文創園區經營態樣

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(4) 休憩：

成為混合使用的區域，提供各種互補的活動及夜間活動，在其中藝術 家與消費者能夠被教育及享受娛樂，環境氛圍讓人喜歡前來消磨時間及接 觸文化，包括零售店面、私人藝廊與會場、咖啡廳及餐廳等成為藝術與創 新活動備生產及消費的地方。

第二節 文創園區經營態樣

2-2-1、公辦公營模式探討

「公辦公營」之經營模式，指由政府擔任建設、管理與營運角色，國 外成功之知名案例諸如巴黎之羅浮宮，其組織定位從隸屬行政機關轉型為 具有行政特徵之公共企業部門(博物館企業化)，藉此爭取更多之自主營運 空間，引入商業模式至博物館經營管理，透過跨界之電影合作以提升知名 度，並拓展海外據點與線上虛擬博物館之強化，向更多人展示其藝術收藏。

而紐約之大都會博物館，訴求免費開放(建議門票制度)及教育市民功能等 服務人民為優先之經營理念，讓其收入能更多元化，除政府撥款補貼外及 門票收入外，還包含慈善捐款、會員費、藝術品相關之禮品銷售與空間出 租等。

國內著名之案例，如高雄市駁二藝術特區，透過政府文化創意產業政 策的推展，連結高雄市「亞洲新灣區」的建構藍圖，使駁二藝術特區成為 與國際接軌的藝術平台為目標，緣起於「閒置空間再利用」政策而生的一 個藝術特區，經過十幾年的發展，帶動逐漸沒落之鹽埕區之都市再生，並 為高雄市注入文化、觀光及休憩等產業。而另一著名案例則為台中文化創 意產業園區，文資局保留日治時期所遺留下的製酒機具及歷史建築，定位 包含建築、設計、藝術展演、協助維護文創資產，並於園區內開辦「文資 學院」，兼具人才育成功能等。

而公辦公營之優點：1)考量台灣文化參與、文化消費及文化機會之整

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體條件，要完全仰賴民間自給自足確實有其困難，故政府之預算資金相較 民間充裕而穩定，且為落實文化之公民權，收費價格相較較為親民。2)較 著眼於公共利益，財務報酬之最大化非其所追求，故所提供之文化服務較 能避免商業化或世俗化等市場考量。3)部分文化建設之核心事項，諸如典 藏、研究與保護等，較無市場收益之可能，且仰賴長期而持續性之推動始 能看見成效，適合於公部門體系內，由國家負責盈虧，並由受過訓練之專 業人才予以持續推動。而公辦公營之缺點：1)服務品質與效率相較民間單 位低落。2)政府法規之限制，導致組織與人才僵化，不易因應外在市場環 境之變化，並容易受政治更迭之因素影響。3)政府財政日益困難，以預算 執行之思維模式，容易禁錮其發展。

2-2-2、公辦民營模式探討

公私協力（Public Private Partnership，PPP）泛指公部門與私部門間相 輔相成，雙方在一定的合約架構約束下達成彼此互助互信的合作關係，一 起推動公共建設的興建、營運，而私部門藉由提供技術、設備或資金等資 源，參與公共建設並從中獲得合理的報酬。

而委外經營模式即為公私協力最常見之模式，係指公部門仍保有「所 有權」，但民間於合約期間內則擁有「經營權」，換言之，委外是政府將部 分或全部的業務委託給私部門，以提供財貨或服務，而政府仍監督私部門 的表現(丘昌泰，2002)。

而委由民間經營之優點 1)引入民間運營之靈活性、效率及創意，快速 回應外在環境之變化。2)解除政府過度管制與紓減政府財政之負擔。3)在 公私協力之共識下，得運用彼此資源，創造整體社會最大價值產出。而缺 點在於 1)政府容易將責任推卸給民間。2)市場機制考量，公益性與商業化 難以兼顧。3)民間機構原則上以追求最大經濟利益為優先。

其中文化部所推動之五大文化創意產業園區整建及營運計畫，除臺中 台文創園區外，皆採委外經營之模式。而一般委外經營之推廣法源，主要

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為促進民間參與公共建設條例(簡稱促參法)，其基本精神與原則：

1.「民間最大的參與」：所謂「促進」之意在於提供誘因，諸如租稅優 惠、法規鬆綁及土地取得等。而「民間」則可包含公司及私法人等組織。

至於「參與」之態樣，則包含 BOT、BOT、ROT、OT、BOO 等。而「公 共建設」則為促參法所指的 13 項 20 類，包含交通、文教、觀光、醫療……

等。基此，促參之目的，在於由政府提供決策、提議、監督，結合民間之 財力、能力與活力，透過公、私間之協力合作，達成加速公共建設、提供 公共服務、促進社經發展之目的。

2.「政府最大之審慎」：政府規劃之民間參與公共建設計畫，原則上應 辦理可行性評估及先期計畫，以民間參與的角度，審慎評估民間投資之可 行性；並就公共建設性，結合商業誘因，研擬先期計劃書。其中就公共建 設財務評估，依據公共工程委員會(2001)委託研究「民間參與公共建設財 務評估模式規劃」一文，包含預估期初的資金投入(包含裝潢、基礎設備以 及相關費用)、分年的營運收入(包括門票、租金、附屬事業所得、企業贊 助與募款以及其他與公部門溝通談判獎勵措施)、分年之營業支出(包括人 事行政、廣告、活動企劃、折舊與維護管理、水電清潔以及其他公部門溝 通談判之權利金、稅負等)、貸款融資條件以及要求投報率等進行現金流量 (Cash Flow)分析，並根據內部投報率(IRR；即預期未來現金流量之折現值 與其出投入資本之折現率相等，亦即現金流量為零之折現率，若大於必要 報酬率，擇投資案之可行性較大)、淨現值(NPV；投資者應採用正值之淨 現值，而準確估算未來各期之現金流量及選用適當的報酬率來折現是最關 鍵的必要條件)以及回收年期等評估其開發財務可行性，最後進行方案之財 務因子敏感性分析以及情境分析之風險評估，作為公私部門合夥之溝通依 據。

3.「通案立法之私法契約關係」：一體適用各種產業、部門及建設計畫，

並保持條文之彈性，擴大政府承辦人員行政授權。另依據促參法第 12 條第

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1 項：「主辦機關與民間機構之權利義務，除本法另有規定外，依投資契約 之約定；契約無約定者，適用民事法相關之規定。」即採民事契約原則，

政府與民間有權利義務關係，均依投資契約規範，以反映政府與民間等合 作之夥伴理念，營造「雙贏」之投資條件。

依促參之程序差異，簡介文創園區委外經營之三種模式：

1. OT(Operate-Transfer)：政府投資興建完成後，委由民間單位負責 整體空間之軟、硬體規劃及運營，以達到自給自足，並於委託期間屆期後，

將營運權歸還予政府，又稱獨資經營。其中程序方面，依促參法施行細則 第 39 條第 1 項至第 3 項規定略以，主辦機關辦理民間參與政府規劃之公共 建設前，應辦理可行性評估及先期規劃；前項可行性評估，應依公共建設 特性及民間參與方式，以民間參與之角度，就公共建設之目的、市場、技 術、財務、法律、土地取得及環境影響等方面，審慎評估民間投資之可行 性；先期規劃應撰擬先期計畫書，並應依公共建設特性及民間參與方式，

就擬由民間參與公共建設興建、營運之規劃及財務，進行分析，而該計畫 必須具有「效益性」、「自償性」及符合「公共利益」，才適合以促參方式推 動，否則應由政府編列預算自行辦理；必要時，應審慎研擬政府對該建設 之承諾與配合事項及容許民間投資附屬事業之範圍，並研擬政府應配合辦 理之項目、完成程度及時程。例如：「華山電影藝術館」、「傳統藝術中心園 區」等皆採此一模式。其主要優勢為發揮並結合民間之創意及經營效率，

避免行政效能低落。而常見之問題在於政府初期之空間及設施等規劃，常 不符合民間單位實際運營之需求，致民間單位實際進駐後須進行二次投資，

甚至變更原本空間之規劃與使用用途，而造成初期投資之浪費。另一方面 也由於民間出資之金額較小，亦反映於委託經營期間之長度，以傳統藝術 中心園區為例即為 6 年委託合約，若經營良好享有一次 6 年之優先續約權 (即 6 年+6 年)。

2. ROT(Refurbish-Operate-Transfer)：即由政府委託民間單位，租用

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政府之設施或空間，予以修建或整建後予以營運；並於委託期間屆期後，

將營運權歸還予政府，又稱為再生經營。例如：「花蓮文創園區」、「華山文 創園區」等。

3. BOT(Build-Operate-Transfer)：政府或基於財政考量，將空間或土 地交由民間單位投資興建與運營；並於委託期間屆期後，將營運權歸還予 政府，又稱為聯合開發。例如：「台北松菸文創園區」。至於藝文空間的 BOT 案例，最困難的地方在於，既要承擔自負盈虧的壓力，又得符合社會的期 待(梁秋虹，2004：48)

綜上，民間參與公共建設係充分結合政府公權力、民間資金、創意及 經營效率，共同規劃、興建、經營公共建設，在有效發掘民間產業商機的 同時，提升公共建設服務效能，締造政府、企業與民眾「三贏」而共利共 榮的局面。故而促參案之成功關鍵在於政府與民間之互信，其中互信係透 過妥善之投資契約規劃，而展現於以下四點：

1. 合理之風險分攤：即風險應由最有能力管理的一方來承擔。促參 案初始之綱要計畫許可及特殊管理風險應歸由政府承擔，而細部計畫許可、

設計、興建、委託、營運績效、計劃融資及技術困難等，則由民間單位承 擔。而營運量風險、通膨風險、法規風險、不可抗力因素等，則應由雙方 共同分擔風險，或設計分擔之機制。

2. 政府自身之角色地位：工作小組與規劃顧問確實配合，釐清關鍵

2. 政府自身之角色地位：工作小組與規劃顧問確實配合，釐清關鍵