第四章 長期照護政策網絡之調查分析
第二節 長照資源
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外，非營利組織在彼此的活動中互相參與，豐富了長照網絡的多元性。政府雖可 主動挑選協力合作之組織，但最後也是要看組織本身是否有意願與政府合作，當 雙方都願意互相合作時，長照網絡的發展才可能完善。
第二節 長照資源
長照政策網絡之所以形成，資源交換是其中重要的理由之一，在推行長照服 務的過程中，非營利組織深感自己的資源相當有限，特別是經費的部分，縱使有 募款或是社會企業等方式來獲得經費，但這部分的經費並不足以支撐整個長照服 務所需要的支出，因此，政府的補助款就顯得更為重要，是民間團體不可或缺的 重要資源。相對來說，政府機關雖握有預算權，但在服務的人力上必須要依靠非 營利組織提供，因此，在長照網絡中任何的參與者資源都是有限的，在資源交換 的基礎上，多元的參與者產生了互動，形成了長照網絡的雛形。本節將介紹長照 網絡內的資源狀況以及所遭遇的困難。
壹、長照資源現況
(一)非營利組織與政府之經費分配
自從十年長照計畫以來，政府越趨重視民間長照的需求，每年編列相關預算，
並積極與非營利組織展開合作，推行各項長照服務。非營利組織挾其人力及專業 能力等優勢，能提供即時的服務與了解民眾的需求，累積了足夠的經驗後，主動 參與政府標案，或政府將方案委託給其執行。非營利組織與政府經費之分配是從 標案與委託案開始，當委託關係確定後，政府會依據執行方案所需的費用撥補經 費給負責之組織，例如長照上的業務費用及督導費用等。值得注意的是，自從公 益彩券開辦以來，其已成為社會福利經費的重要來源之一，在長照服務中也不例
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外，台北市政府社會局利用公益彩券的盈餘來訂定實施計畫，透過此一計畫讓非 營利組織來申請經費，撥給經費的多少，則是依據非營利組織所能提供的服務量 而決定。
「政府在分配資源跟民間單位的合作通常是透過講補助的方式提供經費，尤 其是現在我們政府有這種公益彩券盈餘，所以我們會用公益彩券盈餘來訂立一個 實施計畫，再看非營利組織他們可以承接的量有多大，來申請經費。」G1
「資源的分配我們都透過一些所謂方案委託的方式，請非營利組織來參與我 們的一些方案的投標部分，另外，我們對非營利組織，我們會提供他一些所謂的 業務費用、其他的一些督導費用的部分。」G2
(二)政府資源之優勢
在長照服務推行的過程中，非營利組織幾乎都會面臨到經費的問題，經費的 不足不僅影響到組織的運作，更影響到服務的提供，為了補足匱乏的經費，民間 團體甚至必須向外借貸，補足所需的部分。內政部與台北市政府每年度都會編列 公務預算及公益彩券盈餘實施計畫，讓需要的民間團體來申請，可見政府單位在 經費上是佔有優勢的，此種資源的提供便形成了網絡中的基本互動。政府機關的 第二個資源優勢就是其穩定性，因政府對民眾有所謂的信賴保護，必須持續提供 服務，滿足人民的需求，不得任意變更。第三則是政府的公信力，目前長照個案 管理的部分是由長期照護管理中心負責，而政府可透過其公信力，提供個案的資 訊給非營利組織，使民間單位能夠得到更多的個案資訊，以上皆為政府資源之優 勢。
「政府因為有預算的挹注，所以政府在經費的這個編列跟籌措上是比較有利
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的。」G1
「我們比他優勢的地方就是我們的穩定性，政府機構的資源穩定性，就是我 提供這項服務，不能說今天提供了，很抱歉明天不夠了就不提供。」G2
「一個就是財力的部分，畢竟政府有預算，另一個就是公部門的公信力。」
G3
(三)非營利組織資源之優勢
長照體系中，非營利組織最大的資源優勢就是其掌握了政府缺少的資源，也 就是人力資源。在與政府協力合作前，非營利組織藉其服務自發性，就已開始提 供長照相關服務並累積了許多經驗，同時也因為政府強調在地老化的概念，民間 單位特別注重社區化的經營，在資源上特別重視在地的連結，發展出在地資源網 絡，因此有許多在地人力與專業人力，透過直接接觸需要服務的民眾，民間團體 比政府更了解長照服務的實際需求，其能告知政府目前實際情況並加以改進。從 訪談中可發現，政府因沒有足夠的服務人力，除了生活補助津貼外，全部的服務 都是委託民間來執行，因此，政府非常依賴民間團體的人力，相對來說，非營利 組織也相當依賴政府的經費，雙方已成為資源互賴的共生體，當各自所擁有的資 源能夠發揮最大效力，民眾將能得到更好的服務。
「我們當然是取得那個個案需求，我們會比政府了解，然後在人力的部分，
我們當然比較有點優勢，因為他(政府)案子都委託給我們，政府沒有直接執行任 何的服務方案，幾乎是沒有，全部是委託非營利組織執行。」N1
「我覺得是看到需求要去做比較快，因為政府單位要形成一個方案或是形成
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一個政策，它其實是需要經過很多的階段。」N2
「我想應該是ＮＰＯ在社區的優勢吧，因為非營利組織幾乎都在社區裡面工 作，所以能夠比較貼近社區的成員，那也比較能夠知道社區成員需要的是什麼，
然後以居家服務來講所有的服務人力，都是在居家服務單位。」N3
(四)非營利組織資源之來源
推行長照服務的過程中，資源的來源一直是相當重要的議題，目前非營利組 織大部分的資源主要是來自政府補助與在地資源，政府補助主要是中央及地方所 編列的預算以及長期照護管理中心所提供的個案管理資訊，在地資源則著重於社 區性的資源，例如：當地商家、醫院、教會等，其餘的部分則是依靠民眾捐款。
當非營利組織取的資源後，可發現彼此間的資源分享與連結相當強烈，大多會互 相分享現有資源，從訪談中可發現分享的資源大多是實體物或是師資人力，絕少 部分是經費，因大部分組織在財源上都有限制，所以經費問題較難伸出援手，相 對來說其他資源的流通就較為容易。
「大部分還是來自於地方的資源，然後公部門的補助至少占了大概一大半，
那有一些就是募款，我們其實這一些資源都會分享給我們在地合作的單位，復康 巴士則是由政府提供，有些巴士是人家捐的。」N1
「如果以長照服務來說，那就是政府單位，那之外的一定就是透過會內的一 些募款的部分來協助。在其他資源分享上，像是我們有一些課程，我們會覺得那 邊有資深的輔導員可以來協助我們上課，那就會彼此協助上課。」N2
「大部分資源，政府的長期照護管理中心是一個，其他的資源大概就是社區，
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就是當地的一些資源。分享資源或合作是有的，譬如說一個家屬家裡的人已經不 需要一些輔具，那我們就會去把輔具做分享。」N3
貳、長照資源的困境 (一)人力的問題
政府與非營利組織自開始推行長照，就注意到人力的問題。以十年長照計畫 而言，非營利組織進駐當年的實驗社區時，初期並沒有太多的民眾使用長照服務，
但隨著計劃的進展，需要服務的民眾不斷的增加，使非營利組織在人力上感到捉 襟見肘，也體會到人力是長照服務中的關鍵資源，台灣社會目前高齡化的速度不 斷的增快，現有人力已不足以供應民眾的需求，原本就不足的人力在加上過高的 流動率，已對在地老化造成了衝擊。
長照人力資源大致流動的方向有二：一為養護中心，另一為醫院看護，流動 的原因不外乎薪水較高、工作固定等因素，再加上由於社會的錯誤觀念，認為居 家服務原是屬於幫傭性質的工作，且不了解其服務上的規範，大多不尊重服務員，
使其在工作上經常遭遇不當的要求，導致許多服務人力的流失。人力上的另一個 問題則是，服務員年齡大多偏高，約介於 40 至 50 歲，其中部分是屬於二度就業 人口，長期照護是屬於勞力型工作，年齡偏高的服務員可能會體力不足，無法承 受長時間的工作，並且因為自己本身的家庭因素，每天工作時間有其限制，以上 因素在在影響了長期照護中人力的配置。
「長期照護的需求確實也很大，現在人力還是不夠，而且他的流動率太高了，
人力的另外一個問題就是，提供長期照護的這些人，目前的社會地位很低，不是 太受尊重。」G1
「目前面臨的問題就是人力的問題，不管是機構照護的人力，或者是居家服
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務的人力，因為長期照護是一個人力密集的工作，它很多是靠人力，那目前投入 這個工作的人力，很多的都是中高齡的。」G2
「我覺得我遇到的最大困難是，我真的覺得沒有照護服務的人力，因為長照 要推，重點是要有服務人力，就算你有錢但是沒有服務人力，你也不可能做這樣 的服務。」N2
(二)經費的問題
從中央政府總預算來看，社會福利部分每年都佔了不少的比例，雖然編列了 預算，但因社會福利種類繁多，經過分配後，大家所能分配到的預算都極其有限。
本研究透過訪談發現，不同非營利組織在資源上有不同困境，有的是人力、有的
本研究透過訪談發現，不同非營利組織在資源上有不同困境，有的是人力、有的