第六章 教師申訴途徑未來改革之方向
第一節 重新建構教師申訴架構
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第六章 教師申訴制度未來改革之方向
第一節 重新建構教師申訴架構
第一項 申訴途徑存在之必要性
教師申訴途徑自 85 年評議準則訂定發布以來，歷經近 20 年，解決許多教師 權益受損之問題，達到「定分止爭」之效果，並累計數以千計之案例資料。目前，
因教師權益受損時，除申訴途徑外，尚有訴願途徑及勞資爭議處理途徑可供救 濟，致民國 98 年 4 月 23 日行政院版「教師法修正草案」與「大學法修正草案」，
曾刪除各級學校教師之申訴途徑，造成申訴途徑存廢之討論380。本文則認為教師 申訴途徑仍有維持之必要性：
一、訴願途徑無法取代教師申訴途徑
教師申訴途徑依教師法第 29 條規定，教師對主管教育行政機關或學校有關 其個人之「措施」，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委 員會提出申訴。該途徑並已成為目前教師權益受損時最常用之救濟管道。而訴願 途徑僅受理因行政機關違法不當之「行政處分」致權益受損害之案件。目前實務 上視為行政處分之措施者，大略有：對公立學校教師之解聘、停聘、不續聘、資 遣決定、升等（大專）、退休核定、敘薪核定、公法上財產請求之核定等案件；
私立學校教師之升等（大專）及因解聘、停聘、不續聘、資遣教師而主管教育行 政機關之「核准」等，尚可依訴願法提起訴願；而教師申訴案件中，尚有私立學 校大部分之措施及公立學校考核、獎懲、差勤、請假、課務職務安排、介聘……
等不得提起訴願之「內部管理措施」，且光是考核、獎懲之申訴案件就超過全部 申訴案件之半數。若廢除申訴制度，行政機關或學校所為大多數之違法不當措
380 羅德水，教育論壇：保留教師申訴有益教育發展，立報，2011 年 3 月 15 日。
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施，教師將無法提起訴願救濟，故訴願途徑無法取代教師申訴途徑，申訴途徑反 而能彌補訴願途徑之不足。
二、勞資爭議處理途徑無法取代申訴途徑亦非互斥
勞資爭議處理法之調解、仲裁或裁決與申訴途徑之制度本質、處理方式皆有 頗大之差異。就制度本質而言，勞資爭議處理法一方面對個別勞資關係，要固守 保護勞工之基本基調，一方面對集體勞資關係，要保留勞資雙方作為社會自治力 量的自主形成空間381，諸如處理雇傭條件之維持或變更，甚至工會保護382之爭議；
教師申訴本質係教師「個人」權益受損後之救濟，僅處理個別之權利義務關係，
且僅限事後救濟，於「調整事項」383（例如調薪等）之爭執，教師申訴毫無受理 之空間。在爭議處理方式上，「調解」須勞資雙方合意才成立，與第三者判斷之 申訴顯然不同；「仲裁」須雙方合意方得提起，如由勞方單獨提起必須限為「調 整事項」之爭議，教師申訴則由教師一方提起，且無法受理「調整事項」之爭議；
至於教師提起裁決必須係雇主（學校）違反工會法第 35 條或團體協約法第 6 條 第 1 項之「不當勞動行為」時，方得提起，與教師申訴係因行政機關違法不當措 施致損害權益即可提起，亦顯然不同。故勞資爭議處理途徑並無法取代目前之申 訴途徑。
再者，勞資爭議處理法第 3 條但書規定，教師之勞資爭議屬依法提起行政救 濟之事項者，不適用之。而勞委會（勞動部之前身）認為「屬依法提起行政救濟 之事項者」係指 1、涉及公私立大專院校教師之升等及資格審定事件。2、涉及 公立學校教師依法律或法律授權之行政命令之財產請求權及退休申請之否准事
381 林佳和，台灣勞動爭議的行政調解－國家性認知、勞動法貫徹困局與 ADR 本質的微妙暨緊張 關係，月旦法學雜誌，173 期，頁 94-95，2009 年 10 月。
382 例如，工會法第 35 條第 1 項規定，雇主或代表雇主行使管理權之人，不得有：「對於勞工或 求職者以不加入工會或擔任工會職務為僱用條件」、「不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或 活動」等行為。
383 勞資爭議處理法第 5 條第 3 款規定，調整事項之勞資爭議：指勞資雙方當事人對於勞動條件 主張繼續維持或變更之爭議。
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件。3、涉及公立學校教師之敘薪事件。4、公立學校教師身分之變更（解聘、停 聘、不續聘或資遣）。5.主管教育行政機關就私立學校教師身分變更（解聘、停 聘、不續聘或資遣）之核准384。其範圍與目前行政法院實務認定之行政處分見解 大致相同，二者於此部分之救濟內容可明顯區隔，尚無互斥之情形。
另外，部分企業甚至國營事業員工雖適用勞資爭議處理法，而企業內部亦不 乏設有員工申訴制度者。申訴處理程序能保證勞工之抱怨得到聆聽，而使問題不 致惡化，避免不同問題間纏繞與累積，還有增進勞資雙方自治，學習相互協商解 決問題之功能385，且學者多指出，應重視事業單位（企業）建立申訴處理管道，
作為解決內部爭議之重要機制386。既然教師申訴制度設立以來，已成功處理行政 機關（學校）教師間數以千計之紛爭，即無廢除之理。
三、教師申訴途徑係最多教師使用之救濟途徑
教師申訴制度多年來已漸發展成熟，並累積豐富之案例與見解，係目前教師 最為廣用之救濟途徑，雖法制上仍有若干待修之處，仍不啻是目前教師與行政機 關（學校）內最常用之紛爭解決途逕。此時若要廢除此制度，必須有更佳之替代 途徑，而教師申訴、訴願與勞資爭議處理途徑之範圍、功能、效果皆有差異，在 目前無一完善之途徑能完全取代下，更無廢除之理。目前行政院版之教師法草案 已維持教師申訴制度，本文予以贊同。
第二項 簡化教師申訴制度之層級
與教師申訴同為行政訴訟先行程序之訴願，於民國 87 年 10 月 28 日公布廢 除「再訴願」制度，理由不外簡化行政機關內部救濟程序，俾使人民得以較迅速
384 勞委會 100 年 12 月 27 日勞資 3 字第 1000127140 號函參照。。
385 衛民、許繼峰，勞資關係與爭議問題，頁 340、341，1999 年 8 月。
386 鄭津津，我國勞資爭議處理制度之現況與檢討，中正大學法學集刊，第 6 期，頁 91-93，2002 年 1 月、黃坤祥，企業內申訴制度的理論與實務作法，勞工之友雜誌，504 期，頁 19，1992 年 12 月。
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獲得救濟。然目前教師申訴原則上為二審制，部分案件尚有申訴先行程序（如性 平法第 32 條第 1 項之「申復」程序），甚至期間另闢訴願途徑，再加上二審之行 政訴訟，行政救濟竟然可達五、六個審級，加上每個審級僅作撤銷發回而不自為 決定（申訴制度尚無自為決定規定），申訴人何時才能獲得「實質」救濟，實不 無疑義。
本文認為，教師申訴制度宜仿訴願制度簡化層級，對於行政處分案件，改採 一審制：即逕向再申訴機關提起申訴，不服評議決定者，即可提起行政訴訟。惟 改一級一審制，似可參照訴願法第 58 條規定，經由原行政處分機關（學校）向 再申訴管轄機關提起，俾使原處分機關（學校）有自行撤銷或變更原處分之機會
387；針對非「行政處分」提起之申訴案件，則因不得提起行政訴訟，申訴仍維持 目前之「申訴」、「再申訴」兩審級，俾以保障申訴人之審級利益。而前二者之「再 申訴」機關，宜為中央主管教育行政機關，一般學校之教師申訴案件即由教育部 管轄388。原有之台灣省教師申訴機關，因 87 年台灣省政府精簡後，已成為行政 院派出機關，非屬主管教育行政機關，對縣（市）政府主管教育行政機關不易發 揮直接上級監督之功能，對於申訴評議之決定，更難監督其確實執行。臺灣省申 評會多年來為教師申訴制度之貢獻雖不容抹煞，然法制上之精簡，使教師申訴業 務亦受到影響，目前教師法草案已將省級之申訴機關刪除，如立法通過，未來台 灣省申評會將成為歷史。而再申訴機關調整後，教師申訴制度將由目前三級二審 制改為二級二審制，且若行政處分之案件能改為一級一審，應有助於教師申訴途 徑的簡化，並達到迅速獲得救濟之目的。
387 自民國 89 年訴願法修正施行以來，原處分機關重新審查自行撤銷或變更原處分之件數，所佔 比例約為 5％。參閱行政院訴願審議委員會，訴願制度回顧與展望，頁ⅱ，2011 年 10 月。
388 另外，尚有軍事、警察校院及矯正學校，教師申訴之主管機關，分別為國防部、內政部及法 務部。
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第三項 教師申訴途徑宜取代訴願救濟途徑
目前行政法院實務已肯認，不服教師再申訴者得提起行政訴訟，似將對行政 處分提起之再申訴決定，亦認定為行政處分，且認為再申訴申評會所為評議決 定，即屬監督權之行使，核其性質，與一般行政機關所受上級機關之訴願決定無 異389，教師申訴途徑得替代訴願途徑作為行政訴訟之先行程序已無疑義。然教師 法第 33 條規定，教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提 起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。條文內 容極不明確，似依法得不服申訴而提起訴願（轉換途徑），亦可不服再申訴決定 而提起訴願，讓得提起行政訴訟之再申訴決定，尚可再經行政機關內部救濟程 序，不僅紊亂且耗費救濟資源，對於再申訴人權利之回復更是緩不濟急。
學者多認為，教師申訴係特殊類型人員之行政救濟先行程序，應得取代一般 訴願程序390。本文亦認為，訴願既無法取代教師申訴制度，且實務及學說皆肯認 教師申訴得取代訴願並作為行政訴訟之先行程序，又為避免教師行政救濟途徑之 紊亂，似可強化教師申訴制度（調整組織、審議程序等）後，正式取代訴願途徑。
亦即教師權益如遭行政機關（學校）侵害，僅得依教師法所定申訴程序請求救濟，
亦即教師權益如遭行政機關（學校）侵害，僅得依教師法所定申訴程序請求救濟，