第二章 教師申訴救濟制度與其他行政救濟之區別
第一節 教師申訴救濟途徑概說
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第二章 教師申訴救濟制度與其他行政救濟之區別
第一節 教師申訴救濟途徑概說
第一項 教師申訴制度之緣起
在我國傳統上，公立學校教師之身分向來與公務員等同看待，又受到特別權 力關係之影響，教師法制定公布之前，公立學校教師之行政救濟管道並未健全，
私立學校之教師更是闕如。其間雖有全國教育會依據其章程，於民國 77 年成立
「仲裁委員會」，與教育部於民國 80 年 2 月 8 日頒訂「教師申訴評議委員會暫行 設置要點」，開始受理教師申訴案件，然相關法制並未完備，所為決定僅屬建議 性質，尚不具實質拘束力，對教師權利保障顯有未足。至 81 年 11 月 13 日司法 院大法官作成釋字第 308 號解釋，理由書明確指出，公立學校聘任之教師應不屬 於公務員服務法第 24 條所稱之公務員。未兼行政職務之教師自始明確脫離傳統 公務員身分之束縛。84 年 8 月 9 日教師法制定並公布，教師始有專法規範其權 利義務。而教師法第 9 章6特設專章，規範教師申訴及訴訟，教師申訴制度正式 立法。依據教師法第 29 條第 1 項規定，教師對主管教育行政機關或學校有關其 個人之措施，認為違法或不當，致損害其權益者，得向各級教師申訴評議委員會 提出申訴。同條第 2 項並規定，教師申訴評議委員會組織及評議準則由教育部定 之。於是，教育部於 85 年 8 月 14 日訂定「教師申訴評議委員會組織及評議準則」
7後，教育部、臺灣省政府、各縣市政府及大專院校紛紛成立教師申訴評議委員 會，受理教師申訴，全國公、私立學校教師終於有一專屬之行政救濟途徑。
6 參閱本文之附錄一：教師法申訴章及行政院版修正草案。
7 參閱本文之附錄二：教師申訴評議委員會組織及評議準則。
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第二項 教師申訴救濟之性質
第一款 係行政程序
「行政程序」，係公行政為執行行政任務，在行政內部或對外界之人民，作 成各種行政行為之程序8。「教師申訴」係行政機關內所設之教師申評會，為處理 教師申訴案件，而作成行政決定之程序，當然為行政程序之一種，但與一般行政 程序有不同者，教師申訴程序與訴願程序皆具有爭訟之性質，一般行政程序則無 爭訟性。然行政程序並非當然即適用行政程序法之規範，而教師申訴之行政程序 是否適用我國行政程序法，則屬另一問題9。
第二款 係行政救濟程序
教師法第 29 條規定，教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，
認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。蓋教 師申訴之目的，係為避免教師受行政機關（或學校）違法、不當之措施而侵害其 權益。當該措施造成教師權益受損時，教師即得提起申訴，請求行政機關撤銷該 措施並進行補救，與訴願制度之目的及功能相當，皆為行政救濟程序之一環。
第三款 係行政機關內部之自省機制
教師申訴之決定係由（大專）學校教師申評會、縣（市）教師申評會、臺灣 省教師申評會、教育部中央教師申評會等組織所作成，然上述之教師申評會之組 織係設於學校、縣市政府、臺灣省政府及教育部之機關內，且該組織無法單獨對 外行文、無獨立之編制與預算、亦無印信，故仍非獨立機關10，僅是行政機關之
8 陳敏，行政法總論，頁 774，2013 年 9 月 8 版。
9 請參閱本文第 3 章第 1 節第 1 項第 1 款之分析。
10 吳庚，行政法之理論與實用，頁 182，2007 年 9 月 10 版、陳敏，行政法總論，頁 918，2013 年 9 月 8 版。
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內部單位，其所為決定，以機關之名義對外表示，其目的係為審查行政機關所為 之行政處分（措施）11是否適法與妥當，並督促行政機關依法行政，故教師申訴 之程序為行政機關內部之自省程序。又因為是行政機關之自省程序，故對於申訴 或再申訴案件之原處分（措施）得以審查其「適法性」與「適當性」，而「適當 性」即所謂「合目的性」。合目的性之審查不限於手段、方法之選擇裁量，尚包 括是否符合政策方針、經濟效益、資源分配之優先順序，以及公眾對政府機關或 決策人員之觀瞻等全面性考量12。相較之下，與行政法院僅能作「合法性」之審 查，範圍尚有不同。
第四款 係準司法程序
就教師申評會之評議組織而言，教師申評會依教師法規定，係由教師、教育 學者、教師組織代表、主管機關代表、社會公正人士共同組成，且「未兼行政」
之教師須佔三分之二以上，旨在避免受到行政機關「行政一體」、「上命下從」之 影響，確保案件評議之客觀、公正13，與法官獨立審判之目的相同，而與行政機 關之其他行政行為，多由行政機關之意思為主，顯有不同；就評議程序而言，教 師申評會雖僅為行政機關內部之單位，所為之程序亦為行政程序之一種，然評議 程序除踐行「正當行政程序」14外，對於事實之調查較一般行政程序更為嚴謹，
評議決定尚須出席委員三分之二以上同意方可作成，且須為評議書，將評議決定 及理由充分載明，亦近似法院之調查程序與判決書作法，與行政機關其他非行政 救濟之行為顯然有別；就評議結果及效力而論，教師申訴程序所為之評議決定係 一種行政決定，然與一般之行政處分仍有不同，一般之行政處分，依行政程序法
11 因教師申訴之客體（標的）係「行政措施」，包含「行政處分」、與「非行政處分」（或稱「管 理措施」）之類型，故本文以行政處分（措施）表示範圍涵蓋其二者。
12 吳庚，行政爭訟法論，頁 300，2005 年 10 月 3 版。
13 按大法官釋字第 308 號解釋，兼任學校行政職務之教師，就其兼任之行政職務，有公務員服務 法之適用。又公務員服務法第 2 條規定，長官就其監督範圍以內所發命令，屬官有服從之義務。
為避免行政系統干預審議，教師法特別規定教師申評會委員，未兼行政之教師須占三分之二以 上，其理由應不難理解。
14 有關「正當行政程序」，請參閱本文第 4 章第 7 節之分析。
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第 117 及 122、123 條規定，無論違法或合法之行政處分，行政機關皆得依職權 予以撤銷或廢止，而教師申訴之評議決定作成後，依教師法第 32 條規定，主管 教育行政機關應確實執行，自無依職權撤銷之理。教師申訴機關所為之決定仍有 拘束申訴雙方當事人之效力，與司法機關之判決，有拘束當事人之效力亦近似。
故無論從評議決定之組織、程序或決定效力觀察，教師申訴之程序皆與一般之行 政程序有所不同，具有行政司法般之「準司法」性質。民國 95 年，教育部長在 教育部中央申評會評議書選輯序文中明確指出：「本部中央教師申訴評議委員會 雖為隸屬本部的合議制委員會，但在運作上則具有相當的獨立性，尤其中央申評 會委員除 1 位為本部代表外，其餘全遴聘部外具教師身分之教育學者、法律學者
、教師組織代表及社會公正人士等擔任。本人並充分授權該合議制委員會，尊重 申訴評議決定之作成，使中央教師申訴評議委員會的運作更具『準司法』及教師 專業之性質，目的即在於建立中央申評會公正、客觀之定位與形象。」15亦可見 除法理上分析外，行政機關亦有將教師申評會定位為「準司法」性質之用意。
第三項 教師申訴與行政救濟途徑
第一款 行政救濟之概念
「行政救濟」係指人民因行政機關之違法或不當之行政行為，至其權益受損 害，而向國家請求保障權益之制度。另有學者稱「行政爭訟」者，認為行政爭訟 之詞係源自日本，指訴願及行政訴訟兩種程序，而行政救濟涵蓋過廣，除訴願及 行政訴訟外，訴願之先前程序如稅法上之復查、商標法及專利法上之異議、評定、
再審查，以及教師法與公務人員保障法之申訴等，莫不屬於行政救濟之範圍。一 般教科書又多將國家賠償及行政上損失補償亦歸行政救濟之列16。實務上有不少 文獻交互使用行政救濟與行政爭訟兩名詞而不加以分別，例如大法官釋字第 466
15 參閱教育部，2006 教育部中央教師申訴評議委員會評議書選輯，第 ii 頁，2006 年 10 月。
16 吳庚，行政法之理論與實用，頁 2，2007 年 9 月 10 版。
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號解釋理由書，即同時出現兩種名詞。本文所指「行政救濟」，亦將其定位於行 政機關（學校）之措施致人民損害時之請求途徑，範圍不限於訴願及行政訴訟，
尚包含行政機關（學校）對教師所為之措施而使其權益受損之「教師申訴救濟途 徑」，甚至具工會會員身分之教師或教師工會組織，因學校（雇主）之行為，向 縣市勞工主管機關或勞動部17所提起之勞資爭議處理程序，皆含於本文廣義之行 政救濟範疇。
第二款 多元化之教師行政救濟途徑
「有權利，必有救濟」（ubi jus, ibi remedium）「有救濟，斯為權利」（ubi reme-dium, ibi jus），乃近代法治國家的重要原理之一。當人民之權利受國家機關所侵害
，國家必須提供合適的救濟管道供人民請求，而訴願制度是最古老的行政救濟方 式，除憲法第 16 條明文人民有訴願之權，我國並訂有訴願法以落實訴願制度，
對行政機關違法或不當之行政處分得依法提起訴願。受傳統特別權力關係之影響
，行政機關或學校僅有對教師作成足以改變身分之重要性決定時，方被視為行政 處分並得以提起訴願。至 84 年教師法制定後，特別將教師申訴制度以專章制定
，使得教師受到行政機關或學校之違法不當措施侵害時，無論該行政措施是否為 行政處分，都得以提出申訴以資救濟。又新勞動三法（工會法、勞資爭議處理法
、團體協約法）修正後，於 100 年 5 月 1 日正式施行，政府為因應世界人權潮流
、團體協約法）修正後，於 100 年 5 月 1 日正式施行，政府為因應世界人權潮流