第二章 文獻回顧與相關理論
第一節 政策網絡之發展背景
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第二章 文獻回顧
第一節 政策網絡之發展背景
誠如 Mandell(2001)所言：「網絡的概念與網絡的結構並不會被地理上的界線 所限制，而是穿越了邊界在全世界發生著。關於網絡的議題可以被視為討論如何 合作，並且發現不同的操作性，網絡的概念以及結構已經使我們從關注一個組織 的運作到關注許多組織之間的相互合作」。在現今的社會，政策網絡的存在已是 常態，公共政策的制定不是任何一方可以主導全局。網絡化的社會中，公部門與 企業組織都面臨了許多複雜的工作與問題，他們都被希望去領導並解決社會問題 或是盡一份社會責任，為了達成他們的任務與工作，必須要依靠一定範圍內的其 他組織，以私人企業來說，也必須與其他國際上的公司組成一種網絡，當他們要 透過面對面來決定自己的定位時，必須找到競爭與合作的平衡點。而政府組織也 是 這 複 雜 網 絡 中 的 一 員 ， 政 府 要 在 網 絡3中 去 尋 求 完 成 任 務 的 方 法 (Koppenjan&Klijn，2004)。
政策網絡是一種個人與團體或組織之間的關係，例如像是國會中議員之間的 關係或是公部門之間的交換與合作。關於網絡早期的發展，大部分都是有關社會 學、人類學、心理學以及生態學等學科，當網絡的概念延伸到政策領域時，其中 有關政策網絡的研究最早的先導者是 Heclo 與 Wildavsky 的研究，其研究是關於 英國財政部，發現個人網絡的重要性，而此網絡是介於公務員和政治家之間，雙 方的關係對於政策的成形與決定是一個很重要的因素(Ansell，2006)。在美國政策 網絡概念的發展，主要是有關次級政府(sub-government)，此一次級政府的概念 是指政策的決定與執行會受到特定政府機關、國會議員與利益團體的控制。而在 這個慣例上，Heclo(1978)使用了議題網絡(issue network)此一詞彙，來形容比次 級政府或鐵三角(iron triangle)4更廣大的連結，其認為以一般的情況而言，並不是
3 當有公共議題受到注意，而有各方參與者的加入，政策網絡因此而形成。Rhodes(1992)認為政 策網絡會受到意識形態、科技發展與市場環境的影響。
4 鐵三角的概念是由 T. Lowi 所提出，他認為強勢的利益團體會與國會議員串聯，進而對政府的
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像傳統的鐵三角只包含了行政機關、利益團體與國會議員，鐵三角與次級政府的 概念假設了一個小範圍的參與者，而這些參與者成功的控制了政府的決策。從另 一個角度來看，議題網絡包括了許多參與者，而各團體與人員之間有著不同程度 的相互承諾或是在複雜的環境中依靠對方。因此，從 Heclo 的觀點來看，雖然鐵 三角與次級政府提供了一個穩定的架構，但是過度窄化了政策計畫的運作，在實 際政策的運作上，參與者是多元化的，沒有任何一個組織可以主導政策的發展方 向。政策網絡強調決策及執行需要在不同的行動者之間進行調整與協商(Ansell，
2006)，如此才有可能順利達成政策目標。
Rhodes 將政策網絡視為一種中層(meso-level)的概念，其提供了微觀層面 (micro-level)5與宏觀層面(macro-level)6的分析，不過政策網絡並不是唯一的模式 (Rhodes，1992)，也有學者使用多元主義(pluralism)與統合主義(corporatism)來說 明國家與利益團體或其他團體之間的關係，而在歷史上，多元主義佔了優勢，並 且批評統合主義。Schmitter 對多元主義及統合主義下了定義，其認為多元主義 可以被定義為一個利益代表的系統，其組成單元為數量沒有限制的、自願的、競 爭的、非層級節制體系的、自主的類別，並且不須特殊執照、認可、補助或是被 國家所控制，並且在其範疇中沒有獨占的代表權(Schmitter，1974)，因此多元主 義可以被視為一大群組織的集合，組織之間相互競爭以影響國家政策，政府在此 是屬於較被動消極的角色，僅權威性的分配稀少的資源，使各個利益團體在社會 的系統內保持平衡。而統合主義也是一種利益代表的系統，其組成為數量有限制 的、強制的、非競爭性的、層級節制的以及功能分化的類別，團體需要得到國家 認可，在各自的領域內有獨佔性的代表權，此為列寧式的統合主義，以換取選任 領導者及表達其需求與支持的部分控制權(Schmitter，1974)。Rhodes(1992)認為 統合主義有以下幾項特性：一、強調數量有限的利益團體來代表勞資雙方。
行政機關造成影響，因此形成封閉的鐵三角網絡。
5 微觀層面系指利益團體與政府在決定政策時，雙方所扮演的角色。
6 宏觀層面主要是將問題集中在現代社會權力如何分配。
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二、團體由層級節制系組成，其領導者藉此規範組織成員。
三、在統合主義中，團體之間或團體與政府之間的聯繫非常頻繁，並且對政治及 經濟系統的運作有著基本的共識。
四、國家機關在統合主義模式中，扮演一個主動的角色，換言之，國家機關並不 只是一個中立者，其會去追求欲達成的目標。
除了 Schmitter 以外，Cawson(1986)也對統合主義做出了解釋，統合主義是一種 具體的社會政治過程，團體代表了壟斷性的功能利益，以與國家機構從事政治交 換，換取公共政策的結果，而在政策的結果內，獨佔性團體透過自我執行扮演了 利益代表及政策執行的角色。統合主義雖然提供了一個政府與利益團體之間的關 係模式，但事實上，或許它只適用於特定的政策領域，政府與利益團體的關係會 隨著不同的政策領域與時空的變化而改變(Cawson，1986)。
美國學者 Jordan 認為政策網絡有其重要性存在，因此去尋找了政策網絡的 歷史。他強調個人在利益團體中、政府機關及政府本身的規律性接觸(Jordan，
1990)，這個說法提供了次級政府論的基礎。次級政府是一種參與者或行動者之 間的互動模式，其涉入公共政策的決策領域，是由決策機關、國會委員會以及特 定的利益團體所組成(Freeman，1965)，Freeman 的觀點認為大部分的公共決策都 是在次級系統中完成。Ripley 與 Franklin(1981)更確切的表達了次級政府模式的概 念，次級政府是一群個人的集合，他們在實質的政策領域內有效地決定某些例行 性的事務，一個典型的次級政府系統是由國會議員、國會工作人員、一些官僚以 及私人團體的代表與對這個政策領域有興趣的團體組成。
統合主義對網絡的看法固然有其道理，但是也有學者提出統合主義可能發生 的副作用，McConnell(1966)提出了警告，在次級政府體系內的私人利益團體可能 取得公共政策的主導地位，他們可能會嘗試去控制，而不只是回應，組織內的成 員也許會去俘虜政府機關來支持他們的活動，因此形成了被擄獲的機關(captured agency)。而此一情況就形成了上述的鐵三角，Peters(1986)認為在鐵三角中，每
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個行動者都會需要另外二個行動者的幫助，利益團體需要國家機關對其成員提供 服務並建立與政府接觸的管道，相對來說，國家機關也需要利益團體的動員來提 供政治上的支持，以達成機關的政策計劃，換言之，在鐵三角的關係之中，從某 些角度來看他們所代表的利益是有相似性存在。
到了 1980 年代，多元主義者開始對統合主義提出不同看法，McFarland(1987) 延續 Heclo 所提出的議題網絡，他將議題網絡概念化為一個溝通的網絡，而參與 者是對特定政策議題有興趣的人，包括政府當局、國會議員、企業家、遊說者甚 至是學者及記者，所以很明顯地，議題網絡與鐵三角是不同的，一個有活力的議 題網絡包含了對政策的溝通、評論以及產生新的政策思維。縱使鐵三角的情況在 有些時候確實存在，但是在一般政策領域而言，議題網絡已經取代了封閉的系統。
整體而言，在美國政策網絡概念的發展較強調處理關鍵行動者之間的關係，而不 是制度內的結構關係，最初是將焦點集中在次級政府的存在並且認為它有可能限 制民主政體的發展，一直到了後期才開始出現不同的看法，美國學者承認政府體 系內的緊密關係，但這樣的關係範圍太過於狹小，並且對民主是不好的。
政策網絡在英國的發展則與美國不同，Heclo 與 Wildavsky(1974)的英國財政 研究，他們認為財政政策的決定就像是一個村落社群(village community)，將重點 放置於主要政治行動者與行政人員之間的人際關係，有時是衝突，有時則是達成 協議，雙方總是保持聯繫並且在一個共享的框架內運作，決策就是在這樣的社群 內完成。Richardson 與 Jordan(1979)認為英國政府決策的形成，是在一連串垂直 的層級體系內完成，不同的層級被不同的組織所把持，而且通常來說，這種關係 是堅不可摧的，沒有組織的團體或是一般大眾是難以進入。不僅如此，他們還強 調了政府內有許多的部門，形成了一種「分解」的情況，而這個情況在社會上也 可看到，可從數目不斷增長的利益團體上反映出來，而決策就在多變的政策網絡 中發生。Richardson 與 Jordan 在政策網絡中強調人際之間的關係更勝自然結構的 關係。
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Rhodes(1981)才採用了不同的看法，主要強調組織間的關係，不同於美國的 次級政府論，因此，他主要強調政府機構之間結構性的關係，並且視其為政策網 絡內相當重要的要素，而不是機關內人際之間的關係，此外，他也很注意部門之 間 現 存 的 網 絡 。 Rhodes(1985) 將 Heclo 議 題 網 絡 的 概 念 與 政 策 社 群 (policy community)做了區別，以分別政策網絡的穩定性與限制性，同時他也闡明了權力 依賴(power-dependence)的觀點，這個觀點提供了一個基礎架構，讓我們去思考 政策網絡是非固定的權力與利益結構，是具有彈性且流動性的關係網絡。
Rhodes(1981)才採用了不同的看法，主要強調組織間的關係，不同於美國的 次級政府論，因此，他主要強調政府機構之間結構性的關係，並且視其為政策網 絡內相當重要的要素，而不是機關內人際之間的關係，此外，他也很注意部門之 間 現 存 的 網 絡 。 Rhodes(1985) 將 Heclo 議 題 網 絡 的 概 念 與 政 策 社 群 (policy community)做了區別，以分別政策網絡的穩定性與限制性，同時他也闡明了權力 依賴(power-dependence)的觀點，這個觀點提供了一個基礎架構，讓我們去思考 政策網絡是非固定的權力與利益結構，是具有彈性且流動性的關係網絡。