第五章 現行教師申訴途徑面臨之問題
第三節 評議決定拘束力不足
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卷宗、共同申訴、合併審議、命為迴避、逕為變更決定（自為決定）、停止執行、
限期改正及回報機制等重要規定皆闕如，實有增修之必要。
由於評議準則規範不足，造成教師申訴評議委員會審理案件時，常有捉襟見 肘之感，往往必須援用行政程序法、訴願法、及其他訴訟程序之法理來解決教師 申訴之問題。然對於上述法規，教師申訴評議案件時，究竟是直接適用或類推適 用，由於法未明文，尤其對於訴願法之程序規定，臺灣省申評會及教育部中央申 評會申訴實務曾以直接適用、類推適用、甚至用參照、參酌等方式362，來補充。
本文雖主張，申訴程序應直接適用位階較高之行政程序法相關程序規定，若仍不 足，尚可類推適用訴願法之程序規定，來弭補法規缺漏之問題，惟為避免爭執，
法律之規定仍以明確為宜。
第三節 評議決定拘束力不足
申訴評議決定，雖未如法院判決般產生諾大之效力，但亦發生若干拘束行政 機關（學校）及相對人（教師）之效力，已如前述363。此拘束力，明文於教師法 第 32 條「申訴案件經評議確定者，主管教育行政機關應確實執行，而評議書應 同時寄達當事人、主管機關及該地區教師組織。」然於申訴實務上，仍偶見行政 機關（學校）之行政處分（措施）被教師申評會撤銷後，在無新事實及證據下，
卻重為一次相同之新處分（措施），致使申訴人必須再對此「新處分（措施）」提 起申訴、再申訴，即使又獲「有理由」，行政處分（措施）再度撤銷，行政機關 便又作一個相同內容新措施，如此進入一個永無止境之循環中，申訴人權益之回 復即遙遙無期矣！曾有一件教師年終成績考核案，臺灣省申評會四度作成教師
「再申訴有理由」之評議決定，並撤銷原措施學校之考核決定，原措施學校仍依 據相同之事實理由予以考列「四條二款」，如此反覆循環，歷經十年以上，使該
362 參閱本文第 3 章第 1 節第 1 項分析。
363 參閱本文第 2 章第 2 節第 5 項分析。
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學年度考核尚未定案364，此現象不僅影響教師權益，亦使教師申訴途徑之功能受 到極大考驗。
臺灣省申評會曾對此激烈討論，多數委員認為台灣省申評會應以更堅定的立 場維護教師申訴制度，但礙於法規缺漏，最後僅能於評議書之說明後段載明：「主 管機關、學校或主管教育行政機關應依本評議決定確實監督或執行，如涉有違 失，相關人員應依法予以懲處。」惟實際效果如何，仍有待觀察。而相對訴願法 第 81 條規定，訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或 一部，並得視事件之情節，「逕為變更之決定」或發回原行政處分機關另為處分。
但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分；又同法第 96 條 復規定，原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願「決定 意旨」為之，並將處理情形以書面告知受理訴願機關。藉由「逕為決定」與「處 理回報機制」來拘束原措施機關，並對「確實執行」進行監督，亦不失為一種較 為可行之方法。
第四節 外界對教師申訴制度之質疑
第一項 師師相護之質疑
近年來，不適任教師處理之議題經常躍為報章之焦點，社會輿論對處理疑似 不適任教師之教評會及教師申評會常發出批評，原因係教師法規定，學校教評會 委員未兼行政或董事之教師代表不得少於總額二分之一，而教師申評會之委員組 成，未兼行政教師不得少於總額的三分之二。而每每有矚目之案件處理後，如未 對教師作解聘、停聘、不續聘或資遣處分時，批評「師師相護」之聲浪即接踵而 至，故教育部所提出之教師法修正草案，將教師申評會之委員組成中，未兼行政
364 參閱臺灣省教師申訴評議委員會第 97002、98023、100011 等號評議書。
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教師代表之比例大幅調降365。本文認為，上述質疑與成因仍待進一步討論。首先，
就成員比例而言，外界質疑教師委員比例過高，造成教師申評會之決定偏向教 師。查我國教育法規，多將教學工作定位為「專業」活動366，教師申評會之案件 多涉及教師教學與輔導管教，究竟需何領域之人較適合審查「教學專業」事項，
由各種專業人員所組成之懲戒委員會可窺其概367，若以多數之教育專業人員（教 師）審議教育案件，不當然就會有師師相護之情形，且規範較高比例之未兼行政 教師擔任委員，有助教師申評會脫離行政機關之影響而更能公正、客觀，外界所 指謫，尚須有更明確之資料與數據來分析。
再進一步探討，就教師申評會組織而言，除大專申評會設於校內以外，縣市 申評會與再申訴評議委員會（教育部及臺灣省申評會）皆非設於校內，甚至教師 法第 29 條第 2 項但書明定，有關委員本校之申訴案件，於調查及訴訟期間，該 委員應予迴避。因此，委員與申訴人未具同事之關係，自然較不易受人情之影響。
又全國教師會所發表之資料，以臺北市、宜蘭縣等地方教師申訴案件為例，教師 申訴獲「駁回」之比例皆高於申訴「有理由」368。單由數據上，亦難推論出有師 師相護之情形，而就實務上了解，教師申訴獲有理由者，有極高比例係因為學校 或行政機關作成行政處分（措施）之程序違反法規（尤其是違反正當行政程序369） 或誤解法規所致，我國既以人權立國，重視正當行政程序自不在話下，行政處分
（措施）之作成有瑕疵，致影響申訴人權益，評議機關當然得予以撤銷。又行政
365 參閱行政院 101 年 10 月 19 日函送立法院審查之教師法修正草案第 29 條規定。
366 例如教育基本法第 8 條第 1 項、第 15 條，教師法第 16 條第 1 項第 6 款等皆有明文教師之「專 業自主」。
367 例如依醫師法第 25 條之 2 第 5 項規定，醫師懲戒委員會中，醫學專業人士可占約三分之二；
律師法第 41 及 43 條規定，律師懲戒、覆審委員會全由法律專業人員組成（法官、檢察官、律師 等）；會計師法第 67 條規定，會計師懲戒、覆審委員會之委員，具會計師專長者亦可約占三分之 二；法官法第 33 條規定，法官評鑑委員會之組織，具法律專長者亦占約三分之二。
368 全國教師會新聞稿 100 年 6 月 10 日指出：以宜蘭縣 92 年至 99 年教師申訴評議委員會評議案 件結果統計為例，在 33 件申訴案件中，申訴有理由的僅 12 件，比例僅佔 36％；再以 94 年 1 月 至 95 年 8 月間，台北市教師申訴評議委員會發出之申訴評議書為例，總計在 118 申訴案件中，
申訴無理由駁回者共 89 件、教師申訴有理由者共 28 件，易言之，教師申訴無理由者高達 75%。
369 參閱本文第 4 章第 7 節之分析。
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處分之作成須依法律程序，強調依法行政之我國，教育行政機關或學校，當然須 對於教育相關法規有相當地了解。可惜，在我國之師資培育過程，至主任、校長 之儲訓，甚少有規劃教育法規相關課程，要處理複雜的法律案件往往就漏洞百 出，造成許多行政處分（措施）因處理程序違法而遭評議機關撤銷之情形。另外，
大多數之民眾多以「情感」來判斷，與教師申評會「認事用法」之角度仍有不同，
也造成對評議結果看法之歧異。惟為免除外界疑慮，除行政機關（學校）應強化 法治知能並提升處理相關案件之品質外，教師申評會組織及運作似可再作些變 革，例如適度增加法律專長委員之比例370、公開評議書、得附上不同意見書等作 法，讓社會大眾多方了解評議理由，並藉以監督申評會運作，或能降低外界之疑 慮。
第二項 行政干預之質疑
一、行政機關內部自省之組織結構
「球員兼裁判」由於欠缺客觀性與公正性，所作之決定無論如何皆易受人質 疑，甚至遭人所詬病。從訴願（即使是舊訴願法二級二審制時）制度觀察，雖為 機關內部之自省程序，但決定機關原則上為原處分機關之上級機關，除藉上級機 關監督外，亦可避免原措施之行政機關一方面兼球員，一方面兼裁判而公正性遭 人質疑之情形。而我國之教師申訴制度，第一審級通常為原措施學校（大專教師 申訴）或縣市申評會（縣市中小學教師申訴），而許多學校作成處分（措施）後，
尚須縣市政府「核准」（核定）者，例如解聘、停聘、不續聘、資遣、成績考核，
行政機關已於「核准」（核定）時，發揮上級機關監督及貫徹上級意志之功能，
更有甚者，縣市政府尚可對教師成績考核（含年終及平時考核）逕行改核371，而 這些案件卻占教師申訴之大多數案件。然不服上述行政機關之決定，教師卻須向
370 律師懲戒、覆審委員會、法官評鑑委員會多由法律專業人士擔任委員自不在話下，而醫師懲 戒委員會、會計師懲戒、覆審委員會，亦規定有一定比例之法律專長委員擔任。
371 公立高級中等以下學校教師成績考核辦法第 15 條參照。
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該縣（市）政府之教師申評會提起申訴，除非該教師申評會能確保其獨立性，否 則勢必難脫「球員兼裁判」之疑慮。為此，教師法第 29 條第 2 項規定，教師申 訴評議委員會之組成應包含該地區教師組織或分會代表及教育學者，且未兼行政 教師不得少於總額的三分之二。藉著未兼職行政教師為絕對多數，來避免委員因
「行政一體」、「上命下從」，而使獨立性受到影響，此等設計確實有使「球員兼 裁判」之疑慮降低之可能，惟教師法修正草案中，大幅降低未兼行政教師之比例，
行政機關對於教師申評會評議決定之影響性亦可能隨之增加，對行政干預之疑慮 是否會加劇，仍有待日後觀察。
行政機關對於教師申評會評議決定之影響性亦可能隨之增加，對行政干預之疑慮 是否會加劇，仍有待日後觀察。