綜合分析

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第四節 綜合分析

本研究之研究架構主要修改自 Marsh&Rhodes 的分類，以參與成員、資源關 係、成員互動為主，以下依上述三點進行綜合分析。

壹、參與成員

在長照網絡中，非營利組織與政府是主要的參與成員，雙方有著不同的價值，

非營利組團體於組織本身的理念而加入長照網絡，政府則是想要完成大眾賦予其 的公共使命。在參與的誘因上，雙方各自展開互動，換言之，長照網絡的形成，

主要是因為成員間資源的互賴而組成。現行網絡的運作是以非營利組織與政府為 主體，雙方的正式聯繫管道是台北市政府所主持的聯繫會報，聯繫會報每季召開 一次，可在次一會議中提出有關長照政策的推展狀況，做為改善長照服務的基 礎。

除了上述的非營利組織與政府以外，還有另一重要的參與者，就是社區團體，

社區團體不只限於非營利組織，更包括了營利的商家或是其他在地組織，這些社 區團體是非營利組織重要的夥伴，因政府推行長照的總目標是在地老化，為實現 此一目標，在地資源的獲得是最關鍵的部分，因此負責執行長照政策的非營利組 織與在地的資源團體合作互相扶持，教會與學校提供長者所需要的活動空間與其 他資源，甚至當地里長經常主動協調，幫助非營裡組織獲得需要的物資，因此，

社區團體對於非營利組織而言，是不可缺少的重要資源。

各個參與者剛加入長照網絡時，往往是各做各的服務，少有連結存在，容易 淪為單打獨鬥，與政府的溝通也產生困難，因此非營利組織開始互相連結，形成 像是老人福利聯盟、居家服務策略聯盟等大型同盟組織，運用大家結合起來的力 量來對政府說明現行狀況與應該改進事項，也就是進行政策倡導，讓政府能夠更 加注意非營利組織在政策執行上的意見，並確實改善現有缺失，以使長照服務更 貼近民眾的需求。

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貳、長照資源

長期照護服務是亟需資源的政策，而在網絡資源內非營利組織與政府各自擁 有不同的優勢，政府資源上最大的優勢為經費，因每年都會編列固定的發定預算，

再加上現行的公益彩券盈餘，政府可使用預算及彩券盈餘頒定實施計畫，並分配 補助經費給非營利組織，使其能夠持續提供民眾長照服務。相對來說，非營利組 織的優勢是在於其為數眾多的服務人力，這正是政府所缺乏的關鍵資源，民間團 體在與政府合作之前，通常都已累積了一定的服務經驗，人力加上經驗就能形成 專業人力，因此政府相當依靠非營利組織的人力來推行長照政策，將雙方的資源 加總起來就能發揮最大效果。

雖然政府與非營利組織都是盡其所能的提供經費與人力，但相對長照目前所 需的部分依然是不足，最大的問題還是在於經費及人力的不足。經費的不足主要 是因政府社會福利政策的種類繁多，不可能將過多的經費投注在長照，其他的部 分也必須顧及，在經過分配後，長照所能得到的經費實為有限，甚至必須動用中 央政府的第二預備金。而人力的問題比經費來的更為嚴重，長照是屬於人傳人的 服務，但是現有人力大多是中高齡者，無法長時間的工作並且會受到家庭因素的 影響，並且社會大眾對於長照服務員多認為是幫傭性質的工作，使人們不願意加 入服務的行列，再加上薪水與其他因素，人力可能會流向養護所或醫院，越來越 少人願意留在居家服務的部分。

為解決人力不足的問題，非營利組織認為要使年輕人願意加入長照的網絡，

可考慮採用建教合作的方式，建教合作已在美容、餐飲業等發揮了顯著的效果，

或許在長照體系中也可採用此一作法，並加強人們對長照服務員的專業認知，使 大眾明白長照並不是幫傭，再者可增加勞委會職訓局訓練的場次，訓練更多的服 務員增加可用之人，最後是提高服務員薪水與設立完整升遷制度，提高服務員薪 水或許是可行的方法之一，不過屆時成本將反映在民眾的身上，至於升遷制度應 為較可行之方式，參考日本與北歐國家的作法，都已有一定的成效，因此可盡快

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設立出一套對服務員完整的制度。

叁、長照網絡之互動

網絡成員互動之基礎是建立在資源的互賴上，而在資源的互賴上，雙方最初 的關係是建立在委託案與申請補助案上，非營利組織會與政府單位簽立契約，為 政府單位提供長照服務，相對的，政府也會提供資源給非營利組織，雙方都會受 到契約內容的限制，任何一方不得任意更改契約內容。互動的管道有正式管道與 非正式管道，正式管道如聯繫會報、派案會報等是屬於會議形式，可在會議中提 出任何有關長照政策的建議，而非正式管道多如政府與非營利組織的另外協商，

以達成長照的目標。

有互動就會有衝突，這點在長照網絡中也不例外，首先是本位主義的問題，

此一問題的產生主要是因為參與成員所受的訓練與背景的不同，以及工作環境與 內容上的差異，因此本身的想法、觀點都會受到影響，況且政府與非營利組織各 自掌握了不同的資訊與資源，容易做出有利於己的判斷，產生了本位主義的問題。

第二是費用核銷的問題，在費用核銷上，非營利組織認為所有與長照業務有關的 費用都應納入政府核銷的範圍，但依照內政部核銷的相關規定，並不是所有費用 都可核銷，在此產生了認知上的差異。第三目標認知上的不同，非營利組織的主 要目標是提供服務，照理說政府也應是同一目標，但因為政府嚴密的法規限制，

使政府的目標變成了遵守法規。第四承辦人異動率過高，政府單位每年都會有人 事上的調動業務上的調整，非營利組織認為過於頻繁的調動會造成問題，因新的 承辦人可能會對業務不夠熟悉，造成溝通上的阻礙，最後是財務補助與人力比例 的問題，政府補助不足是所有非營理組織都面臨的問題，而人力比例的問題又跟 人力不足有關，人力的缺乏使現有人力已經過度負荷且工作壓力過大，這些都是 環環相扣的問題。

因此，結構上來說，參與成員、資源的分配與互動的形成，三者之間有密不 可分的關係，也是網絡組成的重要元素缺一不可，參與的成員會影響網絡內政策

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的推展，而資源的分配又會影響到互動的狀況，長照網絡內可說是同時存在著合 作與競爭的關係。

圖二：網絡關係圖 資料來源：作者自行繪製 內政部

掌管預算

勞委會職訓局 訓練服務員

台北市政府 負責地方長照事務

長照管理中心 提供資訊給 NPO

衛生署 規劃長照保險

伊甸基金會

耆福老人中心

居家服務策略聯盟

社區資源團體

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