權力分立下的行政與立法關係

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第二節權力分立下的行政與立法關係

為避免權力過於集中而易導致政府專權暴政，並藉由不同政府部門間之分工，

提高政府效率，因此有政府權力分立的相關規範，以保障人民的自由與權利，其 可追溯權力分立理論的源起以及演進發展(湯德宗，1998)。

希臘羅馬時代，亞里士多德（Aristotle，384-322 B.C.）、普萊比士（Polybius，

204-122 B.C.）等學者亦已提出分權學說。亞氏認為國家權力應分為討論權、管理 權與司法權，而分由不同機關行使。普氏認為之羅馬之執政官代表君主政體之優 點，元老院代表貴族政體之優點，平民會議則具有民主政體之優點，三者互相協 助，並互相牽制，故能保持平衡而長治久安(吳春來，1991)。

洛克(Locke, John,1632-1704)提出「二權分立論」，將政府權力區分為立法權、

行政權與外交權，二權分立係指制法及執法兩權，外交權及行政權皆為行政權的 一部分，相對於立法權而言(邱榮舉，1987)。其主張權力應是彼此分立的，立法權 歸屬於民選議會，行政權則屬於世襲的君主；他強調立法權應該具有至高無上的 地位，只要政府存在，立法權就是最高的權力，因為誰能對另一個人訂立法律就 必須在他之上。他認為各種權力都是有限的，立法機關僅在制定法律時才存在，

其成員本身也要受到法律的約束，而行政機關必須嚴格地按照立法機關所制定的 法律辦事。

孟德斯鳩(Montesquieu, Charles de Secondat,1689-1755)受到洛克影響，提出行 政、立法、司法三權分立及權力互相制衡(The Principle of Check and Balance)的觀 點(邱榮舉，1987)，他認為必須用分權來限制君主權力，並主張以權制權，彼此相 互牽制、維持平衡與均勢，毋使權力集中於一方，才能真正保障人民之自由(侯鴻 勛，1993)。

我國的五權分立原則是國父孫中山先生所提出，他認為西方所實行立法、行 政和司法三權分立並非完全，因此，取其長處，並融入中國古代考試權和監察權 獨立的優點，其主要目的應是避免行政權兼考試權會造成任用私人，以及立法權

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兼監察權會造成議會專制的問題，而創立五權分工合作的新政府制度。

從權力分立制度下，看不同政府體制的行政立法互動關係，行政與立法部門 依據不同架構發揮決策及執行政策的功能，最常見的就是總統制、內閣制及雙首 長制，以下僅就此三種體制之行政立法互動關係說明：

一、 總統制(presidential government)

總統制的主要特徵是行政與立法部門分權制衡，基於分權，總統及國會 議員皆由人民直接選出，其權力都是人民所賦予，意即代表人民參與治理過 程。總統組成內閣，內閣聽命於總統，總統有權指揮整個行政體系，負責執 行政策的任務；立法部門負責決策，包括制定及修改法律和政策辯論。主要 的用意在於決定及執行政策的權力彼此制衡，行政首長有否決立法部門通過 法案的權力，立法部門也有反否決的手段，實際上，行政及立法部門相互依 存，分際也變得模糊(James N. Danziger，胡祖慶譯，2009)。

二、 內閣制

此種制度的主要特徵是行政權和立法權的連鎖關係，產生方式是由人民 選出立法部門，再由國會多數組成內閣，內閣在推舉出一位行政首長。內閣 與國會的關係在於國會可以對內閣提出不信任案或拒絕通過內閣所提法案，

內閣也有權解散國會，選民改選新國會，但也未必是解散國會，而是交出組 閣權；就國會及內閣與總理的關係而言，總理亦是議員，由其負責立法的全 盤決定，並執行政策，如多數閣員或國會不支持總理，總理可以辭職，亦可 籌組新內閣(James N. Danziger，胡祖慶譯，2009)。

三、 雙首長制

雙首長制又可稱為半總統制或混合制(吳東野，1996：38)，顧名思義就 是將總統的權力二分，總統與總理權力共享，總統為國家元首，由人民選出，

向人民負責，內閣總理由總統任命，向國會負責，須獲得國會多數支持，但 實際運作上，可能發生總統與國會權力拉鋸及政權割據的情況，視每個國家

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的憲政規範、政治氛圍及政治性格等因素(何鴻榮，2001)。

此外，從不同的政黨生態，可以了解行政與立法治理過程的互動關係，比較 常見的三種類型：兩黨生態、多黨生態、一黨獨大，茲說明如下：

一、 兩黨生態：其特徵是由兩個政黨交互執政，每個政黨勝選次數不一，但都有 可能取得國會多數席次。

二、 多黨生態：係指國會存在兩個以上主要政黨，在內閣制國家表現出聯合政府 的必要性，但多黨制的國家，其政黨政治的穩定與否，決定是否可以良好運 作。

三、 一黨獨大：某個政黨得到多數得以執政的選票及席次，在一黨制國家，執政 黨是唯一合法政黨，取得政權的政黨往往不願意放棄執政權力，亦沒有容忍 反對聲音的氣度。

根據不同的政府體制與政黨生態的模式可以歸納出不同的行政與立法關係如 表 2- 2：

表 2- 2 政府體制與政黨生態模式之行政與立法關係

模式 總統制 內閣制 雙首長制

執政黨多數

穩定、非政黨府會 關係

穩 定 、 向 行 政 傾 斜、執政黨內黨政 關係

穩 定 、 向 行 政 傾 斜、各種黨政關係

執政黨少數 不穩定、府會勢均 力敵、非政黨關係

不穩定、黨政府會 關係、國會至上

不穩定、國會主導 權、朝野政黨關係

多黨聯合

不穩定、政黨府會 關係

多樣化、政黨之間 關係

向行政部門傾斜、

三邊關係、政黨之 間關係

資料來源：引自何鴻榮(2001)。臺灣行政體系國會聯絡機制之研究 : 以行政與立 法互動關係為觀點(頁 57)。國立臺灣大學政治學研究所博士學位論文。

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我國共經歷六次修憲，其中在 1997 年第四次修憲確立「雙首長制」的政府體 制(何鴻榮，2001)，主要特點是直接民選產生總統、總統無須立法院同意即可任命 行政院長、行政院必須向立法院負責、立法院則可向行政院長行使不信任投票、

總統可被動解散國會、反之立法院可以發起罷免及彈劾總統之權(馮美瑜，2003)，

而我國國會多數的政黨一直以來都是國民黨，惟 2000 年 5 月陳水扁當選總統，但 民進黨在立法院席次卻不到三分之一，而形成行政機關與立法機關是由不同政黨 掌控的分立政府狀態，而產生不穩定的行政與立法互動關係。而 2008 年國民黨再 此取得政權，而在立法院席次亦超過四分之三，回到之前的一致政府，有利於政 策的推動。

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