第一節 研究問題背景
台灣在解嚴後已從威權專制時代逐步進入民主法治社會，綜觀台灣解嚴後的 民主法治發展，台灣公民運動一直提供運作民主政治的非官方能量，關懷的議題 遍及環境、政治、經濟以及教育各個層面。公民運動的焦點也從對傳統威權體制 的批判，要求落實政治體制之轉換，移轉到關注政府是否體現民主政治的核心價 值（自由、平等以及正義...等）。近年來風起雲湧的公民運動，代表當前政治系 統某種程度上陷入正當性的危機，教育基本上並不是獨立於時間和空間之外的領 域，而是社會眾多的子系統之一。換言之，社會即是教育系統的主要背景，一旦 社會有所變動必然影響教育系統，我們可從二個側面察覺正當性危機也從政治系 統逐漸滲透到教育系統。
第一個側面是教育系統與合法程序的脫鉤，兩者脫鉤的情境呈現在公民對十 二年國民基本教育以及課綱微調的黑箱質疑。黑箱（black box）原意乃是為了 解釋某些效果或是行為，只以其功能角色加以界定的假設單元。換言之，黑箱的 本意並不是一種價值判斷，而是在科學上指那些既不能打開，又不能從外部直接 觀察其內部狀態的系統。然而，當前的公民運動汲取黑箱無法得知內部狀態的特 徵，用以指控政府違反法律程序私密形成政策，致使公民只能無意識的接受官方 制定結果。
公民在民主法治國家當然有權質疑教育政策違反法律程序，不過其是否違法 則必須由司法體系定奪。在課綱公布後，臺權會向教育部申請相關過程資訊，不 過教育部拒絕公開，根據臺北高等行政法院判決 103 年度訴字第 1627 號，臺北 行政法院一審判決教育部應公開相關資料，換言之，教育部違法資訊公開原則。
除此之外，立法院在 2013 年已通過《高級中等教育法》，該法規定課綱編審小組 要送立法院，但教育部仍採用舊法作為行政依據，也引發課綱微調在法律適用上 的嚴重疑義。
前述兩個重要事件雖然無法直接否認教育政策的法源基礎，不過「至少」說 明教育政策與法律規範之間並沒有緊密連結在一起，進而引發質疑。法律在民主 法治國家的獨特作用，在於透過普遍一致的方式，讓其所適用的公民能夠事前預 知和事後調整，穩定公民行為期待以及社會的穩定性。因此，一旦司法體系認定 教育政策在法律規範上確有問題，公民對教育系統運作的機制產生強烈不信任的 後果。
第二個側面是教育領域逐漸形成的單一價值趨勢。此趨勢即是政府近 20 年 來在經濟全球化背景下推動教育市場化的深刻映照，教改會《第一期報告書》指 出在教育自由化與多元化發展過程中，政府所扮演的角色應著重監督以輔助市場 機能之不足，因此，宜解除限量並且限價之雙重管制措施（教改會，1995a：53）。 教改會的報告書奠定教育系統從國家計畫導向，邁入市場導向的基本方向。
隨後 OECD（the Organization for Economy Cooperation and Development）
在 1996 年科學、技術產業展望報告提出知識經濟的理念，OECD 指出知識經濟是 建立在知識和資訊的生產、分配和使用上的經濟（楊巧玲，2003：27）。知識經 濟獲得財富的特徵在於不再仰賴取得以及轉化初級原料之能力，而是取決於知識 的積累、快速擴散以及有效應用。
因此，知識經濟特別重視該國人民所具有的能力。如此一來，早在 1960 年 代 Theodore Schultz 就已提出的人力資本論（human capital theory）再度受 到矚目，教育再次被視為贏得這場經濟競賽的重要籌碼。行政院經濟建設委員會 便於 2000 年頒布「知識經濟發展方案」宣布十年內達到知識經濟國家水準，具 體措施包含政府及民間投入教育總經費占 GDP 比率逐漸提升至 7％以上，要求教 育部檢討教育體系並積極培養以及引進人才，以因應知識經濟發展的需求（行政 院，2000：143-149）。
教改會奠定的教育市場化方向即是國家人力資本需求的解決方案，教育市場 化致力於將競爭以及消費者選擇的商業特徵注入教育系統，提高勞動力品質進而 增進國家競爭力。其基本邏輯即是將學校系統從官僚體系釋放到自由市場，使學
校不再有不虞匱乏的顧客來源和財政支持，讓所有的學校在競爭的過程中，回應 顧客的需要，提高辦學效率，最具體的是學生學業成就的提高（楊巧玲，2003：
230）。教育市場化在強調開放競爭以及經濟稱產力的時代被視為一帖萬靈藥。
根據教育市場化的邏輯，市場競爭必須具有衡量優敗劣勝的標準，因而教育 系統由商業領域引進績效責任（accountability）作為衡量良莠之判准，可說是 教育市場化邏輯的必然手段，績效責任應用在教育系統的主要特徵是透過量化指 標衡量教育目標達成的效能（effective）以及效率（efficiency），並加入賞罰 機制作為改善策略。2005 年 OECD 建立四大領域的 28 個教育指標，用以比較分 析各會員國之間教育的表現，及其和經濟發展的關係。這些指標意謂著教育的諸 種表現（學生能力、師資品質以及學校品質...等）能夠成為可觀測的客觀事實，
提供績效責任明確的操作化手段。受到 OECD 建構普遍指標的影響，台灣教育系 統也掀起一股教育指標建構工程，上至高等教育發展的頂尖大學指標，下至個別 學生學習的學生能力指標，幾乎囊括了可計量為客觀標準的一切教育實體。
根據前述，教育指標工程即是教育市場化的具體手段，其用意在於提供顧客 選擇的客觀標準，激發學校之間的競爭，使得教育品質在市場選擇過程中能夠淘 劣留優，提升教育以及經濟的生產力。然而，指標背後預設價值中立以及一體適 用（one size fits all）的立場，實則忽略每個獨特個體之間的顯著差異性。
除此之外，教育系統為了因應市場的需要，著重培養市場所需的能力，也就無視 每個獨特個體的真正利益。在此情況下，教育市場化下的指標工程並不是如其主 張的價值中立，而是預設科學主義的客觀價值。如此一來，無法客觀彰顯的價值 信念，例如：國家認同或是家庭倫理...等即會排除在教育系統之外，因此，教 育系統產生獨尊市場價值排除其他價值信念的副作用。
根據前述，教育市場化的單一價值觀影響，早在 1972 年 UNESCO （United Nations Educational, Scientific Cultural Organization）透過《Learning to be》即深刻洞察到 20 世紀的教育發展過度重視經濟與技術文明，具有去人性的 危機（International Commission on the Development of Education,1972:1,82）。
楊深坑（2000）亦指出教育市場化實際上預設工具理性的意識形態，然而，教育 組織終非大企業，學校也不是工廠，教育所要造就的成熟、自主而負責的人格，
更非商品所比擬。以自由市場的商品邏輯來調整台灣教育過程，很有可能使得逐 漸萎縮的主體性更加速其死亡。林逢祺也體認到台灣教育在科技主義、物質主義 以及消費主義的影響下，教育改革過度偏向培養計算性思維（calculative thinking），使得個體發展為單向度的人（林逢祺，2014：367-370）。因此，教 育在市場機制的調節下，更精確來說即是將「什麼對所有人都是同等好」（equally good for all）以及「什麼對我們是好的」（good for us）的價值化約為特定 的市場偏好，教育系統在個人利益沒有受到足夠重視的情況下，公民逐漸失去對 教育系統的認同感。
綜合前述，教育系統與合法程序的脫鉤，以及教育系統的去價值化趨勢，教 育系統正處於正當性危機之中。教育系統的正當性危機意指教育政策得不到足夠 數量以及質量的公民意志支持，導致教育政策的實施窒礙難行，並影響到社會整 體的團結。根據研究者體察，台灣當前社會主要瀰漫兩股解決正當性危機的流行 意見，這兩種流行意見要不是認為資訊完全公開透明以及擴大公民參與，就是心 繫菁英式治理是解決民主政治危機的方案。
然而，這兩種流行意見並不是可靠的解決方案，因為前者天真的認為直接民 主是萬靈藥。早在民主政治方興未艾之際，John Mill 即深刻的提醒我們蒙昧的 公共輿論可能成為多數專制的踏階，要一千個人聽命於一個人是專制，而要一個 人聽命於一千個人也同樣是專制，因此集體意見對個人獨合法的干預，是有其限 度的（郭志嵩譯，2004：12、27-30）。後者則是錯估台灣的現實政治環境，菁英 式民主必須向英國一樣具備菁英階層（貴族）是天然生成的前提要件。
然而，台灣的菁英階層在某種程度上是人為刻意造作的，台灣並不具備此條 件。因此，兩種流行意見既然錯估正當性問題的解決方式，我們亟需嚴肅釐清正 當性危機及其在教育系統的擴散，使自身以及他人能夠共同回復到令人感到心安 的和平生活。