教育政策形成的論辯理論分析

根據緒論的研究問題背景，已知台灣教育系統正面臨正當性危機，教育系統 的正當性危機意指教育政策得不到足夠數量以及質量的公民意志支持，導致教育 政策的實施窒礙難行，並影響到社會整體的團結。換言之，如欲處理教育系統的 正當性危機，必須依靠教育系統本身產生有效的教育政策。

因此，本節即是透過 Habermas 論辯理論應用的特徵以及限制，試圖闡述有 效的教育政策形成如何可能。為了回答此問題，在論述教育政策形成在論辯理論 下的面貌之前，有必要先行簡要勾勒教育政策形成的主要觀點，提供比較不同教 育政策形成路徑的參照點，而後推倒出具體結論。

壹、階段論與反階段論的教育政策形成觀點

丘昌泰（1995）指出政策科學（Policy sciences）運動的發展過程中，出現 兩種不同的典範，無論在哲學背景、理性型態、研究方法、分析工具與理論內涵 都有顯著的不同，當然也形塑不同的科學形象。

第一種典範是階段論（Phase perspective），階段論基本上預設實證論為立場。

因此，階段論認為政策問題可以劃分為昭然若揭的獨立成分，並針對每一部分進 行科學的分析，不必考慮與其他問題提領域之間的關聯性（丘昌泰，1995：93）。 不同階段論者雖然對政策制定有不同看法，不過並沒有劇烈的差異性，大抵依循 以下階段：

階段 1 階段 2 階段 3 階段 4 階段 5 問題形成 政策形成 政策採納 政策執行 政策評估

圖 5-3. 政策制定過程之階段 資料來源：引自吳政達（2007：29）。

根據上圖，階段論設定的政策制定歷程，主要是為了解決政策管理者遭遇的 問題。因此，階段論以經濟理性或是工具理性作為主要的理性型態，多以量化方 法配合管理決策工具作為分析問題的技術，用以建立層級節制的目標體系，達成 問題解決的目的。換言之，階段論的主體以正式組織和專業人員為主，由上而下 的制定政策。David Easton 精要將公共政策界定為：整個社會所從事的權威性 價值分配（轉引自林水波、張世賢，1990：8）。政策在階段論的思路下，同樣 是以目標達成的因果關係模式作為反饋機制，藉此提升政策之品質。

與此相較，另一個政策科學的典範則是反階段論（Anti-phase perspective）。

反階段論正是在社會愈來愈複雜的情況下，對階段論嚴守客觀中立的直線進步思 維的深度反思。與階段論相反，反階段論則是預設後實證論為立場。反階段論認 為政策問題是相當複雜的，問題領域之間具有相互依賴以及互動的特徵，構成一 個無法分割的問題系統（丘昌泰，1995：219）。

就此來說，反階段論不認為政策制定能夠分割成各自獨立的階段，強調政策 並不只是追求對錯答案的經濟理性，而是深入發掘政策抉擇的價值系統或是意識 形態。因此，反階段論以社會理性作為主要的理性型態，較多應用質性方法主觀 而非全然客觀的詮釋政策與其對象之間的互動關係。Dryzek 即認為政策涉及問 題解決過程中有意識的發明、發展與應用之行動型態（轉引自丘昌泰，1995：246）。

政策在反階段論的思路下，其反饋機制不侷限在目的與手段的因果關係，而是重 視利害關係人對政策的真實感受。

綜合前述解析，若以階段論者立場來看，有效的教育政策在於教育問題的認 定，到教育政策的評估，在法理權威支持的情況下，是否完全依照邏輯法則進行 嚴謹的控制，使得教育政策的目標體系以及手段之間產生最大效益，解決事先設 定的對象。反之，對反階段論者的立場而言，有效的教育政策則是教育問題的認 定，到教育政策的評估，是否來自不同來源的好理由所產生的共識，而能獲得教 育政策的相關利害人的認同。

貳、論辯理論的教育政策形觀點

相較階段論以及反階段論，若以 Habermas 論辯理論看教育政策形成將呈現 出不同的面貌。依據論辯理論的程序特徵，教育政策並不是特定人士壟斷的事務，

而是公民就某事達成相互理解的其中一環，因而教育政策的形成來自公民的論辯 性程序，整個論辯性程序程序可由下圖所表示：

教育政策形成的實用論辯

教育政策形成的公平談判 教育政策形成的倫理論辯

教育政策形成的道德論辯

教育政策形成的法律論辯 圖5-4. 教育政策形成的論辯性程序

資料來源：研究者自行繪製。

根據上圖，教育政策形成始於實用論辯終止於法律論辯，教育政策形成的實 用論辯之範圍，在於教育問題之認定以及形成可行的方案。依據論辯理論的民主

特徵，正式組織並不具有教育問題認定的壟斷權。因為教育問題之認定若不要陷 入政策學者Howard Raiffa所稱的第三類型錯誤²³（Errors of the Third Type），而使 問題情境能夠真實反映實際認知以及感受。主要依靠公民自發的偵測、挖掘具有 共同利益關懷的教育問題，而不是私人特殊偏好的武斷投射。

然而，公民並不會停留在教育問題的發現層級，因為這些問題與自身利益休 戚相關，在不會做出對自己不義之事的通則下，公民具備進一步設計問題解決方 案的充分動機。當然，方案本身包含著提倡者的既定價值偏好，不過教育政策形 成的實用論辯的問題核心，並不是價值偏好的論證，而是形成並且實現某些既定 目標和價值偏好的合理性方案。因為根據論辯理論的規範性特徵，以事實為奠基 的價值才是穩固的。因此，教育政策形成的實用論辯即是釐清事實層面的問題，

測試教育問題之認定以及解決方案的所依據的理由是否中肯，提供下一步就解決 方案作價值判斷的合理基礎。

政策學者Simon正確指出：就決策導向最終目標的選擇而言，可以稱之為價 值判斷（轉引自袁振國，2010：164）。因此，公民一旦面臨抉擇哪一個教育政策 方案值得付諸實現，必然無法迴避價值判斷的問題。常見的價值判斷問題即是：

為何你/你們的價值具有優先性，而不是我/我們的價值。就此來說，價值判斷往 往產人際之間的利益衝突。然而，利益衝突是一種複雜的複合情況，相應問題性 質之不同而有不同的形式。本研究依照Habermas的區分，同樣將人際之間的利益 衝突主分為三種情況：一、教育政策方案牽涉過多的利益，以至於無法明確區分 利益衝突的正確根源突。二、教育政策方案與社群價值之間產生衝。三、教育政 策方案所涉及的利益，是否能夠公正無私的調節各方共同生活的質疑。由於利益 衝突的根源不同，公民離開教育政策形成的實用論辯，進入到教育政策形成的價 值論辯。

政策一旦付諸實現即會對其所適用的公民產生影響，公民當然在政策形成時

23 Raiffa 認為政策制定者犯下解決錯問題的情況，也就是對於錯誤問題卻給於正確答案（吳定，

2013：170）。

期盡可能將自己的利益反映在政策上。政策學者Latham深刻點出：政策實際上是 在任何特定的時候，在其所代表的這種均衡之派別和集團不斷為為獲取自己的最 大利益而競爭（轉引自袁振國，2010：117）。就此來說，在絕大多數的情況下，

政策往往發生難以調和利益衝突的情況，教育政策亦不例外。因此，教育政策的 利益衝突，大多是第一種情況。此時公民應該從教育政策形成的實用論辯，移轉 到教育政策形成的公平談判。

基於各方利益是分殊的事實，教育政策形成的公平談判的邏輯，並不是要求 各方立即產生確切的共識，而是透過保障所有利害相關者擁有平等的參與權，以 及各方皆具有對彼此施加影響的平等機會的公平程序，確保每個公民的利益受到 平等考慮，促使各方對不同利益達成的妥協是公平的，而不是受到誘使或是逼迫 別人接受自己意志的暴力。因為教育政策形成的公平談判明確區分暴力和理性溝 通，各方能夠預見自己的利益不會遭受忽略和剝奪，並且自己所捍衛的利益立場 也有可能為大家所接受，促使各方進一步與他人就利益衝突達成相互理解。如此 一來，公民在教育政策形成的公平談判，能夠匯聚集合的意志。

一個公民往往屬於某個特定的社群，當公民抉擇教育政策方案遭遇到第二種 利益衝突情況時，則進入教育政策形成的倫理論辯，倫理論辯涉及到社群成員釐 清共同生活形式的價值取向，各方從社群成員的角度澄清我們是誰、我們真切希 望成為誰，透過對歷史傳承下來的生活形式以及詮釋進行深刻的反思，重新認識 自己以及傳統文化。藉此確認教育政策所涉及的利益，從長遠來看對我們（社群）

是不是好的。就此來說，公民在教育政策形成的倫理論辯，能夠匯聚真誠的共同 意志。

當公民抉擇教育政策方案遭遇到第三種利益衝突情況時，則進入教育政策形 成的道德論辯，這種情況發生於各方對教育政策所涉及到的利益衝突，已經不是 各方或是我們利益的競爭層級，這些已經在教育政策形成的公平談判，或是教育 政策形成的倫理論辯獲得處理。因此，各方在教育政策形成的道德論辯，關懷的 是更為深層的基本價值問題，也就是考量教育政策牽涉到的利益是否符合正義，

正義在這裡意指公民要如何判斷教育政策牽涉到的利益，是奠基在公正無私而不

正義在這裡意指公民要如何判斷教育政策牽涉到的利益，是奠基在公正無私而不