第四章 長期照護政策網絡之調查分析
第一節 長照網絡中之參與成員
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第四章 長期照護政策網絡之調查分析
第一節 長照網絡中之參與成員
長期政策網絡中，有著許多的參與成員，其中包含了政府與非營利組織，而 雙方在長照政策網絡中，又有各自不同的子網絡，這些大大小小的網絡成員加總 在一起，就形成了今日的長照政策網絡。政府與非營利組織參與長照網絡，各自 基於不同的理由而產生互動，其中最重要的原因就是資源上的互賴，政府有非營 利組織缺乏的經費，而非營利組織有政府缺乏的服務人力，雙方在資源上擁有不 同的優勢，結合各自資源上的優勢才能有效推動長照服務。多元化的參與者是必 要的，因為人是網絡中主要的組織者，公部門與民間組織，公私人員之間的加入 與互動，成功造就了服務的推動。
壹、公私看待長照之觀點相近
在長期照護政策發展之初，非營利組織與政府都相當關注此一服務，因為台 灣人口老化指數不斷上升，少子化與雙薪家庭的影響，都促成了發展長期照護的 必要性。唯長期照護相關服務在推行初期缺乏整合，大多散落於各個政府機關，
如社會局、衛生局、交通局等都有推行自己的服務，而產生了多頭馬車的情況，
直至約民國九十六年開始進入整合時期，中央政府積極規劃長照相關政策，力圖 促成單一窗口，請學者專家提供意見並與非營利組織展開合作，以達成為民服務 之宗旨。
「我們會看重長照的問題，是因為我們以前照顧很多身心障礙者，其實他們 會老化，對．．．然後再加上現在其實高齡化會有另外一個問題，就是現在的身 心障礙人口裡面有高達三分之一以上其實都是老人，所以我們才會開始覺得長期 照護這個問題是重要的。」(N1)
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「其實政府一直都很重視長期照護，我們說實在話，不是幫政府講話啦，因 為只是是說推的方式跟策略還有他執行的內容，他是有作階段性的改變，...政 府有長期照護的一些十年計畫之後，他就更具體地去推。」(G1)
「事實上長期照護的這個問題，至始至終它都是被關注到，只是它被分散到 不同的單位、不同的服務措施之內，它只是沒有做一個整合的作用，所以長期照 護它不是突然生來的，它是一個應該做各項老人照顧服務的一個整合策略。」(G2)
「其實就是我們老人服務的這一塊，我們一直在持續推動當中，長照整合是 九十六年開始，就是中央推一個長照整合計畫，長照十年計劃，所以那時候是要 求說，我們要把他合併成一個單一窗口，然後設立一個長照中心。...也有一些 學者的數據在體醒大家，人口老化跟未來少子化的影響。」(G3)
貳、長照網絡參與者
長期照護政策網絡雖然有多元的參與者，但在此網絡中其參與成員還是有限 制存在，長照網絡的性質與環境會排除某些參與者。網絡中的參與者有著不同的 層級性，不同層級的人員思考方向會有所差異，且參與價值及誘因也會不同，中 央政府層級的參與者為內政部，地方層級的參與者為地方政府，而民間層級以非 營利組織與社區團體為主。至於參與的誘因主要建立於資源的交換，但在價值上 就有較明顯的差異，非營利組織的價值主要是實現組織的理想，而政府則是著眼 於完成公共服務。目前台北市的長照網絡是由政府機關與非營利組織共同維持運 作，雙方在聯繫上有社會局主持的聯繫會報，在聯繫會報上各個在網絡中的非營 利組織代表可提出有關政策執行的問題，這也是非營利組織參與會議的最大目的 之一，大部分與政府合作的民間團體，都擁有豐富的服務經驗並受政府肯定，可 以民間單位的觀點向政府組織提供政策上的意見，使長照服務能更貼近實務面的
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需求。然而，想要參與政府機關的聯繫會報，不論非營利組織的規模大小，首先 要通過補助案的補助條件，始能進入此一網絡。
長期照護政策網絡中，除了政府與非營利組織以外，還包含了許多在地的資 源，因此長照網絡的參與者是由稀少到逐漸壯大，形成現行的政策網絡。政府部 門在長照整合之前，就已推出多項服務，但多分散於各個政府部門，因此在服務 推行初期，長照的政策網絡可說是相當薄弱。直至民國九十六年長照整合後，開 始推動各項長照計畫，如長照十年計劃與其他先導計畫等，開始與非營利組織展 開合作，長照政策網絡逐漸形成，而長照網絡中與政府協力合作並且有固定互動 的非營利組織，大多是受託單位或有承接政府方案的單位。政府是此一網絡的主 要參與者之一，其在推動方案執行前，會先透過內部會議凝聚共識，確認方案所 要解決的問題以及可行性，事先完成預評估，再透過網路公告方案內容與申請條 件，讓非營利組織提出申請。待眾多非營利組織提出申請後，政府機關將開啟審 核機制，挑選出能提供最佳服務的民間團體，使廣大的政策利害關係人能得到適 當的服務。在與民間團體的委託案中，有些是屬於契約關係，並且適用政府採購 法。
「我們有比較固定互動的都是跟我們有承接我們方案的單位，就是有承接我 們服務方案的單位，我們會有比較多的跟他互動，…有合作關係的非營利組織，
我們會跟他們合作比較多，只要我們有委託的或我們跟他有簽契約的，這個會互 動比較多。」(G1)
「以十年長照來講，都是一些受託單位跟我們合作比較多，有的會簽約啦，
會適用到政府採購法。」(G2)
筆者經由訪談發現，非營利組織目前大部分的經費都相當仰賴政府補助，而 其餘的部分則是由民眾捐款、企業捐款或使用社會企業(social enterprise)的方式
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獲取經費，這些民間的支援者都是長期照護政策網絡中的參與者，非營利組織的 順利運作也相當程度的依靠他們。至於在實際服務的輸送中，因為強調在地老化 的目標，非營利組織多與社區中的民間組織進行協力合作，例如：便當店提供送 餐服務、計程車行負責接送老人看病、教會幫忙提供人力、學校贊助活動場地、
醫院會有實習醫生，甚至里長也會出面協調等，其中又以教會的支援為重，因教 會在經費上較為充裕，能夠提供非營利組織辦活動所需之場地、人力以及其他物 資上的協助，對於非營利組織來說是一大挹注，而負責與教會聯絡的任務大多落 在民間團體的地方中心。因此整體來說，非營利組織相當重視在地資源的相互連 結。
當然，長照政策網絡中除了在地民間資源的參與，非營利組織之間在政策倡 議上也會互相合作結盟，並向立法委員提出相關政策建議，讓政府更能夠注意到 他們的聲音，以現行來說某些非營利組織的成立就是基於政策倡議或是政策執行 上的問題而成立，例如：老人福利聯盟、居家服務策略聯盟等。不過，並不是所 有遭遇到的問題都會進入到政策倡議的階段，若要推行倡議的活動，必須是大部 分非營利組織都有遭遇相同的問題，且對長期照護服務的推展有影響，換言之，
問題的廣度與深度將會決定是否進行倡議活動。
「這個就要落到我們的地方的中心去看，因為我們地方很多都是跟教會一起 合作。」(N1)
「服務的部分，我們還是連結在地的一些組織，就是在地的一些資源，比方 說里長，他可能也會協助我們，教會也會協助我們，學校也會協助我們，對．．．
甚至一些像我們有時候做老人送餐阿或身心障礙者送餐服務，有一些便當店，他 也會支援我們。」(N1)
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「在政策倡議的部分，其實一開始是老盟(老人福利聯盟)，那個時候就是居 照有一個聯盟要成立，後來就成立了居家服務策略聯盟，原則上就會透過居家服 務策略聯盟的部分就會去向立委倡議一些議題。」(N2)
叁、政府期望非營利組織所擁有的條件
因政府機關掌握了法規權力，非營利組織想要加入政府的長照政策網絡，目 前主要還是由政府單方面來進行挑選作業，除了符合委託案以及申請補助的規則，
在選擇非營利組織時不僅看社會知名度，還有組織的資源能力、對長照政策的偏 好、在網絡中的定位，這些都會影響雙方在網絡中的合作。以下根據訪談資料，
將政府挑選標準整理如下。
一、組織規模
非營利組織的組織規模是政府挑選的標準之一，因為組織的大小代表了人員 的多寡與組織的活動力，人員的多寡對於組織內部的層級結構會造成相當的影響，
結構規模大的組織其制度較為完善，在與政府接觸上以及服務的提供，都有一定 的標準作業程序，但此程序又不失非營利組織的彈性，接受服務的民眾較能了解 組織的作為，且因具有知名度，公信力自然會提高，因此，政府會選擇有一定規 模的非營利組織。
「有些縣市政府，他是主動會拜託我們幫他們執行一些比較新的服務，因為 他認為我們夠大，有知名度。」(N1)
二、服務承接量
自從台灣進入高齡化社會後，長期照護的服務需求量不斷的增加，尤其政府 與民間都強調在地老化的緣故，使的社區式的居家服務使用量居高不下，因此政
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府需要與能夠提供大量長照服務的非營利組織合作。相對來說，能提供大量服務
府需要與能夠提供大量長照服務的非營利組織合作。相對來說，能提供大量服務