非營利組織在政府長照政策網絡中角色之研究 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 非營利組織在政府長照政策網絡中角色之研究政治. 大. 立 Organizations in the Government The Role of Nonprofit. ‧ 國. 學. Long-term Care Policy Network. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授：蕭武桐研究生：陳予康. i n U. v. 博士撰. 中華民國 102 年 1 月.

(2) 摘要自從 1993 年開始台灣已達到世界衛生組織所訂之老化標準，開始邁入老化國家之林，發展長期照護政策已是刻不容緩之事，政府也開始陸續推出相關計畫，但在發展初期，政府的長照政策無法滿足所有民眾的需求，再加上看到非營利組織所做出的成績，漸漸開始與非營利組織合作。現今多元化的社會中，社會福利的輸送方式已和過去大不相同，是由政策網絡中各方的參與者共同合作執行的，其中政府和非營利組織幾乎展現相當強的影響力。因此，不論是政府或非營利組織的角色及功能都產生了變化，使得雙方在政策網絡中的互動及協力合作程度，. 政治大本文以政策網絡之觀點立，分析政府與非營利組織在長期照護政策網絡中之互. 影響到政策規劃與執行的成敗。. ‧ 國. 學. 動、角色、資源狀況，並得出網絡內參與成員因環境與政策上的限制，參與者是有限的，在資源上互相依賴，目前資源上最缺乏的是人力及經費，人力的解決問. ‧. 題有建教合作、增加訓練場次、強化服務員專業形象、設立完整升遷制度等。互. sit. y. Nat. 動的產生主要是基於資源的互賴，互動上的困難有本位主義、費用核銷問題、目. al. er. io. 標認知上的差異、承辦人異動率過高、財務補助與人力比例問題，為解決互動上. v. n. 的困難，通常是由第一線工作人員互相溝通，若溝通無效，再交由更高層來協商，. Ch. engchi. i n U. 層級會逐漸往上提升，但當問題過大甚至會影響整個長照服務的執行，則非營利組織會先將意見彙集至聯盟性組織，直接向中央主管部會進行政策倡導。. 關鍵字：政策網絡、長期照護、非營利組織、政府. I.

(3) 謝辭終於輪到我了！在政大求學的這段時間說長不長說短不短，這本論文能夠完成首先要感謝我的家人，總是能夠在我需要幫助的時候伸出援手，因為你們對我的支持，我才能夠義無反顧地向前進，再來要感謝我的指導教授蕭武桐老師，老師在課堂上不只傳授我們知識，也教我們做人處事的道理，在論文的寫作過程更是提供了我許多建議與幫助，如果沒有老師的幫助，論文大概就無法如期完成，實在萬分感謝，還有願意接受我訪談的非營利組織以及台北市政府的各位長官，在此也一併致上最高的謝意，因為有你們我才能順利畢業！寫作的過程中除了蕭. 政治大供我參酌，使我的論文能夠更加完善。立. 武桐老師的指導外，蕭乃沂老師與楊志誠老師在口試時也提供了許多寶貴的建議. ‧ 國. 學. 剛進政大時，對新的環境感到相當的陌生，還好我交到了一群志同道合的好朋友，芷宜、孟穎、琮昀、斐萱、桂慈、儷榆、美樺、宜婷、宜珊、偉豪，在碩. ‧. 士班求學的路上有你們真好！不論是學術上的切磋、國家考試的準備、吃喝玩樂. sit. y. Nat. 的時候總是少不了你們的身影，別忘了我們以後也要常常見面喔！還有在北棟. al. er. io. 12 樓研究室的 X 強學長謝謝你在投稿文章給我的建議，謝謝重豪學長提供聽錄. v. n. 音檔的程式，以及其他在研究室一起打拼的同學，在此一併致謝！希望大家在未. Ch. engchi. 來的人生道路上都能夠一切順利。. i n U. 在這將論文送出的前一刻，既興奮又不捨，再次感謝一路上幫助我的人，在此將論文完成的喜悅與你們分享！！. II.

(4) 目. 次. 第一章緒論…………………………………………………………1 第一節. 研究背景…………………………………………………………1. 第二節. 研究動機與目的…………………………………………………3. 第三節. 研究方法與範圍…………………………………………………6. 第四節. 研究流程與限制…………………………………………………8. 第五節. 重要名詞…………………………………………………………9. 立. 政治大. 第二章文獻回顧與相關理論………………………………………14. ‧ 國. 學. 政策網絡之發展背景……………………………………………14. 第二節. 政策網絡的種類…………………………………………………19. 第三節. 非營利組織與政府………………………………………………30. 第四節. 長期照護發展歷程………………………………………………52. ‧. 第一節. er. io. sit. y. Nat. n. a. v. l C 第三章研究設計……………………………………………………56 ni. hengchi U. 第一節. 研究架構…………………………………………………………56. 第二節. 文獻分析法與深度訪談法………………………………………57. 第三節. 訪談對象與內容…………………………………………………59. 第四節. 研究倫理…………………………………………………………62. 第四章長期照護政策網絡之調查分析……………………………64 第一節. 長照網絡中之參與成員…………………………………………64. 第二節. 長照資源…………………………………………………………71 III.

(5) 第三節. 網絡內之互動與角色之扮演……………………………………80. 第四節. 綜合分析…………………………………………………………92. 第五章結論…………………………………………………………96 第一節. 研究發現…………………………………………………………96. 第二節. 政策建議…………………………………………………………101. 第三節. 後續研究建議……………………………………………………103. 附錄一…………………………………………………………………………105 參考文獻……………………………………………………………109. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(6) 第一章. 緒論. 第一節研究背景自從 1980 年代開始，政府組織改造以及民營化逐漸影響各國的發展，在這段期間內，許多有關社會福利提供的方式，出現了新的轉變。在民營化的風潮之下，社會服務的輸送已逐漸從政府手中移交至民間，再由民間互相傳送，在此種情形下，社會服務的窗口已經不只限於政府機關，民間也開始發展服務的窗口，使得個案能迅速進入服務體系，弱勢者的需求也較能得到確實的滿足(黃慶讚， 2000)。社會福利功能處於公私領域的模糊地帶，因此，當社會服務交由民間辦. 政治大. 理後，逐漸產生了市場失靈(market failure)的問題，例如資源與資訊不足、服務. 立. 獨佔單一化，甚至出現搭便車(free rider)的現象，為了解決上述問題，政府的介. ‧ 國. 學. 入扮演了關鍵的角色。. 政府願意對弱勢伸出援手是政府的良善美意，但是官方機構的能力畢竟有限，. ‧. 隨著時間與環境的變化，民眾的需求也跟著愈趨多元化，行政機關逐漸無法負擔. y. Nat. sit. 人民的需求，政府機關產生了政府失靈(state failure)的現象。因此，在現今議題. n. al. er. io. 複雜且多樣化的時代中，政府公共政策的發展，不論是在大政府或是小政府，已. i n U. v. 無法由政府或民間單方面決定，而是由政策網絡中，各方的參與者共同協商，其. Ch. engchi. 中，非營利組織(nonprofit organization)佔了相當重要的地位。非營利組織在不同的國家、社會或是文化，有著不一樣的意義與地位，在台灣非營利組織常被當作民間團體(馮燕，2000)。許多非營利組織所關心的問題是有關多元化的社會福利，或是比較邊緣性的問題，在社會發展的早期階段，這些問題都是由家庭自己解決，之後才有社區與民間慈善團體開始加入、關心，一直到了約 1930 年代，歐美的部分福利國家才漸漸由政府取代家庭及社區，由政府來做政策的規劃，並提供設施、預算或服務來幫助社會上的弱勢族群(鄭讚源，1997)。當政府與非營利組織或其他民間團體開啟了合作的契機，如何將社會資源在最有效率與效能的情況下，分配給需要幫助的弱勢族群，是必須要重視的問題。 1.

(7) 在合作的歷程中，兩者之間所扮演的角色，不斷的變化，在推陳出新的社會福利政策中，形成了一種政策網絡(policy network)，政府、非營利組織、政策利害關係人或其他的參與者，在網絡中的關係有時是互相合作，有時是互相競爭，但不論是何種關係，最重要的目標依然是解決社會上邊緣性的問題，例如急需幫助的弱勢家庭，換句話說，也就是要如何使弱勢族群得到他們真正需要的服務，解決他們所面臨的問題。在各種關係的論述中，我們可以發現民營化的潮流，使政府與民間雙方的關係，呈現出了變化與調整的不安定狀態，加上要雙方脫離監督與依賴的情況，並不是一蹴可及(黃慶讚，2000)。雖然改變總是充滿了不確定性，. 政治大變，或許在改革的當下會出現許多不同的聲音，但相信在台灣越趨成熟的公民社立. 在時空環境的變化下，政府與非營利組織的角色也必須要配合環境作出適當的改. 會1，雙方終究會走出一條正確的道路。. ‧ 國. 學. 非營利組織參與公共政策運作，已是民主國家的常態，由於其深入社會追求. ‧. 公益等特性，其能將民眾實際上的需求與想法，反映給政府並作為規劃或執行公. y. Nat. 共政策的依據(江明修、梅高文，1999)，但有些時候，由於政府組織的官僚心態，. er. io. sit. 使得非營利組織所提出的建言，經常不被接納，政府應改變官僚的心態，瞭解民眾的想法，並與非營利組織達成合作諮詢關係(江明修、陳定銘，2000)。因此，. al. n. v i n 唯有瞭解實際上的問題，並與民間組織接觸，才能制定出符合實際需求的社會福 Ch engchi U 利政策。. 1. 倫敦政經學院認為公民社會是泛指圍繞共同的價值、目的及利益的非強制性集體行為，其不屬於政府或營利經濟的任何一部分。 Larry Dimond(1994)認為公民社會是一個自我組成、自動並且自我支持的，是在政府之外，受到共同法律規範的社會生活領域。 2.

(8) 第二節研究動機與目的近年來，非營利組織在政府社會福利政策中所扮演之角色有越來越重要之趨勢，為使服務能夠更貼近民眾之需求，政府機關與非營利組織之夥伴關係是不可缺少的要素，在政策網絡(policy network)中，雙方如何溝通、資源的安排以及組織結構都將影響網絡的運作。在社會福利政策發展的初期，幾乎都是由政府單方面規劃及執行，但隨著時代的變遷，非營利組織有如雨後春筍般的出現，因此，政府漸漸的與非營利組織建立起合作關係，在合作關係中有時順利、有時因政策與利益思考方向不同而有衝突，雙方的互動過程中是否具備務實與互惠的彈性空. 政治大思考，以符合政策利害關係人(policy stakeholder)之需求。立. 間將會影響社會福利政策執行的成敗。在資源的分配上更要以公共利益的方向去. ‧ 國. 學. 台灣在 1993 年已達到世界衛生組織所訂之老化標準，也就是老年人口佔總人口數達到 7%，此一資訊顯示了發展老年長期照護的必要性與急迫性，政府也. ‧. 開始陸續規劃各種相關政策與計畫，但是政府部門所推出的計畫大多缺乏整合，. sit. y. Nat. 並且有本位主義的問題，因此無法完全符合民眾的需求。以現況來說，大部分需. al. er. io. 要照護的老人都是由家人或外籍看護來照料，或是送到離家近的安養院，但隨著. v. n. 時間與環境的變化，衛政、消防、社政等法規越趨嚴密，業者為符合法律的規定，. Ch. engchi. i n U. 紛紛墊高成本，造成有些業者無法承受而歇業，而在眾多法律規定中，最新訂定的老人福利機構設立標準則是業者最無法接受的部分，因此一法規造成多數業者必須大幅改造硬體設備及人力配置，若是無法改善只好關門，改善後又因為成本問題，必須增加收費，不論如何都會對有長期照護需求的家庭造成衝擊。因此，在民眾對長照的需求下，加上市場失靈與政府失靈的雙重困境，非營利組織更是政府不可或缺的重要夥伴，不能只單純依靠政府來做社會福利，必須要加入民間團體的活力與能力，讓政策的走向符合社會的需求。在發展的過程中，雙方不斷嘗試不同的合作方法，試圖去找出一個理想的模式，但不論是由上而下、由下而上或是其他的方式，都各有其優缺點，即使如此，非營利組織與政府的合 3.

(9) 作關係依然會持續下去。台灣長期照護發展的總目標是在地老化，為有效營造在地老化之社區環境，非營利組織與政府的合作是關鍵所在，雙方在合作推動在地老化時，應將資源適當的分配，使其能發揮最大的效用。為使非營利組織能開發出更多元的服務方式，政府的法令應鬆綁，法令的鬆綁可因地制宜，避免政府部門過度干預民間團體，造成官僚化現象及在地服務無法落實，惟政府仍應設立最低標準，使服務品質能維持一定的水準(林淑萱，2004)，因此為確保雙方能有效合作，資源的分配、法規的調整都必須有適切的溝通管道。. 政治大需求，運用其所累積的名譽去進行遊說或發動輿論，促成社會認知的改變，推動立. 非營利組織透過參與社會各個不同層面的服務，往往能優先洞察民間社會的. 政府政策及法律的修正，著名管理學者 P. F. Drucker 曾指出，社會及社區中有些. ‧ 國. 學. 事情的確是政府不擅長做，在企業不願意做，而政府能力又不足的情況下，非營. ‧. 利組織的存在更顯得重要，所以政府部門應與非營利組織建立確實的合作關係. y. Nat. (孫本初，2010)。目前台灣長期照護體系的建構尚未完成，縱使將來開辦長照保. er. io. sit. 險，政府仍會需要民間團體的力量，希望本研究能提出實務上的建議，使非營利組織與政府能在長照政策網絡中能發揮各自的長處，讓台灣未來的長期照護制度. n. al. 能更趨完善。. 一、研究目的. Ch. engchi. i n U. v. 在公民參與逐漸擴大的環境中，政府已不能靠一己之力完成所有事項，非營利組織可以說是政府社會福利實現的助手。在過去的時代中，民眾總是不太相信政府的能力，隨著時代的改變、社會團體的加入，在政策網絡中產生了不同的活力。本研究之研究目的，有以下二項： (一) 探討非營利組織與政府在政策網絡中的互動整合情況。 (二) 根據上項的研究結果探討長照政策的推展情形。. 4.

(10) 二、研究問題承上述研究目的，非營利組織已是社會上不可或缺的重要人民團體，而政府與非營利組織的合作更是關鍵之所在，本研究所欲探討之研究問題如下： (一) 在現代社會中，長照的政策網絡究竟有那些參與者？ (二) 長照體系內，雙方參與成員如何在網絡中互動，並達成共識？ (三) 長照政策的執行需要相當多的資源，雙方在政策網絡中是如何分配有限的資源，分配情況如何？ (四) 長照網絡中，非營利組織的功能及定位為何、與政府的關係為何？. 政治大. (五) 非營利組織如何影響長照政策的成敗？. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(11) 第三節研究方法與範圍壹、研究方法關於研究方法方面，一般而言社會科學研究方法可以分為質化或量化的研究，要採用何種方法需視研究的題目與目的而定，量化的方法較適合用在宏觀層面並對事物蒐集大量的資訊並進行分析預測，而質化的方法較適合用在微觀層面對個別的事物進行細微的調查和動態的描述(陳向明，2004)。因此依據研究題目與目的，本論文係採用質性研究，並透過文獻分析法與深入訪談法來蒐集資料以進行分析。長久以來「質性研究」此一詞彙的運用係指在描述非「量化」的研究，在. 政治大. 社會研究發展的初期，大體來說所採取的途徑就是質性研究，質性研究是把觀察. 立. 者放置這個世界中的情境式活動，其包括讓這世界得以被看見之解釋性與具象性. ‧ 國. 學. 的實踐(張可婷譯，2010)。從上述解釋來看，質性研究可被描述為非數字的研究，而是透過文字來呈現研究的結果。. ‧. １.文獻分析法：. y. Nat. sit. 文獻分析方面，從政策網絡的相關文獻開始探討，再找出非營利組織與政府. n. al. er. io. 互動之相關學術資料，呈現出雙方關係的理論模式，並以國內外學術研究、期刊、媒體資訊等資料加以蒐集與分析。. Ch. engchi. i n U. v. ２.深度訪談法：藉由透過訪談非營利組織與公部門，討論他們曾經共同合作的計畫，了解雙方在政策網絡中所扮演的角色，利用雙方擁有的資源，彼此間的互動整合來幫助弱勢族群，使得政府與非營利組織間的運作達到最大效能。. 6.

(12) 貳、研究範圍台灣至 2011 年底老年人口數已達 2,528,249 人，佔總人口數 10.89%，明顯邁入老化國家之林，所以本研究選擇老人長期照護政策為研究範圍，以政策網絡之觀點，探討老人長期照護政策的推展，以及了解政府部門與非營利組織在長照政策中所扮演的角色，雙方又是如何溝通整合、分配資源、輸送服務等，找出影響雙方在長照政策網絡內互動之因素，發掘其問題與原因，以提供實務上之建議，使長期照護政策之發展能更符合政策利害關係人之需要。隨著老年人口的逐漸增加，長期照護的需求也跟著上升，長照政策已是箭在. 政治大中，再加上近年來國內經濟不穩定，非營利組織已很難單靠募款來收集到足夠的立. 弦上，不得不發，社會上的資源是有限的，而大部分的資源目前都掌握在政府手. ‧ 國. 學. 資源，現在必須與政府合作，進行資源的適當分配，資源在社會福利政策中，往往具有關鍵性的作用，是影響政策能否執行成功的重要因素之一，從資源分配的. ‧. 角度來看，非營利組織與政府的關係，顯露出了「捨我其誰」的精神，因此本研. n. al. er. io. sit. y. Nat. 究將以非營利組織與政府為主體，來了解雙方在政策網絡中的角色。. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(13) 第四節研究流程與限制一、研究流程圖一問題意識. 研究動機與目的. 立. 政策網絡. 政治大文獻探討. 非營利組織與政府. ‧. ‧ 國. 學擬訪談大綱. n. al. er. io. sit. y. Nat 政府部門. Ch. 進行訪談. engchi. i n U. v. 非營利組織. 分析訪談資料. 資料來源:作者自製研究結果與建議. 8.

(14) 二、研究限制本研究進行時，可能會因預算、時間、受訪者態度產生下列幾點限制 (一)、預算上的限制在研究進行的過程中，有預算上的限制，研究區域只限於台北市，因此只能呈現台北市政府部門與非營利組織的互動過程，而無法完全描繪出台灣其他縣市政府與當地非營利組織的互動情況，對本研究之廣度將造成影響。 (二)、受訪者有限地域上的限制因研究區域以台北市為主，能夠受訪的人數有限，無法訪談所. 政治大進行研究結果推論時，可能會應樣本不足而受到限制。立. 有與非營利組織及政府部門的相關人員，不可能蒐集到所有人員的意見，因此在. ‧ 國. 學. (三)、受訪者態度. 進行深度訪談時，受訪者可能因為某些因素，而無法回答所有的問題，或是. ‧. 因為個人對問題的看法持有特定的意見，而無法理性陳述問題的核心。並且政府. sit. y. Nat. 部門與非營利組織的受訪者對問題的看法可能不一致，此些情況對於本研究之分. n. al. er. io. 析都將造成一定的影響。. i n U. C. h e n g重要名詞第五節 chi. v. 本節將對本研究中之重要名詞做一介紹，以下分為非營利組織、非營利組織與政府的角色與政策網絡。壹、非營利組織隨著社會福利的發展越趨多元化，政府從唯一的服務提供者，轉變為監控福利品質的監督者，以前政府由政府自己規劃和執行的模式，已逐漸的改變為政府和非營利組織攜手合作，近來，非營利組織在社會福利政策議題的發動到合法化與執行的階段，都扮演了重要的角色，重要性日漸突出(李翠萍，2006)。以下就 Anheier 與 Salamon(2006)的說法對非營利組織此一名詞做一簡略的定義： 9.

(15) 或許在這個領域中最古老的概念可以追朔到 1601 年的濟貧法，主要焦點放在慈善服務，而這個服務的清單後來被納入法規，爾且後來被納入了英國的普通法。主要的概念是強調，組織傳送服務給弱勢團體或是一般市民，而不只是單純的運作組織2。首先是法國的概念，他們稱為經濟與社會(economie sociale)，強調共生與公共的經濟，透過合作與互助組織將非營利協會結合在一起，他們結合了社會參與、團結以及互助的概念，而這些概念剛好跟資本主義利益導向的情況做了一個對比。義大利的概念是社團主義(associationalism)，簡單來說就是一種對抗的力量，用來對抗教會與政府的力量，這種社團是屬於地方勢力。瑞典的模式. 政治大立法。英國主要是關於慈善與自願行動(charity and voluntary action)的傳統，他們立是建立在廣泛的社會運動(social movements)，他們的要求會被政府接受，並納入. 會在私營機構和個人的社會責任畫分出了一個範圍。. ‧ 國. 學. 隨者時間、歷史、國家以及地域的不同，諸多學者對非營利組織下了不同的. ‧. 定義，依據 Anheier 與 Salamon 的分類，非營利組織的定義大致有以下幾點：. y. Nat. 一、有組織的(Organized). er. io. sit. 是指一定程度的制度化，而這個制度是由組織的結構、活動還有意義或是組織的一個界線所組成。如果只是臨時把人聚集在一起，而沒有結構或是組織認同. n. al. 就不能算是非營利組織。. Ch. 二、私人的(Private). engchi. i n U. v. 就是在制度上來說是與政府分開的。非營利組織並不是政府的一部分，他們是屬於「非政府的」，而且他們並沒有政府的權威。三、自我治理的(Self-governing) 他們可以控制他們自己的活動。有一些組織是私人的與非政府的，雖然他是私人的，但是在某些情況下他還是要與政府與企業合作，即使有合作關係，還是要保持非營利組織的自主性，為了保持這個自主性，他們必須要有自己的運作程 2. 在英國當時的普通法，此類組織是禁止分配盈餘的，此一規定也為服務性組織的發展奠下了基礎。 10.

(16) 序與一定的權力。四、不分配盈餘的(Non-profit-distributing) 就如字面上所說，他們是不會分配盈餘給組織成員或是其他人。非營利組織或許會累積一些利潤，但是這些利潤一定要用在組織最初的任務上，而不是分配給組織內部的成員。五、沒有強制性的(Non-compulsory) 組織內包含了自願的參與，而這些參與都是個人自由的選擇，而非強制性的。. 政治大非營利組織與政府的關係一直以來都是多元且多變的，許多面項都會影響二立. 貳、非營利組織與政府的角色. 者關係的發展，雙方在社會福利政策的網絡中有不同的互動模式和角色。Smith. ‧ 國. 學. 與 Gronbjerg(2006)提出了政府和非營利組織的二個角色，分別是服務系統的角色. y. Nat. 一、服務系統的角色. ‧. (service system role)以及政策的角色(policy role)。. er. io. sit. 在服務系統的角色下，政府與非營利組織關係的範圍與本質，或許在混合的主持(mix of auspices)下最為明顯與具體，而此一混合主持的範圍相當廣泛，包含. al. n. v i n 了共善(common goods)與服務的傳遞。在社會福利領域中，政府某些服務因為已 Ch engchi U 經民營化了，所以必須要透過私營的組織來傳遞服務，政府會資助這些組織，例. 如使用項目補貼、贈款、合約或是使用者付費，此一服務系統內，服務的提供者都是非營利的。二、政策的角色在過去的五十年到一百年之間，政府深化了它對政策的參與，並跨越了廣泛的政策領域。在許多社會中，比起五十年前，政府現在透過更深刻的方式來影響更廣泛的人口，例如政府現在試著參與更多的政策，努力去管制經濟循環、刺激經濟成長、支持家庭、健康保險、安全問題以及投資人力資本(human capital)。 11.

(17) 經過了長時間的發展，產生了一種結果，創造出了一種誘因，使許多團體、協會與非營利組織，都想嘗試去控制公共議程(public agenda)，如果沒有辦法控制公共議程，至少會想辦法去影響議程，以使政策可以符合他們的利益與目標。叁、政策網絡政策網絡此一用語最早始於英國，但其實在 1950 年代，其相關概念已在美洲出現(Jordan，1990)，並在歐洲大陸逐漸發展。而在近年來，組織所處的環境已經變得越來越複雜，以私人公司來說，在環境中包含了消費者、競爭者與供應者等，各式各樣的組織代表了他們自己的利益，而政府制定規則、監督、判斷並. 政治大團體、利益團體、諮詢機構、專家以及司法機構(Koppenjan&Klijn，2004)。在如立且組織消費者團體，當然，政府並不只是要注意政治事務，還要注意人民、標的. 此多元又複雜的環境中，產生了許多不同的政策網絡。政府已經不是唯一的參與. ‧ 國. 學. 者，政策過程中包括了許多不同的參與者，而在政策參與的過程中，資源的交換. ‧. 及互動關係便形成了網絡(李翠萍，2006)。以下歸類出幾項政策網絡特性(李允傑、. y. sit. io. er. 一、交互依賴性. Nat. 丘昌泰，2003：105-106；林玉華，2002：39-40；李翠萍，2006：65)：. 成員之間以交換資源，發展出了交互依賴的基礎互動關係。. n. al. Ch. 二、網絡內多樣化的參與者及目標. engchi. i n U. v. 多樣化的參與者在網絡內，有著各自的利益與目標，雖然網絡內的權力並不是平均分配於每一個成員，但沒有任何一個成員擁有支配的力量，基於資源互換的觀點，成員需要相互交換資源才能達到目標。三、成員間的關係具有一定程度的持續性不論網絡間的互動是否頻繁，或是較鬆散，成員間的關係一定會具有相當程度的持續性，即使是結構相對鬆散的議題網絡，也會持續到議題被解決或被逐漸淡忘為止。. 12.

(18) 在第二章文獻回顧的部分，本研究將介紹數位學者不同的網絡模式，將政策網絡分為以下數種模式，分別為 R.A.W. Rhodes 模式、Wilks 與 Wright 模式、Marsh 與 Rhodes 模式、Atkinson 與 Coleman 模式以及 Van Waarden 模式，將在文獻回顧中詳述之。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(19) 第二章. 文獻回顧. 第一節政策網絡之發展背景誠如 Mandell(2001)所言：「網絡的概念與網絡的結構並不會被地理上的界線所限制，而是穿越了邊界在全世界發生著。關於網絡的議題可以被視為討論如何合作，並且發現不同的操作性，網絡的概念以及結構已經使我們從關注一個組織的運作到關注許多組織之間的相互合作」。在現今的社會，政策網絡的存在已是常態，公共政策的制定不是任何一方可以主導全局。網絡化的社會中，公部門與企業組織都面臨了許多複雜的工作與問題，他們都被希望去領導並解決社會問題. 政治大. 或是盡一份社會責任，為了達成他們的任務與工作，必須要依靠一定範圍內的其. 立. 他組織，以私人企業來說，也必須與其他國際上的公司組成一種網絡，當他們要. ‧ 國. 學. 透過面對面來決定自己的定位時，必須找到競爭與合作的平衡點。而政府組織也是這複雜網絡中的一員，政府要在網絡3中去尋求完成任務的方法. ‧. (Koppenjan&Klijn，2004)。. y. Nat. sit. 政策網絡是一種個人與團體或組織之間的關係，例如像是國會中議員之間的. n. al. er. io. 關係或是公部門之間的交換與合作。關於網絡早期的發展，大部分都是有關社會. i n U. v. 學、人類學、心理學以及生態學等學科，當網絡的概念延伸到政策領域時，其中. Ch. engchi. 有關政策網絡的研究最早的先導者是 Heclo 與 Wildavsky 的研究，其研究是關於英國財政部，發現個人網絡的重要性，而此網絡是介於公務員和政治家之間，雙方的關係對於政策的成形與決定是一個很重要的因素(Ansell，2006)。在美國政策網絡概念的發展，主要是有關次級政府(sub-government)，此一次級政府的概念是指政策的決定與執行會受到特定政府機關、國會議員與利益團體的控制。而在這個慣例上，Heclo(1978)使用了議題網絡(issue network)此一詞彙，來形容比次級政府或鐵三角(iron triangle)4更廣大的連結，其認為以一般的情況而言，並不是 3. 當有公共議題受到注意，而有各方參與者的加入，政策網絡因此而形成。Rhodes(1992)認為政策網絡會受到意識形態、科技發展與市場環境的影響。 4 鐵三角的概念是由 T. Lowi 所提出，他認為強勢的利益團體會與國會議員串聯，進而對政府的 14.

(20) 像傳統的鐵三角只包含了行政機關、利益團體與國會議員，鐵三角與次級政府的概念假設了一個小範圍的參與者，而這些參與者成功的控制了政府的決策。從另一個角度來看，議題網絡包括了許多參與者，而各團體與人員之間有著不同程度的相互承諾或是在複雜的環境中依靠對方。因此，從 Heclo 的觀點來看，雖然鐵三角與次級政府提供了一個穩定的架構，但是過度窄化了政策計畫的運作，在實際政策的運作上，參與者是多元化的，沒有任何一個組織可以主導政策的發展方向。政策網絡強調決策及執行需要在不同的行動者之間進行調整與協商(Ansell， 2006)，如此才有可能順利達成政策目標。. 政治大 (micro-level) 與宏觀層面(macro-level) 的分析，不過政策網絡並不是唯一的模式立 Rhodes 將政策網絡視為一種中層(meso-level)的概念，其提供了微觀層面 5. 6. (Rhodes，1992)，也有學者使用多元主義(pluralism)與統合主義(corporatism)來說. ‧ 國. 學. 明國家與利益團體或其他團體之間的關係，而在歷史上，多元主義佔了優勢，並. ‧. 且批評統合主義。Schmitter 對多元主義及統合主義下了定義，其認為多元主義. y. Nat. 可以被定義為一個利益代表的系統，其組成單元為數量沒有限制的、自願的、競. er. io. sit. 爭的、非層級節制體系的、自主的類別，並且不須特殊執照、認可、補助或是被國家所控制，並且在其範疇中沒有獨占的代表權(Schmitter，1974)，因此多元主. al. n. v i n 義可以被視為一大群組織的集合，組織之間相互競爭以影響國家政策，政府在此 Ch engchi U 是屬於較被動消極的角色，僅權威性的分配稀少的資源，使各個利益團體在社會. 的系統內保持平衡。而統合主義也是一種利益代表的系統，其組成為數量有限制的、強制的、非競爭性的、層級節制的以及功能分化的類別，團體需要得到國家認可，在各自的領域內有獨佔性的代表權，此為列寧式的統合主義，以換取選任領導者及表達其需求與支持的部分控制權(Schmitter，1974)。Rhodes(1992)認為統合主義有以下幾項特性：一、強調數量有限的利益團體來代表勞資雙方。. 行政機關造成影響，因此形成封閉的鐵三角網絡。 5 微觀層面系指利益團體與政府在決定政策時，雙方所扮演的角色。 6 宏觀層面主要是將問題集中在現代社會權力如何分配。 15.

(21) 二、團體由層級節制系組成，其領導者藉此規範組織成員。三、在統合主義中，團體之間或團體與政府之間的聯繫非常頻繁，並且對政治及經濟系統的運作有著基本的共識。四、國家機關在統合主義模式中，扮演一個主動的角色，換言之，國家機關並不只是一個中立者，其會去追求欲達成的目標。除了 Schmitter 以外，Cawson(1986)也對統合主義做出了解釋，統合主義是一種具體的社會政治過程，團體代表了壟斷性的功能利益，以與國家機構從事政治交換，換取公共政策的結果，而在政策的結果內，獨佔性團體透過自我執行扮演了. 政治大係模式，但事實上，或許它只適用於特定的政策領域，政府與利益團體的關係會立. 利益代表及政策執行的角色。統合主義雖然提供了一個政府與利益團體之間的關. 隨著不同的政策領域與時空的變化而改變(Cawson，1986)。. ‧ 國. 學. 美國學者 Jordan 認為政策網絡有其重要性存在，因此去尋找了政策網絡的. ‧. 歷史。他強調個人在利益團體中、政府機關及政府本身的規律性接觸(Jordan，. y. Nat. 1990)，這個說法提供了次級政府論的基礎。次級政府是一種參與者或行動者之. er. io. sit. 間的互動模式，其涉入公共政策的決策領域，是由決策機關、國會委員會以及特定的利益團體所組成(Freeman，1965)，Freeman 的觀點認為大部分的公共決策都. al. n. v i n 是在次級系統中完成。Ripley 與 CFranklin(1981)更確切的表達了次級政府模式的概 hengchi U. 念，次級政府是一群個人的集合，他們在實質的政策領域內有效地決定某些例行. 性的事務，一個典型的次級政府系統是由國會議員、國會工作人員、一些官僚以及私人團體的代表與對這個政策領域有興趣的團體組成。統合主義對網絡的看法固然有其道理，但是也有學者提出統合主義可能發生的副作用，McConnell(1966)提出了警告，在次級政府體系內的私人利益團體可能取得公共政策的主導地位，他們可能會嘗試去控制，而不只是回應，組織內的成員也許會去俘虜政府機關來支持他們的活動，因此形成了被擄獲的機關(captured agency)。而此一情況就形成了上述的鐵三角，Peters(1986)認為在鐵三角中，每 16.

(22) 個行動者都會需要另外二個行動者的幫助，利益團體需要國家機關對其成員提供服務並建立與政府接觸的管道，相對來說，國家機關也需要利益團體的動員來提供政治上的支持，以達成機關的政策計劃，換言之，在鐵三角的關係之中，從某些角度來看他們所代表的利益是有相似性存在。到了 1980 年代，多元主義者開始對統合主義提出不同看法，McFarland(1987) 延續 Heclo 所提出的議題網絡，他將議題網絡概念化為一個溝通的網絡，而參與者是對特定政策議題有興趣的人，包括政府當局、國會議員、企業家、遊說者甚至是學者及記者，所以很明顯地，議題網絡與鐵三角是不同的，一個有活力的議. 政治大有些時候確實存在，但是在一般政策領域而言，議題網絡已經取代了封閉的系統。立題網絡包含了對政策的溝通、評論以及產生新的政策思維。縱使鐵三角的情況在. 整體而言，在美國政策網絡概念的發展較強調處理關鍵行動者之間的關係，而不. ‧ 國. 學. 是制度內的結構關係，最初是將焦點集中在次級政府的存在並且認為它有可能限. ‧. 制民主政體的發展，一直到了後期才開始出現不同的看法，美國學者承認政府體. y. Nat. 系內的緊密關係，但這樣的關係範圍太過於狹小，並且對民主是不好的。. er. io. sit. 政策網絡在英國的發展則與美國不同，Heclo 與 Wildavsky(1974)的英國財政研究，他們認為財政政策的決定就像是一個村落社群(village community)，將重點. al. n. v i n 放置於主要政治行動者與行政人員之間的人際關係，有時是衝突，有時則是達成 Ch engchi U. 協議，雙方總是保持聯繫並且在一個共享的框架內運作，決策就是在這樣的社群. 內完成。Richardson 與 Jordan(1979)認為英國政府決策的形成，是在一連串垂直的層級體系內完成，不同的層級被不同的組織所把持，而且通常來說，這種關係是堅不可摧的，沒有組織的團體或是一般大眾是難以進入。不僅如此，他們還強調了政府內有許多的部門，形成了一種「分解」的情況，而這個情況在社會上也可看到，可從數目不斷增長的利益團體上反映出來，而決策就在多變的政策網絡中發生。Richardson 與 Jordan 在政策網絡中強調人際之間的關係更勝自然結構的關係。. 17.

(23) Rhodes(1981)才採用了不同的看法，主要強調組織間的關係，不同於美國的次級政府論，因此，他主要強調政府機構之間結構性的關係，並且視其為政策網絡內相當重要的要素，而不是機關內人際之間的關係，此外，他也很注意部門之間現存的網絡。 Rhodes(1985) 將 Heclo 議題網絡的概念與政策社群 (policy community)做了區別，以分別政策網絡的穩定性與限制性，同時他也闡明了權力依賴(power-dependence)的觀點，這個觀點提供了一個基礎架構，讓我們去思考政策網絡是非固定的權力與利益結構，是具有彈性且流動性的關係網絡。除了較典型的看法之外，也有學者提出不同的觀點。如果是工業秩序引導著. 政治大工業時代，更是強調連結的重要性。Mark Considine 在 1980 年代，認為網絡一立. 二十世紀，則公共政策是建立在工作的專業化以及仔細分割的次級系統，到了後. 詞有各式各樣不同的使用方式，用法相當廣泛，而在通訊工業與統計部門提出了. ‧ 國. 學. 一個關於團體在網絡內重要的形式：. ‧. 一、同時也是最重要的一點，在這個系統內每個組織的成員依然是一個獨立的個. y. Nat. 體。從技術上與合法的角度來看，在網絡內的成員都是一個獨立的人格，其. er. io. sit. 可以與其他個體分開，甚至必要時，可以在沒有其他人的支持下獨立行動。二、網絡內的成員可能是來自不同的地方，因此有多元化的外表。我們沒有必要. al. n. v i n 要求組織內每個人員都很相似，也無法使所有成員相互理解，有時成員之間 Ch engchi U 的關係是明確的會受到利益影響。. 三、在組織成員之間的互動型態是開放式的。這表示他們的互動方式是很多元化的，有許多的可能性存在，但還是要受到必要且正式的體系支配。四、組織與成員之間的關係涉入了政策決定的過程，以前這些過程都有組織上的界線存在，或是由官方決定，或是被利益團體把持，而現在則是以組織之間的關係再加上機關之間的信任來理解網絡(Mark，2005)。. 18.

(24) 第二節政策網絡的種類政策網絡中包含了許多不同的團體，彼此之間有時相互依靠，有時相互競爭，對於政策網絡內團體之間的互動模式，學者之間有不同的見解，分類標準也不盡相同，因此形成不同的模式。壹、R.A.W. Rhodes 模式 Rhodes 在 1981 年發展了他自己的模式，這個模式主要是關於英國中央於地方的關係，此模式的基礎架構是建立於權力依賴理論，此一理論總共包含了以下五項要素：. 政治大二、為了要達成他們的目標，組織之間必須要交換資源。立一、為了尋求資源，任何組織都要依靠其他組織。. ‧ 國. 學. 三、雖然組織內的決策會被其他組織限制，但是主要聯盟(dominant coalition)依然還是保留了部分的自由裁量權。主要聯盟有能力去影響政策問題以及資源. ‧. 的分配。. y. sit. al. er. io. 程。. Nat. 四、主要聯盟有能力在遊戲規則中，使用策略性的方式，來規範資源交換的流. v. n. 五、自由裁量權的差異是互動組織目標與相對潛在權力的產物。潛在的相對權力，. Ch. engchi. i n U. 是每個組織的資源、遊戲規則以及組織資間交換資源的過程。在這個初始的模式，中央和地方的關係就如同一場賽局(game)，中央和地方的參與者會為自己爭取優勢，在賽局的過程中，將他們所擁有的資源投入，不論是法律、組織、金融、政治或是資訊類的資源，讓影響力最大化，使政策結果符合參與者的需求，而在過程中要避免依靠其他參與者。賽局的過程是相當複雜的，不同層級的政府部門會有不同的情況(Rhodes，1997)。 Rhodes 依據成員的整合度、參加成員的類型與成員之間的資源分配，將政策網絡分為五類，從緊密整合的政策社群到結構鬆散的議題網絡各有不同，其五種類型分別是政策社群(policy community)、專業網絡(professional network)、府際 19.

(25) 網絡(intergovernmental network)、製造者網絡(producer network)、議題網絡(issue network)(Rhodes，1997)。一、政策社群：成員之間的關係相當穩定並且內部成員的數量是有限制的，成員具有垂直依賴的關係，而此一垂直依賴關係是建立在對於服務輸送責任的共同分擔。此一社群是對其他網絡絕緣的，並且不易變動，他們有高度垂直依賴關係，但是水平之間的依賴卻是有限的，因此，他們是高度整合的。政策社群的功能通常與政府的業務相關，例如像是教育、防火(Richardson&Jordan，1979；Rhodes， 1986)。. 政治大 Health Service)。簡單來說，專業網絡的參與者通常都是對特定議題有興趣的專立. 二、專業網絡：在美國專業化的網絡最常舉的例子是國民健康服務(National. 業人士，他們之間的關係相當穩定，也具有垂直的依賴關係，其他網絡外的成員. ‧ 國. 學. 難以加入。. ‧. 三、府際網絡：是建立在地方政府之間的代表上，網絡內成員是有限的，匯集了. y. Nat. 廣泛的地方公共利益服務，包含專家以及顧客。有限制的垂直依賴關係，有限制. er. io. sit. 是因為他們沒有服務傳輸的責任，所以垂直依賴關係不如上述兩種網絡。水平的依賴關係則較為廣泛，此種網絡也較有能力去穿透其他網絡。. al. n. v i n 四、製造者網絡：其主要是被經濟利益角色所區分，包括公、私部門的成員，網 Ch engchi U. 絡內的成員較有流動性。在經濟利益中，垂直的互賴關係是有限的，此一網絡的存在，主要是提供成員之間的利益交換。五、議題網絡：網絡內有大量的參與者，他們之間的的互賴關係相當低落，其結構和持續性是相當鬆散的，就如同原子一樣各自獨立。. 20.

(26) 表 2-1. Rhodes 的分類. 網絡類型. 網絡特徵. 政策社群. 穩定、成員有高度限制性、有垂直互賴關係、有限制的水平互賴關係。. 專業網絡. 穩定、成員有高度限制性、有垂直互賴關係、有限制的水平互賴關係、為專業提供利益。. 府際網絡. 成員有限制性、限制性的垂直互賴關係、廣泛的水平依賴關係。. 製造者網絡. 成員具有流動性、限制性的垂直互賴關係、為製造者提供利益。. 政治大資料來源：Understanding Governance:Policy Networks,Governance,Reflexivity and 立議題網絡. 不穩定、有大量的參與者、彼此關係各自獨立。. ‧ 國. 學. Accountability(p.38),by R.A.W. Rhodes,1997, Buckingham:Open University Press. 貳、Wilks 與 Wright 模式. ‧. Wilks 與 Wright(1987)採用的是社會中心途徑，並且強調人際之間的關係而不. sit. y. Nat. 是結構上的關係，從此可看出 Heclo 與 Wildavsky 在 1974 年的研究的確對後人造. io. er. 成了影響。Wilks 與 Wright 的模式和 Rhodes 不盡相同，他們強調在政府機關與. al. 工業界之間的政策網絡有分類的性質(disaggregated nature)，並且認為此一分類. n. v i n 的性質存在於所有的政策領域C 。工業界並不是鐵板一塊 h e n g c h i U ，但也不是完全同質性的，因此政府部門也存在分類的性質，想要了解政府與工業界之間的關係，其關鍵是. 政策網絡內的次級部門。在所有的政策網絡中，Wilks 與 Wright 都相當強調人際之間的關係，認為人與人之間的關係是網絡內的關鍵面項，他們透過社會網絡分析來重新定義政策網絡。總而言之，Wilks 與 Wright 的重新定義是要為社群以及網絡去尋找一個精準並且可操作的定義，以促進微觀層面的分析。Wilks 與 Wright 將政策分成政策領域(policy area)、政策部門(policy sector)、政策次級部門(policy sub-sector)與政策議題(policy issue)，每個層級都有其行動者，分類如下：一、政策領域：是指某項公共政策的領域所形成的一種網絡，例如工業政策、教 21.

(27) 育政策、交通運輸政策、國民健康政策等等，在此一領域中有大量的參與者以及潛在的參與者，他們在公共政策中分享了相同的利益，並設法影響政策過程，在政策領域內的參與者所組成的網絡，被稱之為政策範圍(policy universe)。二、政策部門：是在不同的政策領域中，不同部門組成的網絡。例如化學部門、通訊、鑄造部門等等。此一網絡是一種更加細分的分類體系，包含了行動者與潛在行動者，他們在工業政策中分享利益，且與彼此互動，交換資源以維持平衡並讓雙方保持良好關係，這種網絡在政策部門內被稱之為政策社群 (policy community)。. 政治大學部又可分為基礎化學、藥學、農業化學、塗料、肥皂以及化妝品等等，在此一立三、政策次級部門：是從政策部門再分出來的次級部門。例如在化學政策中，化. 網絡中的行動者所組成的網絡，被稱為政策網絡(policy network)，這政策網絡對. ‧ 國. 學. Wilks 與 Wright 而言變成了一種連結的過程，也就是在政策社群內或社群與社群. ‧. 之間資源交換而形成的結果。. y. Nat. 四、政策議題：是指在政策次級部門內，較具爭議性的問題，例如藥品許可、公. er. io. sit. 司利潤、有限的清單(Limited List). Wilks 與 Wright 認為他們所提出來的新模式，比起其他模式有其優勢存在，. al. n. v i n 他們在相近的關係中區分了網絡與社群。Wilks 與 Wright 認為他們的模式讓他們 Ch engchi U 認識到了，在相同的政策次級部門裡並不是所有相同的政策議題都是在同一個網. 絡內處理，網絡內的成員可能是從同一個政策領域內，但不同政策社群而來，甚至是從不同的政策領域而來。換言之，在現今越趨複雜的環境中，我們已經無法依靠單一的網絡模式來解決多元化的公共問題，而是必須要從不同領域內的行動者之間互相協調合作，以有效解決政策上會遭遇到的困境，如此才能形成良性的循環。. 22.

(28) 表 2-2. Wilks 與 Wright 的分類. 政策層級. 例. 子. 政策領域. 工業、教育、交通運輸、國民健康等. 政策部門. 化學、通訊、鑄造等. 政策次級部門. 化學部門又分為基礎化學、藥學、農業化學、塗料、肥皂以及化妝品部門等. 政策議題. 健康與安全為例：藥品許可、公司利潤、有限的清單(Limited List)等. 治 Industry 政Government 大 S.Wilks&M.Wright,1987, Oxford:Clarendon Press. 立. 資料來源： Comparative. ‧ 國. 學. 叁、Marsh 與 Rhodes 模式. Relations(p.300),by. Marsh 與 Rhodes(1992)模式是建立在某些基礎之上，其認為政策社群、政策. ‧. 網絡以及議題網絡，這幾種網絡模式代表了利益團體與政府之間的關係，他們是. sit. y. Nat. 屬於中層(meso-level)的概念，這些分類認為政策網絡是一個通用的術語。網絡的. io. er. 光譜可以隨著內部關係的改變而變化，政策社群是在光譜的一端，其包含了緊密的關係，而議題網絡則是在光譜的另一端，其包含了較鬆散的關係。. n. al. 政策社群有以下五點特徵：. Ch. engchi. i n U. v. 一、有限的參與者，並自覺的排除某些團體。. 二、討論相關政策議題時，在社群內所有的成員有經常性與高品質的互動。三、有一致性的價值觀，組織成員的組成以及政策的結果都相當穩定。四、所有的成員都有高度的共識、價值以及廣泛的政策偏好。五、政策社群內的所有成員都擁有相當的資源可以彼此交換，因此成員之間的關係就是一種資源交換關係，所以這種關係的基礎互動是建立在成員之間的「議價協商」(bargaining)。社群內的權力關係相當平衡，雖然不是每一位成員都得到利益，但是內部成員認為至少他們是處在一個可以得到利益的賽局。參與政策社群 23.

(29) 的組織，其結構是層級節制的，所以領導者可以確認成員的順服程度。上述 Marsh 與 Rhodes 所提出的政策社群模型，是屬於一種理想的型態，在政策領域內並沒有完全符合政策社群的網絡存在。想要完全了解政策社群的特徵，就要與議題網絡來進行比較。議題網絡有以下五點特徵：一、大量的參與者。二、成員之間不確定的互動。三、有限的共識以及成員之間的衝突。. 政治大五、成員之間的權力關係是不平等的，而且成員之間幾乎沒有什麼資源可以交換，立四、成員之間的互動是諮商性的，而不是談判或議價協商。. 因此也就沒有所謂的談判協商。. ‧ 國. 學. Marsh 與 Rhodes 用了四個不同的面項來進行分析，分別是成員、整合程度、. ‧. 資源以及權力，成員又可分為參與者的數量、利益的類型，整合程度可分為成員. y. Nat. 之間互動的頻率、整合持續性、成員間的共識，資源可分為網絡內資源的分配、. n. er. io. al. sit. 參與的組織之間資源的分配。以下用表 2-3 表示之。. Ch. engchi. 24. i n U. v.

(30) 表 2-3 面項. Marsh 與 Rhodes 的分類. 政策社群. 議題網絡. 成員：參與者的數量. 有限的數量，有些團體被龐大自動排除. 利益的類型. 經濟以及/或專業利益為受到影響的利益都是其主. 範圍，利益範圍儣大. 整合：成員之間互動的頻率. 全部的團體關於相關的互動的頻率以及強度較政策議題有經常性、高品不穩定. 政治大. 質的互動整合持續性. 所有的成員分享相同價有某種程度的協議存. ‧ 國. 值並且接受政策結果的在，但還是有衝突存在合法性. Nat. 所有的成員都擁有資部分的成員也許有資源，基礎關係是一種資源源，但是是有限的。基礎交換關係. al. n. er. io. sit. y. 網絡內資源的分配. ‧. 資源：. 立果都相當穩定. 學. 成員間的共識. 成員、價值觀以及政策結成員流動明顯. 關係是屬於諮商式的. i n U. v. 參與的組織之間資源的層級節制的型態，領導者對資源的分配有不同的分配. Ch. engchi. 可以分配資源. 變化，對成員有不同的管制能力. 權力. 成員之間的權力是平衡不平衡的權力，反映了不的，縱使或許有一個團體平衡的資源分配以及不可以主導，依然會是一場平等的接觸管道。是屬於正面的賽局，如此政策社一種零和賽局群才能繼續存在. 資料來源：Policy Networks in British Government(p.251),by R.A.W. Rhodes&D. Marsh,1992, Oxford:Clarendon Press.. 25.

(31) 肆、Atkinson 與 Coleman 模式 Atkinson 與 Coleman(1989)使用三個不同的面項，來對政策網絡進行分類，分別是行政官僚的自主性 (bureaucratic autonomy) 、行政權威的集中性 (concentration of authority) 與企業利益團體的動員性 (business interest mobilization)，總共分出以下數種政策網絡，壓力多元主義(pressure pluralism)、主顧式多元主義(clientel pluralism)、親屬式多元主義(parentela pluralism)、統合主義(corporatism)、諮商式網絡(concertation)、國家指導式網絡(state-directed)、工業主導壓力式多元主義(Industry dominant pressure pluralism)。在進行分類時，他. 政治大展在微觀與宏觀層面特別的重要，以統合主義來說在部門化的層級需要高度的國立們認為在這裡所提出的政策網絡的條件是必要的但或許還有不足。政策網絡的發. 家自主性，以及高度動員的企業社群，它或許也會需要高度的產業集中性、低度. ‧ 國. 學. 的外國持有權，還有一種政治的承諾以保證可以在最高的政治層面與生產者的利. y. Nat. 現，就必須沒有重大的政治或是經濟的障礙。. ‧. 益團體進行協商。在 Atkinson 與 Coleman 所列出的條件下，這些政策網絡要出. er. io. sit. 一、壓力多元主義：壓力式多元主義的網絡，在特別的情況下，經濟發展與官僚組織的演變，否認了國家的自主權與集中決策權。企業利益團體無法互相融入，. al. n. v i n 一方面是因為企業組織凝聚力不足，或是因為在同一個部門中存在著截然相反的 Ch engchi U 利益。他們在經營團體時，想法太過於狹窄，以及專業化和重疊的領域，這些都. 導致了他們利益分散。雖然在組織中沒有人感到灰心，但同時也沒有任何一個組織擁有獨佔的權力。團體只限於政策宣傳的任務，並沒有分享權力的空間。而官方的目標則在利益競爭的過程中出現。二、主顧式多元主義：關於主顧式多元主義，國家事實上給了私人部門的行動者一些權力，也就是說私人行動者所追求的目標是官方廣泛同意的。從表面上來看，它是關於某些「私人利益的政府」(private interest governments )在企業協會中控制了細節。在企業協會中的情況，他們承擔了某些責任，例如在國家機關中沒有. 26.

(32) 足夠的可用資源，企業協會可能就要負擔一部分的資源，使機關能夠順利運作。自從繁榮成為企業社群的重要指標後，企業代表在國家中的地位就越顯重要。因此，當然的，企業會在某些位置去利用國家的需要，以減輕自己的負擔。三、親屬式多元主義：在此一網絡中，私人公司的所有者或管理者與主要的政黨之間有著密切的關係，此種關係對部門以及行政官僚之間有不同的影響。以下提出幾點此種網絡的特徵：執政黨主導了國家以及政府的成員，他們都願意並且想要去干預人事的問題，在行政的過程中去雇傭對黨有利的人員。通常情況下，利益團體會在黨的組織內獲得優勢的地位，但是在這個體系中，在黨與利益團體之. 政治大四、統合主義：觀察者在觀察國家與社會的關係時常會提到統合主義這個術語。立間還有更高自主性的次級系統存在。. A. Cawson 認為統合主義是一種特別的政治社會過程，組織代表了獨佔性的功能. ‧ 國. 學. 利益，並且和國家機關參與政治上的交換，以影響公共政策的結果。組織扮演了. ‧. 兩種不同的角色，一是利益代表、另一是透過國家委託來執行政策。Atkinson 與. y. Nat. Coleman 認為若是依照 Cawson 的定義，則此一定義將可用在三種不同的分類，. 與國家機關之間權力的變化將會影響政策的產出。. al. er. io. sit. 分別是主顧式多元主義、諮商以及統合主義三種。在不同的政策網絡中組織團體. n. v i n 五、諮商式網絡：這裡的諮商式網絡雖然和統合主義有點接近，但還是必須要區 Ch engchi U 隔開來。部分組織的要求類似於統合主義，例如層級節制與非志願性，這些特徵. 在協會內不會減少，但是在諮商式網絡，它是商業化的，並且經常只是一個單一的商業要素，他們與國家分享公共政策決策的責任。如果勞方要參與談判，通常只能以邊際性的方式參與，此一談判主要是有關私人公司投資的決策。即使是在勞力流動方面的問題，勞方團體的正式參與者是極其有限的。諮商式網絡接著要強調的是國家的能力，與統合主義網絡不同的部分是，在統合主義網絡下國家的行動受到了一定的限制，諮商式則包含了一個獨立自主的國家機關。. 27.

(33) 六、國家指導式網絡：此一網絡中，企業代表的系統相當弱，就如同在壓力式多元主義的發現，他們有高度國家自主性。在資本主義的系統下企業的特權位置在此網絡中遭受到了嚴峻的考驗。有時在幾乎沒有警告及解釋的情況下，國家根據經濟目標來決定重要的投資決策，而此一決策會對企業造成嚴重影響。在任何事件中，企業都是被屏除在決策之外，官方認為企業是不可信任的。政客和官僚經常是自以為是和想去操縱企業。官方並不想和企業協商，官方對政策的結果以及使用的手段是不中立的。企業和國家的關係並不熱絡。七、工業主導壓力式多元主義：在 Atkinson 與 Coleman 的文章中雖無詳細介紹，. 政治大前提是了解政策的需要與回應，並且有不同的評估。要了解甚麼樣的政策是可以立. 但有提到兩種不同的工業政策。在社會上存在者不同種類的工業政策，其存在的. 完成的，在市場中，國家應該如何構成一個適當的角色，兩個不同的理想方案就. ‧ 國. 學. 此浮現，首先是預期式的工業政策，它強調使用較強烈的政策工具，以及和其他. ‧. 手段並用，達成結構轉型的目標。另一是反映式的工業政策，是為解決特定企業. y. Nat. 的燃眉之急而產生，通常是與企業融資有關，此一政策除了解決企業的問題外，. n. al. 企業利益團體的動員程度. 高自主性高集中性. 低. 國家指導. er. io. 表 2-4. sit. 還要去創造一個適合投資的環境。. Atkinson 與 Coleman 的分類. i n Ch 國家結構 engchi U. v. 低自主性. 高自主性. 低自主性. 高集中性. 低集中性. 低集中性. 壓力多元主義壓力多元主義親屬式多元主義. 高. 諮商. 主顧式多元主義. 統合主義. 工業主導壓力式多元主義. 資料來源：“Strong States and Weak States: Sectoral Policy Networks in Advanced Capitalist Economies,” by Michael M. Atkinson and William D. Coleman,1989, 28.

(34) British Journal of Political Science,19,54.. 伍、Van Waarden 模式在國家機關與社會團體之間，甚至是在國家、政策領域或是經濟問題之間，都存在著不同的關係(Van Waarden，1992)，而這些不同的關係交錯在一起，便形成了政策網絡，Van Waarden(1992)使用七種不同的面項來對政策網絡進行分類，分別是行動者的數量與種類(number and type of actors)、網絡的功能(function of networks)、網絡的結構(structure)、網絡制度化的程度(institutionalization)、行動. 政治大略(actor strategies)。Van Waarden 透過以上七種面項將政策網絡分類成十一種類立. 者的行為規則(rules of conduct)、權力關係(power relations)以及行動者使用的策. 型，其將政策網絡的功能特別提出論述，是與其他學者較為不同之處，一般政策. ‧ 國. 學. 網絡的功能在其文獻中依照成員的親近性分為五種，分別是製造靠近決策程序的. ‧. 管道、諮詢(資訊交換)、協商(資源以及成果的互換，或是去動員資源)、協調參. y. sit. io. er. 翠萍，2006)。. Nat. 與者的行動、以及在政策成形到執行的過程中尋求合作(Van Waarden，1992；李. Van Waarden 提出了幾項政策網絡的特性，包括參與網絡者、網絡結構、網. al. n. v i n 絡功能、網絡的文化、權力關係與使用的策略(Van Waarden，1992：33-36；許耿 Ch engchi U. 銘，2007：41)。. 一、網絡中的參與者都是個人，個人的力量是有限的，必須以組織的能力，才能完成目標。因此不少參與者是以組織為代表(organized-representative)的形式來參與。二、網絡的功能ㄧ般來說並不具有特別的功能或目標，當網絡的行動者依靠網絡實，網絡才會發揮特別的功能。因此網絡必須要結合結構與行動者，以強化結構和行動者之間的關係強度，建立雙方互通的溝通管道。總而言之，其最強調的功能有以下幾項，包含讓決策進行時的管道保持通順，使雙方資訊能. 29.

(35) 夠快速流動，以利後續協商的進行、透過協商的程序，使政府的工作績效成果可以和資源相互交換、去動員資源，促使參與者在政策形成到執行的過程中能夠相互幫助與合作。三、可以增加參與者之間的接觸以及互信，信任是政策形成過程中相當重要的一個要素。整體而言，政策網絡可以在決策的時增進溝通的功能，提升互信的基礎。網絡結構包含了數個面項，首先是網絡交互關係在運作時的強度 (strength)與密度(itensity)，再來是檢視網絡之間的關係到底是衝突、競爭還是合作，第三是確認政策網絡在運作過程，能否產生有效的互動，最後是政. 政治大四、網絡文化指的是網絡活動時的規定或遊戲規則，與行動者的角色認定、態度、立策網絡運作功能的成功是否為關鍵的要素。. 教育背景以及組織的文化有關，參與者是否想找出共識、尋找協商的策略，. ‧ 國. 學. 或是讓敵對的各方進行協商談判，是否理性的面對問題，或僅用意識型態來. ‧. 爭論。. y. Nat. 五、權力關係以及策略的運用，指參與者所使用的應變策略與網絡中的關係，形. er. io. sit. 成彼此的互動模式，參與者不論是參與或建構網絡，都是為其個人的利益及目標，並且發展出一套策略，以形塑與其他參與者的利益及互賴關係。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 第三節非營利組織與政府隨著時空環境的轉換，政府已經無法依靠一己之力來掌控全局，換言之，公民參與(civil participation)、利益團體、非營利組織或是其他組織，將會以各自的形式來加入政府的公共政策決策過程，例如：以數位治理的觀點而言，透過國家政策網路智庫的設立，傳達政府單位的主要政策，吸取各界對規畫中政策的意見，利用資訊科技的運用，使得政策溝通、討論以及研究三項目標順利達成(蕭乃沂、黃東益、陳敦源、羅晉，2007)。不論是從問題的提出、政策的規劃、備選方案 30.

(36) 的選擇、政策合法化到執行等階段，都可看到他們的身影。從政府近來推出的政策，例如：十二年國教、油電雙漲、美國牛肉、社會住宅、都更爭議等等，都可看出端倪，因此，民眾的力量已是不言可喻。非營利組織、政府及民眾，三者之間存在著互賴的關係，非營利組織與政府有時是合作夥伴、有時是站在對立面，互賴關係包含二種形式：第一種形式雙方皆須另一方的支援與配合，達成共同的目標，包含消除外部的威脅以及符合彼此的利益，其是屬於一種合作型的賽局。第二種形式是雙方處於競爭的賽局，就是一方得利而另一方損失或為了達成自己的目標，雙方存在著互相排擠的現象，於. 政治大為了達到自己的目標，進而阻止另一方達到目標，因此，這是競爭型的賽局(楊立是彼此間是屬於競爭的關係。在此情況下，雙方會缺乏互信而產生懷疑的態度，. 志誠，2001)。. ‧ 國. 學. 非營利組織、政府和民眾的關係包括下列數項(Haeberle，1987：180；江明. ‧. 修、陳定銘，2000：2)：. y. Nat. 一、非營利組織可加入政策規劃的行列，引領民眾對政策進行辯論，如此政策在. er. io. sit. 執行時將可提高順幅度。. 二、智庫(think tank)之類的非營利組織，政府可將之視為諮詢的機構。. al. n. v i n 三、非營利組織可幫助建立社區意識，使公民意識能從民眾之間萌芽，還可培養 Ch engchi U 民主的理念及價值觀。. 近來，非營利組織越來越關注政策，政策的制定者在廣泛的、不同的領域以及事務中，已經發現非營利組織的涉入，並且使其專注於政策倡議(policy initiative) 與政策辯論(policy debates)(Anheier&Salamon，2006)。非營利組織與政府的互動模式相當多元，包含經費的資助到資訊的互相流通(李翠萍，2006)，Young(2000) 透過與非營利組織相關的經濟理論來探討非營利組織與政府之間的關係，在不同派的理論中，他提出了以下幾點看法：. 31.

(37) 一、非營利組織是獨立的運作，同時也可補充政府的不足有關此一論點的文章，是由 Weisbrod 在 1977 年首先提出，其認為非營利組織在自願的基礎下，提供集體財(collective goods)是與政府失靈(government failure)有關。基本前提的假設是，公民都有個人的偏好，像是等級、品質以及他們想要的公共財(public goods)種類，而他們又願意花多少錢在公共財上。政府根據公民的偏好來決定公共財的數量與品質，同時也必須要考慮到公平以及行政程序的問題，例如：稅收以及要以統一的方式來供給公共財，這些對政府而言都是一種限制。如果公民的偏好不相同，一部分的公民會產生不滿意的狀態，不論是. 政治大了解決此一問題，可透過非營利組織在自願的情況下，動員資源，以提供額外的立多付錢，比他們預期的收到了更多的公共財，或是少付錢得到較少的公共財，為. 公共財。. ‧ 國. 學. 二、在與政府的夥伴關係中，工作時與政府是互補的關係. ‧. Salamon 為此一論點的主要倡導者，非營利組織與政府的主要關係是夥伴或. y. Nat. 是契約關係，政府對公共服務提供資助，而第三部門負責傳遞服務。從兩個面項. er. io. sit. 來看，一是公共財的經濟理論，二是組織的經濟理論，這兩個理論有助於澄清此一觀點背後的理由。首先，有關集體行動的理論點出了搭便車(free riding)的現象，. al. n. v i n 當人們在自願的基礎下嘗試去提供公共財，此一被提供的財貨是非競爭性的 Ch engchi U (nonrival)，表示它被一個人消費時，並不會影像到他人對它的使用。非排他性. (nonexcludable)表示在同一個時間內當一個人在使用時，並不會排除他人的使用。因此，一般人會避免去提供此類財貨，但是願意消費其他人所提供的財貨。因此，此類財貨不會在有效率的情況下透過自願的集體努力被提供。當團體夠大並且對偏好的同質性較高時，搭便車的情況就會加劇，所以沒有任何一個單一團體願意靠自己的力量來提供公共財。解決公共財問題的方法，包含了 1.社會壓力，例如：呼籲良知、面對面的捐款，2.嘗試將支持公共財與私人激勵的手段結合再一起，例如：給公共電視台員工的激勵獎金，3.強制的方式，. 32.

(38) 例如：國家強制徵稅。比較後面的方法，建議政府應該承擔資助公共財的任務，不論直接或是透過稅收的優惠等方式，雖然縱使政府這麼做也不必然會成為服務的輸送者。換言之，政府負責資助公共財，而非營利組織可以扮演傳遞服務的角色。三、與政府是對立關係，非營利組織和政府相互課責到今天為止，非營利組織在公共政策中，扮演的倡導角色以及政府代表控制非營利組織的角色，目前為止還無法以非營利組織的經濟理論作出明確的解釋。在一定的程度上，第三部門的宣傳與倡導及政府對第三部門的壓力，可以透過互. 政治大或是改變公眾的態度上是合作者，同樣的，也有政府自身承諾的情況下，鼓勵、立. 補的鏡片下，來了解政府與非營利組織的關係。通常，政府與非營利組織在立法. 督促、刺激私人自願的活動，支持社會目標。但是在倡導的活動中，非營利組織. ‧ 國. 學. 與政府也有第三種的情況，就是政策制定和服務提供的競爭對手。. ‧. 雖然經濟理論無法完全解釋非營利組織與政府的對立關係，然而一部分的經. y. Nat. 濟理論還是可以幫助釐清他們的對立面。關於非營利組織倡導的問題，可以用政. er. io. sit. 府失靈的理論來解釋。在異質化的社區，少數派的觀點並不會良好的被反映在公共政策中，少數派會在集體自願的基礎下，將他們組織起來，不僅是為了他們少. al. n. v i n 數派自己提供服務，也是給政府壓力來滿足他們的利益與需求。在政府失靈的模 Ch engchi U 式下，政府沒有誘因去回應少數派的要求，因為它只跟隨多數派的偏好。少數派. 透過自願組織或是利益團體來動員他們自己，已成為政府與非營利部門關係之間的重要成分。也就是說，當政府只願意聽從多數派的說法時，非營利組織就可能與政府站在對立面，來幫助少數或是弱勢族群。壹、非營利組織的遊說途徑不論是社會團體或是非營利組織，都希望能夠得到政府的支持，為使政府能夠注意到組織的存在，經常透過遊說的方式，來與政府溝通。政策遊說的出現是因民主政治的結果使然，在美國的社會，有多元化的團體存在，許多有共同利益. 33.