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第二章 文獻探討

第五節 政策評估理論

政策評估是政策分析中最重要的一環,主要原因是由於政策本身就是一項 假設,陳述一些條件的產生或某種政策工具的應用,因而導致的種種預期結果

(Pressman &Wildavsky,1984)。且政策有對於未來測不準的先天特性,因此 無法在制定之初就肯定確切的結果(Wildavsky,1988)。因而有賴在執行的過 程中進行評估監測,藉以檢視政策初步的結果, 以及所遭遇的問題,再進行作 調整修正的工作。所以自西元 1970 年代後,政策評估在政策分析中佔最重要的 地位,它漸形成一門特殊的專業社群,對其發展而言,評估具有跨科際性質,

社會學中任何一門學科都很重視評估研究的活動,尤其是公共政策、社會工作 與政策方案等,本節擬探討政策評估之發展、評 估理論之介紹及趨勢加以分 析,作為本研究「地方國際藝術節成效評估之研究」模式與方法。

壹、政策評估的意義:

所謂評估係指決定事物優缺點及價值的過程,評估即是這個過程的產出。

評 估的本質不僅是資料上的蒐集與摘要,需要進一步給予事物價值與判斷

(Scriven,1991),因此,將評估的概念應用到解決公共問題,增進人類福祉 的政策上,即所謂的「政策評估」(policy evaluation)(曾冠球,1998;翁興 利等,1998)。根據美國會計總署(General Accounting Office,GAO)的界 定,政策評估 係指:「為公共決策者提供有關問題的可用知識,和過去處理或 化 解 該 問 題 之策略的相對效能,以及特定政策的實質績效」(林鐘沂,

2003)。一般而言,因研究有關於政策評估的學者甚多,其對定義因觀點之不 同而有所差異。略述如下:

1.林水波和張世賢(1982):認為政策評估乃其基於有系統和客觀的資料蒐 集 與分析,進行合理判定、產出、效能與影響的過程,而其主要的目的 在於提供現行政策運作的實況及其效果的資訊,以作為政策管理、政策 持續、修正或終結的基礎,以擬定未來決策的方針,發展更為有效和更 為經濟的政策。

2.高孔廉(1991)指出政策評估係指對一個組織計畫、措施或人員的績效,

依據某些標準進行評價。

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3.吳定(2003)指出政策評估人員利用科學方法與技術,有系統地蒐集相關 資 訊,評估政策方案之內容,制定與執行過程及執行結果的一系列活 動。其目的在提供選擇、修正、持續或終止政策方案所需的資訊。

4.劉哲良(2003):認為政策評估是採取社會研究程序,以客觀立場有系統 蒐集政府介入公共計畫有關過程之資料,進行分析與評量其真相與價 值。

綜合上述,政策評估的意義係指透過系統性的資料蒐集,對於政策的制 訂、執行與結果,進行合理的判斷,目的在於改善政策或作為持續、終結政策 的依據。

貳、政策評估的目的

「政策學者鍾斯認為,評估的目的在於當政策開始執行以解決問題時,詳 定政策釐定之初所訂之目標,是否已經達成,或已經達成那些目標。換言之,

根據學者鍾斯的見解,評估的對象是政府的計劃;評估的任務是在判斷政府計 畫的良窳,以了解對其所欲解決的公共問題是否已經產生影響(Jones,

1977)。

美國公共行政學者羅森布隆(David H .Rosenbloom)則指出,政策評估的 目的不僅在於檢視某項政策是否達成預期的影響,更重要的是在於檢視政策的 執行是否妥適(Rosenbloom,1993)。羅森布隆同時以其一貫的分析架構,分 別從管理的觀點、政治的觀點以及法律的觀點來探討政策評估的意義。

1.管理的觀點而言,政策評估所關心的焦點在以效能(effectical)、效率

(effifiency)和經濟性(economy)等標準衡量政策執行的成敗。例如,依效能 的標準,我們想要了解主管機關對該政策的組織權責是否清楚?執行該政策的 行政資源是否充分?依效率的標準,我們希望能知道該政策的成本效益(cost-benefits)之關係:是否以最小的成本完成設定的目標或效益?或以固定的成本 達到最大效益?依經濟的標準,我們可以檢測在政策墸行過程中是否有疏失、

錯誤及浪費的情形發生。

2.政治的觀點而言,羅森布隆提出「代表性」(representiveness)、反應度

(responsiveness)和責任(accountability)三者作為衡量標準。代表性強調民眾

(特別是利害關係人)在政策執行決策上的參與;反應度則注重政府對民眾需

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求的反應究竟是靈敏還是遲鈍;而責任則在釐清行政部門對該政策所應負起的 責任。此種觀點的政策評估和前述管理觀點有很大的不同,它所考慮的因素較 屬於政治或倫理(ethical)層面,而非純粹理性技術層的考量。

3.法律觀點的政策評估則強調平等保障、程序正義(proceduraldue process)

和相關民眾的權益。換言之,此一觀點之評估也可稱之為合法性評估。即使在

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第一代:測量評估

在此時期的評估主要是受到兩個因素之影響,一是對社會現象研究的興 起, 另一為受到科學管理運動的影響。因此研究焦點從學生在學校之學習效果 評量,推演到對政府社會干預計劃的衝擊與影響。在此時的評估方法是採取科 學的方式,透過實驗的形式,以測量其中的差異。

第二代:敘述評估

此時期的評估因上一時期的評估缺失,因此做了部分修正,同樣還是對學 童進行各式各樣的研究,開始將學童作為真正的評估標的。雖然這個時期,對 於過去評估方式提出修正,但是仍脫不出實驗之本質,只是實驗的場所從過去 的實驗 室移至研究實地中,但是過去所使用的測量等實驗方式並沒有消失,只 是被修正 為評估者可能使用的工具之一。

第三代:判斷評估

以敘述為主的評估方式,一直到了 1957 年蘇聯發射人造衛星,搶先美國一 步之後,引起一片檢討之聲,認為評估的方式不應只是過去的測量與敘述,更 要加入評估者本身的判斷,同時需要一套評估標準,將評估對象中未被評斷的 事項一併納入考量。但是這樣的要求卻與過去注重科學、強調價值中立的實證 方法,相互違背,對於評估者而言產生更大的挑戰。

第四代:協商(回應性)評估

過去三代的評估發展,太過於強調管理主義,忽略社會中的多元價值及過 份重視科學的研究典範,同時在這一段時間,政策利害關係人的觀念,在評估 學界引起一股新的風潮,以政策利害相關人為基礎的評估形式,已逐漸成為主 流思想,簡言之,回應性評估便是以政策利害關係人為基礎所發展出的評估理 論,以下為其觀點介紹(胡至沛,1998):

1.政策利害關係人觀念:任何一項公共政策,都必然涉及或多或少的利害關 係,這些與政策有密切關係的人,被稱為利害關係人。利害關係人分為三類

(丘昌泰,1995):

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(1)政策制定者、評估者:制定、運用與執行、政策評估的個人或團體。

(2)政策受益者:直接或間接受到利益的個人或團體,直接受益者通常是 標的團體,間接受益者是基於直接受益者的關係而得到利益。

(3)政策受害者:喪失應得或是既有的利益,或是政策對其產生的負面影 響,或是比較下弱勢的團體。

2.採取政策利害關係人作為評估觀點的理由:

(1)政策利害相關人是身處風險的群體政策利害相關人與政策之間,隨著 群體的不同,在金錢、身分、權力、機會等方面,可能存在著許多利害關係,

不管這些利害關係所牽涉到的範圍或形式是如何,政策利害相關人應有其本身 的權力與機會去表達屬於自己的意見與看法,同時提出適當的質疑。政策評估 者面對政策利害相關人的觀點,除了仔細聆聽與尊重之外,必要時要予以採 納。

(2)政策利害關係人面臨被濫用與權力被忽視的問題研究本身就是一種資 訊的產生,如果所使用的資訊越強而有力,評估的結果也就隨之具有較高的說 服力。然而,對於政策所產生的影響而言,政策利害關係人往往是最能反應現 況的群體,也是最有能力反應本身的一群,但是這樣權力卻常是被決策者操 弄,決策者只採納符合本身想法的意見,而忽略了其他群體的意見。同時政策 利害相關人有時並不了解自己本身所擁有的權力,在資訊不對稱之下,漠視自 己的權力並遭受踐踏。因此評估者在進行評估時,重要的任務是要傳達相關的 資訊,使政策利害關係人能夠有平等的機會。

(3)政策利害關係人是評估結果的使用者,評估所產生的資訊沒有進入政 治議程中,評估研究沒有提供明確的資訊,評估的效用便會打折扣。因此,把 政策利害關係人視為評估結果的使用者,評估者便能回應政策利害相關人的要 求、關切與疑問(以下簡稱 CCI),提供機會給予政策利害關係人參與評估,

藉由這種的方式,政策結果本身的效用就能有效提升。

(4)政策利害關係人能擴大評估研究範圍,並有助於詮釋應用政策利害關 係人的 CCI 本身就是一個開放的方式,並且它在評估上的效用往往是超出預

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期。評估的目的就是要對政策提出修正與改善,最好的方式就是促使政策利害 相關人參與評估的過程,與面對彼此不同的 CCI。但是如此可能會面臨在價值 觀與政治立場上的衝突,回應性政策評估的選擇不是逃避,而是進行詮釋與辯 證,面對這些問題。

(5)政策利害關係人在進行回應性評估時,再度教育與學習評估的結果與 發現很少能被所有人接受,甚至於基於不同的價值觀,攻擊與懷疑評估中所使

(5)政策利害關係人在進行回應性評估時,再度教育與學習評估的結果與 發現很少能被所有人接受,甚至於基於不同的價值觀,攻擊與懷疑評估中所使