第二章 文獻回顧與相關理論
第二節 政策網絡的種類
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
19
第二節 政策網絡的種類
政策網絡中包含了許多不同的團體，彼此之間有時相互依靠，有時相互競爭，
對於政策網絡內團體之間的互動模式，學者之間有不同的見解，分類標準也不盡 相同，因此形成不同的模式。
壹、R.A.W. Rhodes 模式
Rhodes 在 1981 年發展了他自己的模式，這個模式主要是關於英國中央於地 方的關係，此模式的基礎架構是建立於權力依賴理論，此一理論總共包含了以下 五項要素：
一、為了尋求資源，任何組織都要依靠其他組織。
二、為了要達成他們的目標，組織之間必須要交換資源。
三、雖然組織內的決策會被其他組織限制，但是主要聯盟(dominant coalition)依 然還是保留了部分的自由裁量權。主要聯盟有能力去影響政策問題以及資源 的分配。
四、主要聯盟有能力在遊戲規則中，使用策略性的方式，來規範資源交換的流 程。
五、自由裁量權的差異是互動組織目標與相對潛在權力的產物。潛在的相對權力，
是每個組織的資源、遊戲規則以及組織資間交換資源的過程。
在這個初始的模式，中央和地方的關係就如同一場賽局(game)，中央和地方 的參與者會為自己爭取優勢，在賽局的過程中，將他們所擁有的資源投入，不論 是法律、組織、金融、政治或是資訊類的資源，讓影響力最大化，使政策結果符 合參與者的需求，而在過程中要避免依靠其他參與者。賽局的過程是相當複雜的，
不同層級的政府部門會有不同的情況(Rhodes，1997)。
Rhodes 依據成員的整合度、參加成員的類型與成員之間的資源分配，將政 策網絡分為五類，從緊密整合的政策社群到結構鬆散的議題網絡各有不同，其五 種類型分別是政策社群(policy community)、專業網絡(professional network)、府際
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
20
網絡(intergovernmental network)、製造者網絡(producer network)、議題網絡(issue network)(Rhodes，1997)。
一、政策社群：成員之間的關係相當穩定並且內部成員的數量是有限制的，成員 具有垂直依賴的關係，而此一垂直依賴關係是建立在對於服務輸送責任的共同分 擔。此一社群是對其他網絡絕緣的，並且不易變動，他們有高度垂直依賴關係，
但是水平之間的依賴卻是有限的，因此，他們是高度整合的。政策社群的功能通 常與政府的業務相關，例如像是教育、防火(Richardson&Jordan，1979；Rhodes，
1986)。
二、專業網絡：在美國專業化的網絡最常舉的例子是國民健康服務(National Health Service)。簡單來說，專業網絡的參與者通常都是對特定議題有興趣的專 業人士，他們之間的關係相當穩定，也具有垂直的依賴關係，其他網絡外的成員 難以加入。
三、府際網絡：是建立在地方政府之間的代表上，網絡內成員是有限的，匯集了 廣泛的地方公共利益服務，包含專家以及顧客。有限制的垂直依賴關係，有限制 是因為他們沒有服務傳輸的責任，所以垂直依賴關係不如上述兩種網絡。水平的 依賴關係則較為廣泛，此種網絡也較有能力去穿透其他網絡。
四、製造者網絡：其主要是被經濟利益角色所區分，包括公、私部門的成員，網 絡內的成員較有流動性。在經濟利益中，垂直的互賴關係是有限的，此一網絡的 存在，主要是提供成員之間的利益交換。
五、議題網絡：網絡內有大量的參與者，他們之間的的互賴關係相當低落，其結 構和持續性是相當鬆散的，就如同原子一樣各自獨立。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
21
表 2-1 Rhodes 的分類 網絡類型 網絡特徵
政策社群 穩定、成員有高度限制性、有垂直互賴關係、有限制的水平互賴 關係。
專業網絡 穩定、成員有高度限制性、有垂直互賴關係、有限制的水平互賴 關係、為專業提供利益。
府際網絡 成員有限制性、限制性的垂直互賴關係、廣泛的水平依賴關係。
製造者網絡 成員具有流動性、限制性的垂直互賴關係、為製造者提供利益。
議題網絡 不穩定、有大量的參與者、彼此關係各自獨立。
資料來源：Understanding Governance:Policy Networks,Governance,Reflexivity and
Accountability(p.38),by R.A.W. Rhodes,1997, Buckingham:Open University Press.
貳、Wilks 與 Wright 模式
Wilks 與 Wright(1987)採用的是社會中心途徑，並且強調人際之間的關係而不 是結構上的關係，從此可看出 Heclo 與 Wildavsky 在 1974 年的研究的確對後人造 成了影響。Wilks 與 Wright 的模式和 Rhodes 不盡相同，他們強調在政府機關與 工業界之間的政策網絡有分類的性質(disaggregated nature)，並且認為此一分類 的性質存在於所有的政策領域。工業界並不是鐵板一塊，但也不是完全同質性的，
因此政府部門也存在分類的性質，想要了解政府與工業界之間的關係，其關鍵是 政策網絡內的次級部門。在所有的政策網絡中，Wilks 與 Wright 都相當強調人際 之間的關係，認為人與人之間的關係是網絡內的關鍵面項，他們透過社會網絡分 析來重新定義政策網絡。總而言之，Wilks 與 Wright 的重新定義是要為社群以及 網絡去尋找一個精準並且可操作的定義，以促進微觀層面的分析。Wilks 與 Wright 將政策分成政策領域(policy area)、政策部門(policy sector)、政策次級部門(policy sub-sector)與政策議題(policy issue)，每個層級都有其行動者，分類如下：
一、政策領域：是指某項公共政策的領域所形成的一種網絡，例如工業政策、教
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
22
育政策、交通運輸政策、國民健康政策等等，在此一領域中有大量的參與者以及 潛在的參與者，他們在公共政策中分享了相同的利益，並設法影響政策過程，在 政策領域內的參與者所組成的網絡，被稱之為政策範圍(policy universe)。
二、政策部門：是在不同的政策領域中，不同部門組成的網絡。例如化學部門、
通訊、鑄造部門等等。此一網絡是一種更加細分的分類體系，包含了行動者與潛 在行動者，他們在工業政策中分享利益，且與彼此互動，交換資源以維持平衡並 讓 雙 方 保 持 良 好 關 係 ， 這 種 網 絡 在 政 策 部 門 內 被 稱 之 為 政 策 社 群 (policy community)。
三、政策次級部門：是從政策部門再分出來的次級部門。例如在化學政策中，化 學部又可分為基礎化學、藥學、農業化學、塗料、肥皂以及化妝品等等，在此一 網絡中的行動者所組成的網絡，被稱為政策網絡(policy network)，這政策網絡對 Wilks 與 Wright 而言變成了一種連結的過程，也就是在政策社群內或社群與社群 之間資源交換而形成的結果。
四、政策議題：是指在政策次級部門內，較具爭議性的問題，例如藥品許可、公 司利潤、有限的清單(Limited List)
Wilks 與 Wright 認為他們所提出來的新模式，比起其他模式有其優勢存在，
他們在相近的關係中區分了網絡與社群。Wilks 與 Wright 認為他們的模式讓他們 認識到了，在相同的政策次級部門裡並不是所有相同的政策議題都是在同一個網 絡內處理，網絡內的成員可能是從同一個政策領域內，但不同政策社群而來，甚 至是從不同的政策領域而來。換言之，在現今越趨複雜的環境中，我們已經無法 依靠單一的網絡模式來解決多元化的公共問題，而是必須要從不同領域內的行動 者之間互相協調合作，以有效解決政策上會遭遇到的困境，如此才能形成良性的 循環。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
23
表 2-2 Wilks 與 Wright 的分類
政策層級 例 子
政策領域 工業、教育、交通運輸、國民健康等 政策部門 化學、通訊、鑄造等
政策次級部門 化學部門又分為基礎化學、藥學、農業化學、塗料、
肥皂以及化妝品部門等
政策議題 健康與安全為例：藥品許可、公司利潤、有限的清 單(Limited List)等
資 料 來 源 ： Comparative
Government Industry Relations(p.300),by
S.Wilks&M.Wright,1987, Oxford:Clarendon Press.叁、Marsh 與 Rhodes 模式
Marsh 與 Rhodes(1992)模式是建立在某些基礎之上，其認為政策社群、政策 網絡以及議題網絡，這幾種網絡模式代表了利益團體與政府之間的關係，他們是 屬於中層(meso-level)的概念，這些分類認為政策網絡是一個通用的術語。網絡的 光譜可以隨著內部關係的改變而變化，政策社群是在光譜的一端，其包含了緊密 的關係，而議題網絡則是在光譜的另一端，其包含了較鬆散的關係。
政策社群有以下五點特徵：
一、有限的參與者，並自覺的排除某些團體。
二、討論相關政策議題時，在社群內所有的成員有經常性與高品質的互動。
三、有一致性的價值觀，組織成員的組成以及政策的結果都相當穩定。
四、所有的成員都有高度的共識、價值以及廣泛的政策偏好。
五、政策社群內的所有成員都擁有相當的資源可以彼此交換，因此成員之間的關 係就是一種資源交換關係，所以這種關係的基礎互動是建立在成員之間的「議價 協商」(bargaining)。社群內的權力關係相當平衡，雖然不是每一位成員都得到利 益，但是內部成員認為至少他們是處在一個可以得到利益的賽局。參與政策社群
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
24
的組織，其結構是層級節制的，所以領導者可以確認成員的順服程度。
上述 Marsh 與 Rhodes 所提出的政策社群模型，是屬於一種理想的型態，在 政策領域內並沒有完全符合政策社群的網絡存在。想要完全了解政策社群的特徵，
就要與議題網絡來進行比較。
議題網絡有以下五點特徵：
一、大量的參與者。
二、成員之間不確定的互動。
三、有限的共識以及成員之間的衝突。
四、成員之間的互動是諮商性的，而不是談判或議價協商。
五、成員之間的權力關係是不平等的，而且成員之間幾乎沒有什麼資源可以交換，
因此也就沒有所謂的談判協商。
Marsh 與 Rhodes 用了四個不同的面項來進行分析，分別是成員、整合程度、
資源以及權力，成員又可分為參與者的數量、利益的類型，整合程度可分為成員 之間互動的頻率、整合持續性、成員間的共識，資源可分為網絡內資源的分配、
參與的組織之間資源的分配。以下用表 2-3 表示之。