案分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十三屆碩士論文. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 立法過程中國防部與立法委員互動關係 —募兵制修法之個案分析. ‧. sit. y. Nat. The Interaction Between The Ministry of National. er. io. Defense and Legislators — the case of the Amendment of. n. al “ the Voluntary Military Service i v System ” Ch. n U engchi. 指導教授研究生. 高永光博士邱懷慧撰. 中華民國一○二年七月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.



(5) 謝辭「政」者，眾人之事；「治」者，管理，所以「政治」，就是管理眾人之事，而這篇論文終能成文，卻是「集眾人之力，成一人之事」，所以格外感謝、感激、感恩。出身教育的我，人生轉捩考上公職，進入國防部任職後，深感所學不足，爰進入政大行政管理碩士學程進修，在這兩年求學過程中，承蒙教授的教誨及同學的同窗共硯，讓我行囊滿滿、收穫頗豐。一文能成，眾人助之。所以首先，我要感謝我的指導老師，高永光教授，在. 治政大啟清教授，其中，談教授指導我如何研擬訪談大綱，讓文字簡潔洗鍊；而陳教授立以淺顯易懂的方式，化繁為簡的提點我論文之核心。. 案牘勞形中抽空指導論文寫作方向；同時，並要感謝口試委員，談遠平教授及陳. ‧ 國. 學. 再者，我還要感謝訪談中各界的學者專家及博學鴻儒，因為訪談研究是本論文中最重要的一部，沒有諸位的撥冗接見，就沒有本篇論文的研究成果，而這其. ‧. 中包括帥化民委員、涂醒哲委員，兩位政界的資深前輩，雖已卸下委員身分，仍. sit. y. Nat. 是社會上的意見領袖，降尊紆貴之餘，絲毫沒有半分的不耐，反而侃侃而談，知. io. er. 無不言，言無不盡。其次，還要感謝揭仲先生(林郁方委員辦公室主任)及許慧儀小姐(前蔡煌瑯委員辦公室法案助理)，除了安排接見外，更進一步提供正式書面資料。. n. al. Ch. i n U. v. 其三，感謝軍備局劉正仁先生、輔導會葉麗玲小姐、詹嘉玲小姐(徐耀昌委員國會. engchi. 辦公室助理、政大行管碩第十屆學姐)，沒有他們的穿針引線，洪喬不誤，絕對沒有今天完整豐富的訪談內容。除此之外，感謝國防部提供一個良好的工作環境，及部內長官對於本文之提攜指導，尤其感謝李意超學長，從報考政大到論文寫作，都能提供自身經驗，讓我站在巨人的肩膀上，不至重蹈覆轍，減少躊躇時間。最後，我同組的夥伴們，翁焌烜先生及顏志揚先生，感謝你們能在論文研究上，同席討論，集思廣益，讓我在論文寫作的路上，不覺得孤單。一路走來，論文雖是我人生中的一小步，卻是我開闊視野的一大步，有幸整彙諸位的智慧，成為躬逢其時的集大成者，這份情意難以忘懷，永存我心。邱懷慧.


(7) 摘要我國兵役制度從抗戰時期的「徵兵為主、募兵為輔」逐步走向「募兵為主、徵兵為輔」的募徵併行制，馬英九 2008 年當選總統，為落實競選政見，國防部規劃兵役制度轉型為募兵制，爰配合修正兵役法部分條文。適逢立法院第七屆立法委員席次減半，由原本 226 席次減為 113 席次，委員自主性及影響力增強，執政黨組織行政院，亦掌握立院絕對多數席次，形成一致政府。. 政治大廢止等方式，送請立機關完成政策合法化過程。本文從兵役法修法過程中，來探立. 從公共政策過程理論來看，一個政策的推行，必須透過法律的制定、修正、. 討國防部與立法委員互動關係，以提出加強其互動的具體建議。. ‧ 國. 學. 基於以上的認知，本論文的發現如下：. y. Nat. 員的期許。. ‧. 一、法案草擬階段未讓立法委員有參與機會，使得政策規劃結果未能滿足立法委. n. al. er. io. 服立法委員支持。. sit. 二、募兵制配套規劃尚未整合，法案先行送審，至國防部立論基礎薄弱，無法說. i n U. v. 三、未公布政策影響評估，造成立法委員無法認同，讓立法委員對於募兵制無法. Ch. engchi. 成功產生的戰力空窗所造成的威脅感到質疑而無法認同法案。四、與政策利害關係人的溝通不足，成為政策推動的阻力。五、政策規劃評估不足，考量範圍不夠，形成爭議，造成立委抗拒。六、立法委員對國防政策專業程度不足，需加強政策溝通。七、挾持法案的議價協商，實際上係以其他利益交換為目的。八、立法委員為貫徹黨紀，必要時，個人政治理念須妥協，國防部在政策溝通上，除了立法委員個人意見外，亦須積極遊說黨團。. 關鍵詞：國會聯絡、兵役法、募兵制、立法委員、公共政策 i.


(9) Abstract The military service system in Taiwan, or the Republic of China (R.O.C) Military Service System, has been gradually heading from a predominantly-conscription mode of recruitment, first adopted during the Period of the Second Sino-Japanese War, toward a predominantly-voluntary recruitment plan. To intiate such a transition and to keep the promises he gave before the 2008 presidential election, the president of the Taiwan (R.O.C.) Ma Ying-jeou urges that the Ministry of National Defense in Taiwan contrive a plan for the necessary modifications in the Taiwanese (R.O.C) law regarding the military service system.. 治政大 of the number of the seats Also relating to this, it is to note that a 50% reduction 立 in the Legislative Yuan in the 7 general election of legislators, from 226 to 113 seats, th. ‧ 國. 學. granted each legislator more autonomy and opportunity to extend his/her personal influence than before, and that Taiwan was hence led by a government whose executive. ‧. and legislative power came hand in hand becuase the ruling party not only able to organize the Executive Yuan but it also comprised the absolute majority in the. y. Nat. io. sit. Legislative Yuan, after the 2008 election.. n. al. er. All taken into considertations, this dissertation aims to provide concrete. i n U. v. suggestions as to the enhancement of the quality of the interactions between the. Ch. engchi. Ministry of National Defense and legislators, from the analysis of such modifications. theoretically speaking, have to undergo the due processes to be implemented: the codification of law, a modification period, the abrogation of the inappropriate items of law, and a final evaluation by the Legislative Yuan. The findings are as follows: 1.. The legislators' complaints about the unsatisfactory results of military policymaking may arise from a lack of opportunity for them to participate in the early processes.. 2.. Failure in establishing complementary measures for voluntary military recruitment before it reaches the Legislative Yuan, as well as a flimsy theoretical basis on ii.

(10) which the Ministry of National Defense argues for it, make it difficult to persuade legislators that they should implement the new policies. 3.. Legislators’ common worries about an imminent though transient threat, of a laspe of national armed force, which is deemed to be highly likely to result from such a change, have not been officially accounted for by the Ministry of National Defense. This prevents the legislators from agreeing to it.. 4.. The lack of effective communication among stakeholders of the policy impedes its implementation.. 5.. The lack of careful evaluations and an inclusive. framework, make it. controversial and legislators hate it. 6.. Legislators are not proficient in the policymaking in terms of national defense, so. 治政大 purposes. Negotiations are sometimes based on other commercial 立necessary, are coerced to conform to the ideology upheld Individual legislators, if the need more communication.. 7. 8.. ‧ 國. 學. by their greater political party. The Ministry of National Defense has also to take into accounts the benefits of political parties.. ‧. Keyword: Parliamentary communication, the R.O.C. martial law, voluntary. y. Nat. n. al. er. io. sit. military service, legislators, public policies. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(11) 目次第一章緒論 .............................................................................................. 1 第一節研究動機與目的 ................................................................. 1 第二節研究方法與限制 ................................................................. 3 第三節研究設計 ............................................................................. 5 第二章文獻探討與相關理論 .................................................................. 8 第一節文獻探討 ............................................................................. 8. 政治大第三節政策立法過程相關理論與實務 ....................................... 18 立第二節權力分立下的行政與立法關係 ....................................... 14. ‧ 國. 學. 第三章兵役法修正案背景分析 ............................................................ 31 第一節募兵制的內容 ................................................................... 31. ‧. 第二節兵役法的修正 ................................................................... 34. sit. y. Nat. 第三節國防部與立法委員互動關係 ........................................... 41 第四章兵役法修正案爭議條文分析.................................................... 53. er. io. 第一節兵役法第十六條 ............................................................... 53 a. n. iv l C n 兵役法第二十五及三十三條 67 h e n g c h ........................................... i U. 第二節. 第三節兵役法第三十四條 ........................................................... 78 第五章結論 ............................................................................................ 84 第一節研究發現 ........................................................................... 84 第二節研究建議 ........................................................................... 90 參考文獻 .................................................................................................. 94. iv.

(12) 圖次圖 2- 1 政策問題形成分析架構............................................................ 19 圖 2- 2 立法程序.................................................................................... 27 圖 4- 1 兵役法第十六條委員立場 ....................................................... 57 圖 4- 2 兵役法第二十五、三十三條委員立場 ................................... 70 圖 4- 3 兵役法第三十四條委員立場 ................................................... 80. 表 1-1. 表次政治大訪談對象名單 .............................................................................. 5 立. ‧ 國. 學. 表 2-1 文獻回顧一覽表 .......................................................................... 8 表 2-2 政府體制與政黨生態模式之行政與立法關係 ........................ 16. ‧. 表 3-1 國軍義務役官兵歷年役期調整概況 ........................................ 34. sit. y. Nat. 表 3-2 國防部研修兵役法草案時程 .................................................... 35 表 3-3 行政院審議兵役法草案時程 .................................................... 37. er. io. n. 表 3-4 立法院審查兵役法草案時程 .................................................... 39 a v 表 3-5. i l C n 第七屆立法委員席次h................................................................ 44 engchi U. 表 3-6 第七屆立法院院長、副院長及國、民兩黨團三長一覽表 .... 46 表 3-7 立法院第七屆外交及國防委員會委員 .................................... 49. 附錄附錄一深度訪談逐字稿 .......................................................................... 99 附錄二國防部版本兵役法部分條文修正草案對照表 ....................... 143 附錄三行政院版本兵役法部分條文修正草案對照表 ....................... 148 v.

(13) 附錄四民進黨修正動議條文對照表.................................................... 156 附錄五立法院三讀通過版本兵役法部分條文修正草案對照表 ....... 159. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.


(15) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第一章緒論. 第一章緒論本章節主要係說明本論文之研究動機與目的、研究方法與限制、研究設計，以供瞭解本論文之全貌。. 第一節研究動機與目的在民主憲政國家的規範下，一個政策的推行，必須透過法律的制定、修正、廢止等方式，送請立機關完成政策合法化過程，公布於人民遵行。大部分行政部. 治政過程充滿政治性，多元利益的衝突都將影響政策最後的結果。大立. 門對於自己所提法案，盡可能優先且順利通過立法部門的審議。但政策合法化的. ‧ 國. 學. 在代議民主下，立法委員受人民委託組成國會，監督政府，所以行政部門的法案，送交立法院後，如何尋求立法委員的支持，讓法案可以順利通過，即成為. ‧. 各行政機關欲瞭解之課題。. sit. y. Nat. 筆者在國防部兵役政策單位擔任國會聯絡人，發現本單位常需研議法案送交. io. er. 立法院審議，認知到國防政策除了涉及到人民的權利義務外，更甚之會影響整體國防安全，不可謂不重要，而具有高度專業的國防相關法案在立法院審議過程中，. al. n. v i n 如何讓多數無國防背景之立法委員認同，並在這充滿政治性的立法舞台達到政策 Ch engchi U 目的，朝野雙方亦欣然接受。. 本研究以募兵制修法為例，係認為兵役制度的轉型即牽涉國防安全及人民權益之重大政策改變，我國從抗戰時期的「徵兵為主、募兵為輔」逐步走向「募兵為主、徵兵為輔」的募徵併行制，馬英九在競選時，將募兵制列為政見，2008 年當選總統後，國防部規劃兵役制度轉型為募兵制，是以，為推動募兵制配合修正兵役法部分條文，自 97 年開始規劃，98 年送交立法院審議，因朝野政策立場不同，引發爭議，包括停止徵集常備役的切割年次或年份、國防預算能否支應、能否招募足額志願役人力、國軍戰力是否降低以及未來退撫制度等問題。法案遭民. 1.

(16) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第一章緒論. 進黨杯葛，懸置於立法院，歷經二年半，最終於第七屆第八會期表決通過，完成修法。適逢立法院第七屆立法委員席次減半，由原本 226 席次減為 113 席次，委員自主性及影響力增強，行政機關在立法院推動政策時，更著重對個別委員的說明。而執政黨組織行政院，亦掌握立院絕對多數席次，形成一致政府，政黨扮演的角色亦愈趨重要。本文希透過國防部在配合兵役制度轉型募兵制研修兵役法修正條文的過程中與立法院互動關係，藉以建構國防部推動政策合法化在運作上的具體策略與方針，使得與立法之互動更為順暢，並從旁增進立法之效率。. 政治大因此，基於以上認知，本研究希望達到研究目的有：立一、探討國防部與立法委員在立法過程中的互動關係。. ‧ 國. 學. 二、對於立法過程中國防部與立法委員加強互動提出具體建議。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(17) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第一章緒論. 第二節研究方法與限制壹、研究方法一、文獻分析 Green(1999)：「文獻能讓我們站在不同的視框，質疑慣有的思考方式；或從熟悉的情境、事物中提出新的觀點。」，此種研究方法可以幫助我們瞭解過去、重建過去、解釋現在，及推測將來以助研究得進行(鈕文英，2012)。. 立. 政治大. 本研究透過書籍、期刊、論文、報章雜誌、專案研究計畫等，蒐集. ‧ 國. 學. 公共政策合法化之相關理論、行政與立法的互動關係、國會運作模式以及推動募兵制研修兵役法相關條文的社會輿論等，在有了對整體研究主. ‧. 題之瞭解後，更進一步去分析，並透過訪談以彌補文獻分析之不足。. y. Nat. er. io. sit. 二、個案分析. al. v i n Ch 次研究以兵役制度轉型募兵制所需研修兵役法部分條文修正案為例，以 engchi U n. 透過個案分析，讓研究事項更具體化，有助理論的印證與瞭解，本. 探討國防部在政策合法化過程中與立法委員的說明、溝通與妥協等互動關係，使本研究的結果與推論更具事實依據。. 三、深度訪談質化研究的訪談是一種有目的、面對面的對話過程，這當中研究者和研究參與者之間是平等的互動關係，研究者透過對話的過程與保持開放和彈性的原則，以了解研究參與者對某個主題的經驗、感受與觀點等 (鈕文英，2012)，本研究為了解法案審議過程中，國防部與立法院的互動關係，擬對以下人士進行深度訪談，作為進一步的資料補充與分析。 3.

(18) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第一章緒論. 本研究擬對國防部國會聯絡人、立法委員、委員助理、黨團法案助理等 8 人進行訪談，希望從訪談中可以進一步了解當時研修法案的歷程，從立委立場轉變過程、國防部在過程中如何向立委說服、溝通，有哪些具體成效來看國防部與立法委員的互動關係，以使本研究更臻完備。. 貳、研究限制一、國防部法案送交立法院後，主要專業審議的場合就是外交及國防委員會，是以，本文在探討委員立場轉變時，主要以該委員會之委員的發言及看法作為分析，以及法案交付黨團協商後，具有決策權的黨團看法及互動作為，. 政治大. 所以可能會忽略掉其他委員的影響因素。. 立. 二、立法過程充滿多元利益的影響因素，除了立法委員本身多元角色的衝突外，. ‧ 國. 學. 包括利益團體、大眾媒體、行政機關領導決策等影響，皆未納入本研究範圍中。. ‧. 三、本研究僅以兵役法修正案具爭議的條文探討，對於其他法案涉及的因素、. y. Nat. er. io. sit. 程度不同，不能一概而論。. al. 四、法案朝野協商過程，是關起房門的黑箱作業，外界往往不得而知，究竟以. n. v i n Ch 何為交換籌碼，難以證實，訪談亦受限於敏感議題，未必能據實以達，也 engchi U 是本研究之限制因素。. 4.

(19) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第一章緒論. 第三節研究設計本文針對兵役法修正案探討國防部與立法委員互動關係，除了透過文獻、觀察及國防部書面資料研究外，更希望藉由案例之相關代表性人物的訪談，以增加研究信度，期望更深入了解當時的互動實況，並藉以預測未來兩者的互動發展。. 壹、訪談對象在訪談對象的選定上，本文計畫訪談人員如下：國防部國會聯絡人 1. 政治大 2 位，共 8 人，如表 1-1 所示：員主任 1 位，及黨團法案助理立姓名. 職務. 1人. 校級軍官. 國防部國會聯絡人. 帥化民. 國民黨、第七屆外交及國防委員會委員. y. sit. io. al. er. Nat. 人數. 國民黨、第七屆外交及國防委員會委員. n. 林郁方. 立法委員. 委員法案主任黨團法案助理. 訪談對象名單. ‧. 國防部. 表 1-1. 學. 訪談對象. ‧ 國. 位、立法院第七屆外交及國防委員會國民黨委員 2 位、民進黨委員 2 位，委. 4人. 1人. Ch. i n U. v. 涂醒哲. e n民進黨、第七屆外交及國防委員會委員 gchi. 蔡煌瑯. 民進黨、第七屆外交及國防委員會委員. 揭仲. 林郁方辦公室主任. 廖祥順. 民進黨黨團法案助理. 葉宇廷. 國民黨黨團法案助理. 2人. 以上共計 8 人備註：本研究訪談涉及國防部人員時，以匿名化處理。資料來源：作者自行整理 5.

(20) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第一章緒論. 貳、訪談大綱一、本研究訪談問題以受訪者對於兵役法修正案爭議條文為主軸(第十六、二十五、三十三及三十四條)，探討其立場轉變，而國防部採取之具體作為，在與立法委員的互動關係是否有助益。訪談大綱分別如下(逐字稿如附錄一)： (一) 立法委員 1. 您初步看該法條時的立場跟看法為何?. 政治大. 2. 院會表決的時候您的立場與看法為何?是否有轉變而與原來看法不同?. 立. 3. 法案審議過程中，國防部的說明、解釋、溝通對你認知的立場有無作用?. ‧ 國. 學. 為什麼?. 4. 國防部的說明、解釋、溝通的做法，你認為哪些做法是有效?哪些是無. ‧. 效?. 5. 您認為法案審議時，國防部有何需要加強、改進的地方，或有何具體作. y. Nat. n. al. er. io. (二) 委員助理. sit. 為，可以增進與立法委員之互動關係?. Ch. engchi. i n U. v. 1. 您初步看該法條的立場跟看法為何?委員跟您的立場和看法是否一樣? 2. 法條審議過程中，國防部的說明、解釋、溝通對你原本認知的立場有無作用?為什麼?經國防部說明後，您又如何跟委員溝通? 3. 院會表決的時候委員的立場與看法為何?是否有轉變而原來看法不同? 4. 國防部的說明、解釋、溝通的做法，你認為哪些做法是有效?哪些是無效? 5. 您認為法案審議時，國防部有何需要加強、改進的地方，或有何具體作為，可以增進與立法委員之互動關係?. 6.

(21) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第一章緒論. (三) 黨團法案助理. 1. 黨團初步對該法條的立場跟看法為何?黨內委員的立場和看法與黨團是否一致? 2. 法條審議過程中，國防部的說明、解釋、溝通對黨團原本認知的立場有無作用?為什麼?經國防部說明後，黨團如何跟黨內委員溝通? 3. 院會表決的時候黨內委員的立場與看法為何?是否有轉變而原來看法不同? 4. 國防部的說明、解釋、溝通的做法，你認為哪些做法是有效?哪些是無. 政治大 5. 您認為法案審議時，國防部有何需要加強、改進的地方，或有何具體作立效?. 為，可以增進與立法委員之互動關係?. ‧ 國. 學. (四) 國防部國會聯絡人. ‧. 1. 您大部分接觸的委員立場明顯不同的有哪些?. y. Nat. sit. 2. 與國防部立場不同的委員，國防部採取何種作法與委員溝通?. n. al. er. io. 3. 哪些作為會讓立場不同的委員接受，是否可舉例有哪些委員?. i n U. v. 4. 國防部的說明、解釋、溝通的做法，你認為哪些做法是有效?哪些是無效?. Ch. engchi. 5. 您認為法案審議時，國防部有何需要加強、改進的地方，或有何具體作為，可以增進與立法委員之互動關係?. 7.


(23) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 第二章文獻探討與相關理論第一節文獻探討揆諸行政部門與立法部門互動關係相關研究文獻，有從行政部門或軍事機構的組織運作角度，探究國會聯絡機制(沈明室等人，2000；戴家有，2002；洪茂坤， 2003；劉省作，2003；陳依凡，2003；林天量，2004；劉惠美，2006)，有從國會聯絡人的角色增進行政與立法部門互動作法之研究(劉和然，2003；郭銳，2003；. 政治大. 蘇惠群，2005；薛復寧，2006；吳杰雄，2011)，有從政策制定過程中，如法案及. 立. 預算等，分析行政與立法運作策略(施衣峰，2001；戴正新，2003；黃安元，2004；. ‧ 國. 學. 彭錦珍，2004；蘇庭誼，2006)，亦有以國會聯絡溝通及策略之研究(何鴻榮，2001；方志雄，2007；周育仁等人，2010)。. ‧. 由於本研究旨在談討國防部與立法委員的互動關係，如何運用相關策略推動. sit. y. Nat. 法案完成合法化過程，故在研究是從組織角度看政策制定過程與立法部門的互動. io. er. 關係，各項相關研究文獻之檢閱如下(表 2- 1)，供本研究之資料參考。. n. a l 表 2-1 文獻回顧一覽表 i v n Ch U engchi. 研究者(年份) 王仕圖、官有垣 (1999). 何鴻榮(2001). 沈明室、蘇進強. 研究主題. 社會政策過程中行政科層與國會互動之研究：以 1997 年社會救助法之修訂為例台灣行政體系國會聯絡機制之研究－以行政與立法互動關係為觀點. 國軍國會聯絡制度之研究. (2000). 8.

(24) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 施衣峰(2001). 政策形成與國會運作之研究－以警察教育條例修正案為例. 戴家有(2002). 中美軍事機構國會聯絡機制定位與功能之比較. 洪茂坤(2003). e 世紀國會聯絡機制之研究. 劉和然(2003). 縣市政府教育局府會聯絡人角色與運作之研究. 劉省作(2003). 行政部門在國會運作之研究：以中央健康保險局為例. 郭銳(2003). 我國軍事機構國會聯絡人角色扮演與功能之研究. 陳依凡(2003). 國防部國會事務公共關係研究－理論與實務分析. 預算審議過程中行政與立法互動之研究－以空軍預算為例我國國防政策合法化之研究－以國防法制定為例. 薛復寧(2006). 國會聯絡人核心能力之研究－以行政院暨所屬各部為例. 劉惠美(2006). 我國文建會國會聯絡機制之研究. n. al. sit er. 國會聯絡溝通策略之研究. io 蘇庭誼(2006). y. 蘇惠群(2005). Nat. 彭錦珍(2004). 我國國防部國會聯絡制度的建制與運作之研究. ‧. 黃安元(2004). 學. 林天量(2004). ‧ 國. 戴正新(2003). 政治大我國公共政策制定過程之研究：以災害防救法為例立. Ch. engchi. i n U. v. 我國分立政府下之行政、立法互動分析－以公民投票法制定過程為例. 方志雄(2007). 國會聯絡推動策略之研究：新公共服務研究途徑. 周育仁(2010). 強化行政與立法部門協調溝通機制之研究. 吳杰雄(2011). 國會聯絡人核心能力建構之研究－以國防部為例. 資料來源：作者自行整理。 9.

(25) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 一、王仕圖、官有垣在《社會政策過程中行政科層與國會互動之研究：以 1997 年社會救助法之修訂為例》，以組織過程模式理論分析個案，發現行政科層人員的專業能力與所提供的資訊是決定國會議員是否採納政策的重要依據，以及國會議員與政務官的互動更突顯政務官專業能力不足，須仰賴行政人員的支援，立委本身在法案審查上不用心，也是行政人員占上風的原因(王仕圖、官有垣，1999)。二、何鴻榮在《台灣行政體系國會聯絡機制之研究－以行政與立法互動關係為觀點》，強調國會聯絡人是行政及立法互動極重要的仲介人，行政部門應將其組構成五 C 化的團隊，隨時溝通(communication)，通力合作(cooperation)，相互. 政治大續研發突破之道(continued 立 breakthrough)，用以化解國會的歧見，形塑強健的. 協調(coordination)，創新互動方式(creative breakthrough)以突破爭執點，及永. ‧ 國. 學. 民主互動(何鴻榮，2001)。. 三、沈明室、蘇進強在《國軍國會聯絡制度之研究》，以美法兩國國防政策與國會. ‧. 關係，探討我國國會與國防事務之關係，建議「縮短作業流程」、「加強國會. sit. y. Nat. 聯絡人員訓練」、「建立國會需求資料庫」、「增加專業文官聯絡人」(沈明室、. io. n. al. er. 蘇進強，2000)。. i n U. v. 四、施衣峰在《政策形成與國會運作之研究－以警察教育條例修正案為例》，從政. Ch. engchi. 策形成與國會運作兩方面，來觀察警察教育條例修正案，以美國政策鐵三角之運作為例，描述國會委員會，並就行政部門決策過程加以說明，而有關利益團體亦做一番論述；其重點在於觀察我國政策合法化過程中有否美國政策鐵三角之適用(施衣峰，2001)。五、戴家有在《中美軍事機構國會聯絡機制定位與功能之比較》，藉由比較研究，汲取美國軍事機構與國會聯絡經驗，並進一步的瞭解國內對於軍事機構國會聯絡機制。研究看法係對軍事文化、高階軍官的風格、人才的培訓、機制定位的明確、輕忽國會幕僚等建議(戴家有，2002)。. 10.

(26) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 六、洪茂坤在《e 世紀國會聯絡機制之研究》，以內政部國會聯絡機制及其重大法案釐清國會聯絡機制之功能角色，研究發現各委員會召集委員及各黨團三長具關鍵性，對委員會及委員進行業務分工，資訊化有效管制委員關切案件及法案之進度管控，e 化掌握立法院及輿論最新資訊，同步製作 Q&A 提供首長參考(洪茂坤，2003)。七、劉和然在《縣市政府教育局府會聯絡人角色與運作之研究》，依目前的地方政治生態，縣市政府教育局府會聯絡人設置的重要性與現況，藉此探討府會聯絡人的工作內容、扮演的角色、運作現況、運作策略與遭遇困境，俾能提供縣市政府教育局建構完整府會聯絡機制的參考(劉和然，2003)。. 政治大八、劉省作在《行政部門在國會運作之研究：以中央健康保險局為例》，取法國家立理論作為依據，採用參與觀察、深度訪談與個案研究等方法，架構出行政部. ‧ 國. 學. 門在國會運作之地圖，並擷取處於部（府）際夾縫之現實關係、政務領導與公共管理者之間的領導因素及混沌神秘的利害關係團體運作的實況(劉省作，. ‧. 2003)。. y. Nat. io. sit. 九、郭銳在《我國軍事機構國會聯絡人角色扮演與功能之研究》，就各國軍事機構. n. al. er. 國會聯絡制度的發展與運作做一比較與探討，藉由文武關係、公共關係層面. i n U. v. 之陳述，探討軍事機構聯絡制度建立、存在及制度化之必要性與急迫性。另. Ch. engchi. 就聯絡機構中的靈魂－國會聯絡人之功能性與角色扮演做深入訪談的探究，並針對軍方國會聯絡人應具備的人格特質及技能逐一分析(郭銳，2003)。十、陳依凡在《國防部國會事務公共關係研究－理論與實務分析》，以深度訪談法來探討國軍與國會間的公共關係，訪談對象包含軍方國會連絡人、國防委員會的立法委員及其助理、曾任軍職的委員及其助理、軍事或國會路線的平面媒體記者，以實際的參與者，即軍方國會連絡人與委員、助理為主要研究軸線，作雙方的比較對照，再輔以記者從旁觀察的角度著手，以求客觀(陳依凡， 2003)。. 11.

(27) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 十一、戴正新在《我國公共政策制定過程之研究：以災害防救法為例》，發現行政部門長期一黨獨大的心態造成輕忽心理，而忽略民意，而立法部門則如同行政部門的橡皮圖章，結論中則強調了政府因將災害預防視為一項隱性工程，必須用危機管理的角度來經營它，如此才能擁有更好的生存空間(戴正新，2003)。十二、林天量在《我國國防部國會聯絡制度的建制與運作之研究》，國會聯絡制度正是國防部溝通協助立委善盡憲法監督責任的主要機制，本文針對組織、法規、人員、運作等四個層面，提出學術性與政策性建議，提供國會聯絡制度的建制與運作之參考(林天量，2004)。. 政治大十三、黃安元在《預算審議過程中行政與立法互動之研究－以空軍預算為例》，立個案研究發現，行政與立法部門彼此應不斷的溝通、協商、建立彼此的共. ‧ 國. 學. 識與認知，而行政立法既對立又合作，預算的刪除與否、刪除多少與國會工作者與立法部門的互動良好與否有關(黃安元，2004)。. ‧. y. Nat. 十四、彭錦珍在《我國國防政策合法化之研究－以國防法制定為例》，透過政策. er. io. sit. 分析途徑，探討立法院第四屆第二會期國防法的決策過程(彭錦珍，2004)。. al. v i n Ch 程中，行政部門的國會聯絡人在採取溝通策略時，所面臨的情境以及背後 engchi U n. 十五、蘇惠群在《國會聯絡溝通策略之研究》，我國行政與立法兩部門的互動過. 的考慮因素。立法部門的觀點認為國會聯絡人專業能力、服務熱忱與授權程度，會影響彼此關係與溝通效果。也認為行政部門多採用被動、守勢、第三者、策略性公眾等策略來進行溝通(蘇惠群，2005)。十六、薛復寧在《國會聯絡人核心能力之研究－以行政院暨所屬各部為例》，本研究發現國會聯絡人應具備的核心能力要有「環境變化的洞察力」、「溝通協調」、「團隊合作的精神」、「顧客服務導向」、「政策行銷與說服能力」、「嫻熟議事運作相關法令」、「積極主動」、「情緒管理」等合計 8 項核心能力，並對行政機關及首長、國會聯絡人、立法委員提出建議(薛復寧，2006)。. 12.

(28) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 十七、劉惠美在《我國文建會國會聯絡機制之研究》，認為國會聯絡就是引導行政與立法機關合作的重要途徑，此種聯繫管道如能通暢，無疑是維繫行政、立法有效溝通與合作的重要憑藉，並且能有效降低行政與立法機關在互動過程中所造成的衝突，而國會聯絡人就是此機制中的關鍵性角色(劉惠美， 2006)。十八、蘇庭誼在《我國分立政府下之行政、立法互動分析－以公民投票法制定過程為例》，以公民投票法為案例，分析二○○○年總統大選後我國中央政府之行政、立法的關係第一次邁入分立政府的形態，行政與立法是如何去互動的。結論是立法過程中較常運用的策略為制度面：提案權、黨團協商、議. 政治大態的操作、社會上重大事件的運用、自利的動機，且這些策略的運用，社立事杯葛、覆議案之提出，以及外在環境的利用：國外案例的引用、意識型. ‧ 國. 學. 會大眾都能認同，所以更常運用在影響立法策略之一(蘇庭誼，2006)。十九、方志雄在《國會聯絡推動策略之研究：新公共服務研究途徑》，以新公共. ‧. 服務之面向切入，建立新公共服務之國會聯絡工作、掌握化解法案及預算. io. n. al. er. 提出順暢國會聯絡之具體建議(方志雄，2007)。. sit. y. Nat. 案之負面因素，並對機關首長、業務單位、國會聯絡人及議事運作等方面，. i n U. v. 二十、周育仁等人主持研究的《強化行政與立法部門協調溝通機制之研究》，檢. Ch. engchi. 討現行行政與立法部門溝通協調存在的問題，並提出建議，以提升行政部門推動法案成效，與立法部門之議事效率(周育仁等人，2010)。二十一、吳杰雄在《國會聯絡人核心能力建構之研究－以國防部為例》，國會聯絡人員知識構面（議事規則、經驗累積）、技能構面（熟悉單位業管法令、政策行銷、資料蒐整及分析）、管理能力構面（人際關係、協調溝通、情緒抗壓）、態度構面（團隊合作、行政中立、顧客服務、主動積極、犧牲奉獻）等 13 項核心能力，作為國防部國會聯絡人員取才及在職教育訓練課程設計之參考(吳杰雄，2011)。. 13.

(29) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 第二節權力分立下的行政與立法關係為避免權力過於集中而易導致政府專權暴政，並藉由不同政府部門間之分工，提高政府效率，因此有政府權力分立的相關規範，以保障人民的自由與權利，其可追溯權力分立理論的源起以及演進發展(湯德宗，1998)。希臘羅馬時代，亞里士多德（Aristotle，384-322 B.C.）、普萊比士（Polybius， 204-122 B.C.）等學者亦已提出分權學說。亞氏認為國家權力應分為討論權、管理權與司法權，而分由不同機關行使。普氏認為之羅馬之執政官代表君主政體之優. 政治大助，並互相牽制，故能保持平衡而長治久安(吳春來，1991)。立. 點，元老院代表貴族政體之優點，平民會議則具有民主政體之優點，三者互相協. ‧ 國. 學. 洛克(Locke, John,1632-1704)提出「二權分立論」，將政府權力區分為立法權、行政權與外交權，二權分立係指制法及執法兩權，外交權及行政權皆為行政權的. ‧. 一部分，相對於立法權而言(邱榮舉，1987)。其主張權力應是彼此分立的，立法權. sit. y. Nat. 歸屬於民選議會，行政權則屬於世襲的君主；他強調立法權應該具有至高無上的地位，只要政府存在，立法權就是最高的權力，因為誰能對另一個人訂立法律就. io. n. al. er. 必須在他之上。他認為各種權力都是有限的，立法機關僅在制定法律時才存在，. Ch. i n U. v. 其成員本身也要受到法律的約束，而行政機關必須嚴格地按照立法機關所制定的法律辦事。. engchi. 孟德斯鳩(Montesquieu, Charles de Secondat,1689-1755)受到洛克影響，提出行政、立法、司法三權分立及權力互相制衡(The Principle of Check and Balance)的觀點(邱榮舉，1987)，他認為必須用分權來限制君主權力，並主張以權制權，彼此相互牽制、維持平衡與均勢，毋使權力集中於一方，才能真正保障人民之自由(侯鴻勛，1993)。我國的五權分立原則是國父孫中山先生所提出，他認為西方所實行立法、行政和司法三權分立並非完全，因此，取其長處，並融入中國古代考試權和監察權獨立的優點，其主要目的應是避免行政權兼考試權會造成任用私人，以及立法權 14.

(30) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 兼監察權會造成議會專制的問題，而創立五權分工合作的新政府制度。從權力分立制度下，看不同政府體制的行政立法互動關係，行政與立法部門依據不同架構發揮決策及執行政策的功能，最常見的就是總統制、內閣制及雙首長制，以下僅就此三種體制之行政立法互動關係說明：一、總統制(presidential government) 總統制的主要特徵是行政與立法部門分權制衡，基於分權，總統及國會議員皆由人民直接選出，其權力都是人民所賦予，意即代表人民參與治理過程。總統組成內閣，內閣聽命於總統，總統有權指揮整個行政體系，負責執. 政治大. 行政策的任務；立法部門負責決策，包括制定及修改法律和政策辯論。主要. 立. 的用意在於決定及執行政策的權力彼此制衡，行政首長有否決立法部門通過. ‧ 國. 學. 法案的權力，立法部門也有反否決的手段，實際上，行政及立法部門相互依存，分際也變得模糊(James N. Danziger，胡祖慶譯，2009)。. ‧. 二、內閣制. sit. y. Nat. 此種制度的主要特徵是行政權和立法權的連鎖關係，產生方式是由人民. io. n. al. er. 選出立法部門，再由國會多數組成內閣，內閣在推舉出一位行政首長。內閣. Ch. i n U. v. 與國會的關係在於國會可以對內閣提出不信任案或拒絕通過內閣所提法案，. engchi. 內閣也有權解散國會，選民改選新國會，但也未必是解散國會，而是交出組閣權；就國會及內閣與總理的關係而言，總理亦是議員，由其負責立法的全盤決定，並執行政策，如多數閣員或國會不支持總理，總理可以辭職，亦可籌組新內閣(James N. Danziger，胡祖慶譯，2009)。三、雙首長制雙首長制又可稱為半總統制或混合制(吳東野，1996：38)，顧名思義就是將總統的權力二分，總統與總理權力共享，總統為國家元首，由人民選出，向人民負責，內閣總理由總統任命，向國會負責，須獲得國會多數支持，但實際運作上，可能發生總統與國會權力拉鋸及政權割據的情況，視每個國家 15.

(31) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 的憲政規範、政治氛圍及政治性格等因素(何鴻榮，2001)。此外，從不同的政黨生態，可以了解行政與立法治理過程的互動關係，比較常見的三種類型：兩黨生態、多黨生態、一黨獨大，茲說明如下：一、兩黨生態：其特徵是由兩個政黨交互執政，每個政黨勝選次數不一，但都有可能取得國會多數席次。二、多黨生態：係指國會存在兩個以上主要政黨，在內閣制國家表現出聯合政府的必要性，但多黨制的國家，其政黨政治的穩定與否，決定是否可以良好運作。三、一黨獨大：某個政黨得到多數得以執政的選票及席次，在一黨制國家，執政. 政治大. 黨是唯一合法政黨，取得政權的政黨往往不願意放棄執政權力，亦沒有容忍. 立. 學. ‧ 國. 反對聲音的氣度。. 根據不同的政府體制與政黨生態的模式可以歸納出不同的行政與立法關係如. 政府體制與政黨生態模式之行政與立法關係總統制. io. al. 內閣制. sit. y. Nat. 模式. ‧. 表 2- 2. 雙首長制. er. 表 2- 2：. v i n C h 斜、執政黨內黨政 engchi U. n. 穩定、非政黨府會穩定、向行政傾穩定、向行政傾執政黨多數. 關係. 斜、各種黨政關係. 關係. 執政黨少數. 不穩定、府會勢均不穩定、黨政府會不穩定、國會主導力敵、非政黨關係. 關係、國會至上. 權、朝野政黨關係. 不穩定、政黨府會多樣化、政黨之間向行政部門傾斜、多黨聯合. 關係. 關係. 三邊關係、政黨之間關係. 資料來源：引自何鴻榮(2001)。臺灣行政體系國會聯絡機制之研究 : 以行政與立法互動關係為觀點(頁 57)。國立臺灣大學政治學研究所博士學位論文。 16.

(32) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 我國共經歷六次修憲，其中在 1997 年第四次修憲確立「雙首長制」的政府體制(何鴻榮，2001)，主要特點是直接民選產生總統、總統無須立法院同意即可任命行政院長、行政院必須向立法院負責、立法院則可向行政院長行使不信任投票、總統可被動解散國會、反之立法院可以發起罷免及彈劾總統之權(馮美瑜，2003)，而我國國會多數的政黨一直以來都是國民黨，惟 2000 年 5 月陳水扁當選總統，但民進黨在立法院席次卻不到三分之一，而形成行政機關與立法機關是由不同政黨掌控的分立政府狀態，而產生不穩定的行政與立法互動關係。而 2008 年國民黨再此取得政權，而在立法院席次亦超過四分之三，回到之前的一致政府，有利於政策的推動。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 17. i n U. v.

(33) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 第三節政策立法過程相關理論與實務政策的立法過程除了靜態制度面的立法程序外，立法部門的運作對立法程序也具有很大的影響，本節擬先從政策制定過程的階段理論，闡述政策問題的形成、規劃到合法化的過程，再進一步了解我國現行體制下的立法程序，最後探討行政部門與立法部門的主體—立法委員的互動關係，從立法委員的權責、角色深入到整個議事運作上的互動，藉以做為後面第五章個案分析的參考。. 壹、政策制定過程理論. 政治大國內學者吳定教授在《公共政策》(2004)一書中，主張公共政策運作立. ‧ 國. 學. 過程的分析架構，可分為「政策問題的形成」、「政策規劃」、「政策合法化」、「政策執行」及「政策評估」等五階段，筆者依據前三階段做為本論文在「兵. ‧. 役法」修正案分析時之研究架構，以下僅就前三階段內涵簡要說明：. io. sit. y. Nat. 一、政策問題的形成. n. al. er. 政策問題的形成的架構係公共問題發生後，當事人透過各種管道向. i n U. v. 政府機關提出訴求，政府機關對該問題決定納入議程加以解決，並明確界. Ch. engchi. 定公共問題的歷程(吳定，2004)，如圖 2- 1。. 18.

(34) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 政治大. 立. 政策問題形成分析架構. Nat. n. al. er. io. (一) 公共問題的發生. sit. 資料來源：引自吳定(2004)。公共政策。台北：空大(頁 54). y. ‧. ‧ 國. 學. 圖 2-1. Ch. engchi. i n U. v. 公共問題的發生，鍾斯(Charles O. Jones)認為，人為或自然的事實或現象，對於大眾生活產生某種影響或後果的事件，會導致公共問題的發生；柯柏(R. W. Cobb)和艾爾德(C. D. Elder)則認為，是問題發起者與觸動樞紐，即各種偶發事件，兩者的交互作用產生的結果（吳定，2004）。 (二) 公共問題的提出公共問題發生後，當事人會採用某些管道，例如透過民意代表、媒體、行政人員、政黨、意見領袖、候選人、利益團體、當事人代表或抗議示威者等，向政府機關提出，或者以製造聲勢向社會提出，來爭取支持，但政府機關並非接採納問題，端視其所抱持的態度，有可能是消極 19.

(35) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 的扼阻問題發生或放任問題發生，也可能積極的鼓勵問題提出，甚或是促使問題發生，除此之外，政策是否被納入政策議程設定，還有許多重要因素牽涉(吳定，2004)。 (三) 公共問題的接納公共問題在被政府機關注意後，仍需透過管道爭取議程設定，才算真正被政府機關所接納，並加以處理。主要影響問題是否納入議程設定，包括問題本身是否透過社會事件的回饋而使官員認知問題的存在，或是政治上的氣氛、流向如何影響問題，以及是否受到高曝光率的參與者所. 政治大. 關心而盡力將其排入議程等(吳定，2004)。 (四) 公共問題的認定. 立. ‧ 國. 學. 當公共問題被政府機關接納而決定予以處理後，即由政策分析人員. ‧. 公共問題加以分析研究，轉換成可以規劃解決方案的政策問題，政策分析人員視問題性質的不同，採取不同的研究途徑來認定問題的癥結及標. Nat. io. sit. y. 的人口的需求(吳定，2004)。. n. al. er. 二、公共政策的規劃. Ch. engchi. i n U. v. 公共政策規劃的意義，依 Charles O. Jones 的界定是指「發展一個計畫、方法和對策，以滿足某種需求，解決某項問題」，國內學者林水波及張世賢歸納各家說法為「針對未來，能為付諸行動以解決公共問題，發展中肯且可接受的方案之動態過程」(林水波、張世賢，2006)。吳定指出政策規劃幾項要點，例如：政策規劃是解決經由政策分析人員認定的政策問題、必須採取科學的、系統的方法來規劃政策、替選方案以目標、變革、選擇為取向，且運作過程是理性、動態、集體互動方式完成的(吳定，2004)。以下就政策規劃的介入者、方法、可行性分析及政策規劃的步驟說明如下：. 20.

(36) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. (一) 政策規劃的介入者. 政策規劃並非單純的由政府機關規劃，而不受其他人或團體的影響，會因為問題的性質不同，有時出現數個單位提出政策方案，大約劃分有行政機關、立法機關、研究機構及利益團體四種 (林水波、張世賢， 2006) 。 (二) 政策規劃的方法依 E.S.Quade 和 W.I.Boucher(1968)系統分析方法的程序包括：確認問. 政治大結論是否正確 (林水波、張世賢，2006)。立. 題、蒐集資料、建立模型進行分析、判斷各種方案優劣順序、檢定所獲. ‧ 國. 學. (三) 政策方案可行性分析. ‧. 政策方案的目的就是要可行的解決公共問題(林水波、張世賢，2006)，. y. Nat. 一般學者探討政策規劃可行性，大約分為經濟或技術可行性、行政或法. sit. 律可行性、社會或環境可行性、及政治可行性。本文僅就政治可行性部. n. al. er. io. 分加以說明，政治是價值分配的權威性活動，影響分配者如政黨、壓力. i n U. v. 團體、媒體等，政治可行性分析即在對前述人員的態度、立場予以了解、. Ch. engchi. 分析，並想辦法透過政治手段，如遊說、議價協商等方式加給說服、解決(丘昌泰，2008)，例如總統與國會多數黨是否同黨會影響政策方案是否可推行。 (四) 政策規劃的步驟 Robert R. Mayer 提出九個政策規劃步驟如下：決定目標、評量需求、敘明目的、設計替選方案、估量替選方案後果、選擇替選方案、設計執行辦法、設計評估辦法、回饋。(吳定，2004). 21.

(37) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 三、公共政策合法化過程 Charles O. Jones 認為政治系統存在二層次的政策合法化，第一層次為取得統治正當性的過程，第二層次為取得法定地位的過程(林水波、張世賢，2006)。本節討論第二層次的合法化過程，吳定將其界定為「政府機關針對公共問題規劃解決方案後，將方案提經有權核准的機關、團體或個人，例如立法機關、決策委員會、行政首長等，加以審議核准，完成法定程序，以便付諸執行的動態過程。」 (吳定，2004)，政策合法化的過程中充滿討價還價、議價協商的政治性活動，由於存在社會多元主義、互依. 政治大必要，使得政策可能被廣泛的接受，或者經由滾木法產生以不理性方式得立. 關係、有同意可能及憲法因素等條件構成了政策合法化過程中議價協商的. 到同意，亦或是被提供協商報酬的組織者所控制，也可能是無法對行政機. ‧ 國. 學. 關行使統一的控制權。所以具有政治性的合法化過程，行政機關應建立支. ‧. 持多數的手段，使得方案得以通過。美國學者 Carl E. VanHorn、Donald C. Baumer 及 William T. Gormley 歸納政策合法化的策略可供參考(吳定，. sit er. io. (一) 包容性策略. y. Nat. 2004)：. al. n. v i n Ch 1.諮商策略：相關部門事先進行諮商，有以書面或口頭方式進行，以尋求 engchi U 共識，避免陷入僵局，民意代表較喜好以口頭方式藉以便於討價還價。 2.建立策略聯盟：政策運作過程中的各個行為者，透過建立聯盟關係，爭取多數支持，使政策獲得接受，得以取得合法地位。 3.妥協策略：對政策持不同立場之個人、黨派或團體，彼此議價協商以使方案順利通過，而不會產生全輸或全贏的後果。. (二) 排除性策略 1.繞道策略：政策方案可採去繞道的方式，使方案在反對者封殺前，取得暫時性妥協。 22.

(38) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 2.保持秘密策略：政策方案在不宜對外公開時，對媒體等相關者保持秘密，可提高方案的可行性。 3.欺騙策略：政策方案以欺騙方式以使他人信以為真的一種手法，相對於行政機關而言，民意代表與游說者間的欺騙行為，較可被容忍。 (三) 說服性策略 1.雄辯策略：方案擁護者以誇張方案內容的重要性及可行性，以訴諸大眾選民的支持，就長期來看，就像兩刃刀，也強化反對的力量。. 治政大否願充分利用這些資訊，要視問題本質、詳盡度及雙方互動情形而定。立 3.抗議策略：參與者利用抗議手段使對方接受政策主張的策略，運用在議 2.政策分析策略：即提供政策分析結果說服對方接納政策方案，但對方是. ‧ 國. 學. 題價值重於事實、政治因素重於證據呈現方面極為有效，但容易激發情緒，反而爆發激烈衝突。. ‧ sit. y. Nat. 貳、我國現行體制下的立法程序. n. al. er. io. 立法程序有廣義及狹義之分，廣義的立法程序尚包含制定各種法律、. i n U. v. 通過各種經費及監督行政措施，而狹義的立法程序僅只法律案的提出與審議. Ch. engchi. 而言(古登美等人，2005)。本文僅就狹義的定義，說明我國立法程序上的提案、一讀會、委員會審查、黨團協商、二讀會、三讀會、公布與覆議的過程 (如圖 2- 2)：. 一、提案法案之提出，行政院、考試院及監察院、司法院分別依據憲法及大法官解釋，得向立法院提出法律案，另外立法機關部分依據立法院職權行使法，立法委員連署 30 人以上，或者黨團亦可以其名義提出法律案。(羅傳賢，2004). 23.

(39) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 二、一讀會依立法院職權行使法第八條規定，「第一讀會，由主席將議案宣付朗讀行之。政府機關提出之議案或立法委員提出之法律案，應先送程序委員會，提報院會朗讀標題後，即應交付有關委員會審查。但有出席委員提議， 20 人以上連署或附議，經表決通過，得逕付二讀。」是以，法律案提出後，經程序委員會列入報告事項，主席於院會時朗誦標題後詢問是否有異議，如無異議，則交付委員會審查，或逕付二讀。(林水波、張世賢 2006：189). 三、委員會審查. 政治大法律案經院會議決交付委員會審查，由院會或程序委員會依規定就立. 其專門性與技術性決定，委員會分別為內政委員會、外交及國防委員會、. ‧ 國. 學. 經濟委員會、財政委員會、教育及文化委員會、交通委員會、司法及法制. ‧. 委員會、社會福利及衛生環境委員會等八個委員會。如法律案性質涉及其他委員會時，配由主持審查之委員會與有關委員會會同審查之1。. sit. y. Nat. io. er. (一) 法案旨趣的說明及備詢. al. n. v i n Ch 委員會審查法案時，可邀集政府人員及社會上有關係人員列席備詢，詢 engchi U 依憲法第六十七條及立法院各委員會組織法第八條等規定，可知各. 答完畢後，再進行法案審查(立法理論與實務：264)。如有需要，可依立法院職權行使法第五十四條舉行公聽會，邀集專家學者等相關人士表達意見(古登美等人，2005)。 (二) 逐條審查詢答完畢後，則由各委員進行廣泛討論，如在詢答時已充分表達意見，亦可省略討論，直接進行逐條審查，就每一條條文草案逐條朗讀後，逐一討論，逐一通過，如條文內容未能達成共識，則暫行保留，交付黨 1. 立法院程序委員會組織規程第五條。 24.

(40) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 2. 團協商。另出席委員對於委員會之決議當場聲明不同意者，得於院會依立法院職權行使法第六十八條第二項提出異議。但缺席委員及出席而未當場聲明不同意者，不得異議，亦不得參與異議之連署或附議3。 (三) 審查報告各委員會審查議案之經過及決議，應以書面提報院會討論，並由決議時之主席或推定委員一人向院會說明4。旨在將委員會決定傳達給院會的手段，以說服院會支持委員會之決定。(古登美等人，2005). 四、黨團協商. 治政為協商議案或解決爭議事項，得由院長或各黨團向院長請求進行黨大立團協商。院長也可以將委員會審議完畢之議案分配給各黨團負責召集黨團 ‧ 國. 學. 協商，各委員會亦可裁決將議案交付黨團協商。或者院會於審議不須黨團協商之議案時，如有出席委員提出異議，10 人以上連署或附議，該議案即. ‧. 交黨團協商5。. Nat. sit. y. 黨團協商經各黨團代表達成共識後，應即簽名，作成協商結論，並. al. er. io. 經各黨團負責人簽名，於院會宣讀後，列入紀錄，刊登公報6。議案自交. v. n. 黨團協商逾 1 個月無法達成共識者，由院會定期處理7。. 五、二讀會. Ch. engchi. i n U. 係於討論委員會審查之議案，或經院會議決不經審查逕付二讀之議案時行之。其方式為將議案朗讀，依次或逐條提付討論。二讀會時有兩點須加注意者：（一）議案在二讀會時，得就審查意見或原案要旨，先作「廣泛討論」；廣泛討論後，如有出席委員提議，15 人以上連署或附議，得重. 2 3 4 5 6 7. 立法院各委員會組織法第十條之一。立法院各委員會組織法第十條之二。立法院各委員會組織法第十一條。立法院職權行使法第六十八條。立法院職權行使法第七十一條。立法院職權行使法第七十一條之一。 25.

(41) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 8. 付審查或撤銷之。（二）法律案在二讀會逐條討論，有一部分已經通過，其餘仍在進行中時，如對本案之立法原旨有異議，由出席委員提議，25 人以上連署或附議，經表決通過，得將全案「重付審查」9。. 六、三讀會法案經過二讀，大致已經確定。因第三讀會，依規定，除發見議案內容有互相牴觸，或與憲法或其他法律相牴觸者外，只得為文字之修正。但由出席委員提議，15 人以上連署或附議，經表決通過，得於二讀後，繼續進行三讀。最後應將議案全案交付表決10。. 七、公布與覆議. 立. 政治大. 依憲法第七十二條規定，立法院法律案通過後，移送總統及行政院，. ‧ 國. 學. 總統應於收到後 10 日內公布之。但總統得依照本憲法增修條文第三條第二款第二項之規定辦理，即「行政院對於立法院決議之法律案…，如認為. ‧. 有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院 10 日內，移請. y. Nat. 立法院覆議。…覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，. io. sit. 行政院院長應即接受該決議。」，立法院收到行政院提出的覆議案，不經. n. al. er. 討論，即交全院委員會，就是否維持原決議予以審查。全院委員會審查時，. i n U. v. 得由立法院邀請行政院院長列席說明11。覆議案審查後，應於行政院送達. Ch. engchi. 15 日內提出院會以記名投票表決。如贊成維持原決議者，超過全體立法委員 2 分之 1，即維持原決議；如未達全體立法委員 2 分之 1，即不維持原決議；逾期未作成決議者，原決議失效12。. 8. 立法院職權行使法第八條。立法院職權行使法第九條。 10 立法院職權行使法第十一條。 11 立法院職權行使法第三十三條。 12 立法院職權行使法第三十四條。 9. 26.

(42) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 立. 第二章文獻探討與相關理論. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 圖 2-2. i n U. v. 立法程序. 資料來源：整理自立法院全球資訊網站(http://www.ly.gov.tw) 27.

(43) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 參、行政部門與立法委員互動關係中的不足之處一、質詢亂象質詢的目的本在於立法委員透過質詢表達立場、監督政府施政，而行政部門藉此為政策辯護、行銷，但實務上，質詢台卻成為立委作秀的場合，往往質詢內容欠缺深度，根本對議題不甚瞭解，或是挖洞給官員跳，另外質詢對象任立委選擇，也不分配時間讓官員回答，流於聽訓形式，行政部門處於被動的質詢地位，更有立委以誇張的手法或噱頭吸引媒體注意，. 政治大. 並將質詢權淪為威脅行政部門的工具(何鴻榮，2001)。. 立. 學. ‧ 國. 二、法案審議. (一) 委員會專業審查不足. ‧. 召集委員如分屬不同政黨，形成多頭馬車，意見互異；非委員會委. sit. y. Nat. 員允許趕場作秀，在其他委員會登記發言質詢，往往形成部分來攪和的. io. er. 委員，游擊式問政；而委員會每會期更替委員，造成法案跨會期無法銜接，徒耗行政部分說明溝通的時間，且審查過程有時可能因為立委本身. n. al. Ch. i n U. v. 或其幕僚專業度不足，往往就此決定法案，背離專業審查精神(何鴻榮， 2001)。. engchi. (二) 政黨協商的利益分贓黨團協商成為委員會審查完到送交院會二讀前的機制，有時黨團協商可能改變委員會所審查的結果，造成委員會的功能虛位化。原本黨團協商的目的在於經過彼此意見交換，取得共識以解決問題，反倒成為透過議事程序杯葛議案，最終仍以多數表決方式通過法案(周育仁等人， 2010)。議價協商檯面下的利益分贓及政治運作的情形，外界不得而知，雖然立法院職權行使法在 99 年修正「議案進行協商時，由秘書長派員支 28.

(44) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 援，全程錄影、錄音、記錄，併同協商結論，刊登公報。」，但立法院仍未依法對外公開紀錄(社團法人公民監督國會聯盟，2013)，所以往往行政部門只能在議案尚未進入黨團協商前，還有理性溝通的空間。而立法委員有選票壓力，通常是採取對自己較有利的作為，通常對於非政治性議題，鮮少花太多的時間關心，所以行政部門在推動法案過程中，往往注重技術理性，而立法部門注重的是民意的表現，如果以理性的思維脈絡去期許委員會的審議，將會面臨到困境和挫折(何鴻榮，2001)。 (三) 議事延宕、杯葛法案. 政治大全盤掌握其政策的發展，可能發生各種不同的變化，所以提案付委就變立成很重要的一個否決點。如果程序委員會不向院會提報，則議案在一開提案付委是議事程序的起點，因為後續委員會審查等過程並非能夠. ‧ 國. 學. 始就會被擱置不前，當遇到重大法案時，多數黨常藉由阻止議案付委的方式拖延。即使常設委員會可決議將議案交付黨團，有些原本無須交付. ‧. 黨團協商的議案，會因為少屬黨利用將議案保留黨團協商的方式拖延立. sit. y. Nat. 法時程，也顯示多數黨無法透過委員會貫徹政策立場(周育仁等人，2010)。. io. er. 只要參加協商的政黨委員不簽署會議結論，委員會的審查結果形同具文，政黨協商凌駕於專業委員會審查之上，只要一人杯葛，法案就會推動得. al. n. v i n 極為困難，使得行政部門，為求法案順利通過，在不違背立法精神之下， Ch engchi U 往往妥協於部分條文的修改，造成立法品質的粗糙(何鴻榮，2001)。三、非正式互動行政部門與立法委員的互動，除了上述的正是互動關係外，實際上，也會透過非正式方式互動，舉凡立法委員問政索取資料、選民請託及陳情案件、立委召開的說明會、座談會或公聽會、聯誼會餐敘、婚喪喜慶的邀請等等。檯面下非正式的互動，往往比檯面上的正式互動來的有效，照理來說，行政部門對於立法委員的非正式的請求並於履行的義務，但立法委員可憑恃著正式職權控制行政部分的法案通過與否，所以，行政部門往往 29.

(45) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第二章文獻探討與相關理論. 希望透過非正式運作的順從，交換立法委員的放權，此種潛在壓力，迫使行政部門就範，而非正式的互動效果，相當程度則要視行政部門及立法委員兩造所抱持的立場及擁有的資源，做為議價協商的籌碼(何鴻榮，2001)。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 30. i n U. v.


(47) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第三章兵役法修正案背景分析. 第三章兵役法修正案背景分析第一節募兵制的內容兵役乃是國家為充實軍力兵員以達建軍備戰之目的，規定國民對國家服行一定期限之軍事任務，所採行之規律與法定尺度(陳德華，2009)。學者譚傳毅在「戰爭與國防」指出，徵兵制係指武裝部隊組成幾乎全部由政府在戰時向社會徵調適齡公民擔任國防工作，而募兵制是指武裝部隊均由職業軍人所組成(陳勁甫等人，. 政治大. 2011)。募徵併行制亦稱募徵混合制，意即部隊的組成分子，係以義務役士兵為主，. 立. 職業軍人(通常指軍官與士官階層)為輔，也可因為組成分子比例大小區分高低混合. ‧ 國. 學. 制。(溫源興，1987). 我政府民國 38 年遷台，為保衛臺澎金馬地區安全，長期以來實施徵兵制度，. ‧. 於民國 43 年重新修訂「兵役法」，確立「以徵兵為主，志願兵與國民兵為輔」的. io. sit. y. Nat. 徵募並行之兵役制度(國防部，2009)。. n. al. er. 但近年社會、人口結構改變，根據內政部出生人口預估，因為少子化，107. i n U. v. 年起役男人數開始遞減，至 113 年僅約 8 萬餘人，如未改變兵役制度，恐不足以. Ch. engchi. 維持龐大兵力規模；又國家經貿快速發展，役男因兵役問題中斷學業，致與社會隔離，改採募兵制不失為一種職業生涯的選擇；因應戰爭型態更新，需要長時間訓練操作，惟兵役役期又逐年縮減，義務役役男無較長時間操作，或訓練逐漸成熟之際就要退伍，戰力無法保留。是以，徵兵制反而對社會人力資源配置、國家長期經濟成長及整體防衛戰力提升有所侷限，所以採行募兵制有其時代必要性(國防部，2009)。 2000 年總統大選時，陳水扁在國防政策白皮書競選政見中，提出逐步朝向募兵制發展的想法，2004 年大選時，泛藍陣營亦推出四年內實施募兵制政策，泛綠陣營雖未提出募兵制政見，也不反對時機成熟時改行募兵制 (周育仁等人，2010)， 31.

(48) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第三章兵役法修正案背景分析. 2008 年第 12 屆總統大選時，馬英九則提出在 103 年全面實施募兵制的政見，馬英九當選後，國防部開始規劃募兵制相關配套措施，以下參酌國防部 98 年國防報告書明募兵制規劃內容如下：一、維持憲法義務憲法規定人民有依法律服兵役之義務，兵役制度轉型期間，義務役期維持1年，當募兵制目標達成時，擇一年次役男停止徵兵，該年次前之緩徵役男，服替代役1年，以維兵役公平；該年次後之役男，接受4個月軍事訓練。未來兩岸情勢走向難料，仍參考英、美等國制度，保留國家面臨危機應變機制，. 政治大威脅時之應變機制(國防部，2009)。立. 於軍事安全高度需要時，回復現役常備兵徵集，以作為國家面臨危難或戰爭. ‧ 國. 學. 二、募兵期程規劃. ‧. 自97年起區分「規劃準備」(97年5月20日至98年6月30日)、「計畫整備」 (98年7月1日至99年12月31日)及「執行驗證」(100年1月1日至103年12月31日). Nat. sit. y. 三個階段(國防部，2009)，結合國軍兵力及組織精簡目標，總員額由27萬5千. al. er. io. 人，精簡為21萬5千人，從民國100年募徵兵比例60%：40%，採逐年漸進方. v. n. 式，增加募兵比例，降低徵兵需求，在103年底達成全面以志願役人員補充常 13. 備部隊人力。. Ch. engchi. i n U. 三、兵役人力運用兵役制度期間，將逐步增加志願役人力並降低義務役人力需求，為避免役男滯徵，採行轉服替代役及擴大補充兵範圍及放寬體位標準等措施，內政部將規劃替代役轉型，將人力運用於社會服務，以發揮民間公益功能。全面達成募兵制後，採平時募兵暫時徵兵方式，即常備部隊規劃全數以志願役人力補充，而接受軍事訓練之役男，訓練期滿納入後備軍人列管運用，平時施. 13. 98 年 6 月 3 日國防部在立法院第 7 屆第 3 會期外交及國防委員會「國軍推行募兵制應有各項配套作為」專案報告。 32.

(49) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第三章兵役法修正案背景分析. 以教育召集訓練，戰時動員徵召，防衛國土，如兵役人力無法滿足時，得適時陳報行政院回復徵集常備役現役(國防部，2009)。四、募兵財力需求配合募兵制，針對薪資待遇、營舍改善、醫療照顧、人才培育、後備動員、部隊訓練等配套所需財力，勢必逐年調增人員維持費，將考量資源妥善配置，審慎編列，以國防預算核定額度檢討滿足為原則(國防部，2009)。五、兵役法規修正. 政治大型期間仍維持常備兵1年兵役義務，回復徵集機制、軍事訓練的徵集方式、權立兵役法配合募兵制推動，大致包括：役別增加4個月軍事訓練、兵役轉. 利義務關係、軍訓課程折抵等(國防部，2009)。. ‧ 國. 學. 六、徵集訓練規劃. ‧. 規劃四個月軍事訓練內容為第一階段6周的愛國教育、體能戰技、戰鬥. y. Nat. sit. 教練及射擊訓練，第二階段10周的專長訓練，完訓後納入後備軍人列管，戰. er. io. 時配合動員編成。實施方式區分一般兵跟大專兵，高中職畢業未繼續升學之. al. n. v i n Ch 一次連續施訓完畢，或於一、二年級暑假期間分兩階段實施完畢(國防部， engchi U 一般兵，採一次連續施訓完畢，大專兵則可依其志願採大學入學前及畢業後. 2009)。七、完善生涯規劃為吸引優秀人才參與國軍的行列，將研擬提高福利待遇，例如增加戰鬥部隊、偏遠地區或危險性高之官兵加給及留營獎金；服務結合眷住地遷調，得以兼顧家庭，使其安心服役；擴建官兵宿舍及眷舍、托育機構結盟、精進士官制度、屆退職訓服務、開辦專長證照、公餘進修補助等措施(國防部， 2009)。. 33.

(50) 立法過程中國防部與立法委員互動關係-募兵制修法之個案分析. 第三章兵役法修正案背景分析. 第二節兵役法的修正壹、問題形成階段我國自民國 22 年頒布兵役法以來，歷經多次修正，自民國 89 年起，將兵役役期由原本 2 年縮短為 1 年 10 個月(陳德華，2009)。93 年兵役役期再次縮短為 1 年 8 個月，94 年縮短為 1 年 6 個月，95 年縮短為 1 年 4 個月， 97 年縮短為 1 年，並擴大辦理志願役士兵招募，由上可知，我國兵役役期逐漸縮短(表 3- 1)，並朝向以「募兵為主，徵兵為輔」之兵役制度。表 3-1. 立. ‧ 國. 義務役役期. 學. 實施時間. 政治大. 國軍義務役官兵歷年役期調整概況. 由1年10個月調整為1年8個月. 94年7月1日. 由1年8個月調整為1年6個月由1年6個月調整為1年4個月. n. al. er. io. sit. y. Nat. 95年1月1日. ‧. 93年1月1日. 96年7月1日 97年1月1日. Ch. i n U. v. 由1年4個月調整為1年2個月. engchi. 由1年2個月調整為1年. 資料來源：引自李意超(2009)。我國高中與大學應屆畢業生對兵役制度轉型為「募兵制」的態度與職業選擇之研究。國立政治大學行政管理碩士學程碩士學位論文(頁 2-3)。馬英九當選總統後，行政院將募兵制政見列為重要施政項目推動，國防部即規劃兵役法修正配合第一階段作業期程，先期完成兵役制度轉型朝向募兵制之相關配套，及攸關兵役義務及役男權益重要事項之急迫條文進行研修(增)定。 34.