文化政策之發展

壹、文化與政策

一、文化

文化的定義，隨著國家、種族、時空的差異而有不同的解釋。中國傳統的 文化意涵概括人類各族群在其求生存並謀求改善生活的適應過程中，一代代傳 遞下來的有形與無形遺產。以歐美學界為主的學術理論中，不同的學科領域對 於文化都有著各自的研究重點，如早期的人類學家以研究某個社會的集體生活 為特徵，以及這樣的特徵如何影響與擴散到其他社會；社會科學中的文化演化 論者關心物質文化與社會機構、信仰的關係，他們認為某種文化特徵在社會發 展的情境裡一定代表了某種意義；生態學派則將焦點由演化論轉為「適應論」， 觀察文化如何順應環境發展；結構功能論者將文化視為「信仰系統」，認為其決 定了社會的審美標準，並強化社會機構，如家庭、學校的權力；結構學派強調 比較分析不同社會的文化結構之間的關係，想藉此描繪出一個普世共通的人類 心智架構（陳瀅巧，2007）。

從上述歐美各學派的解釋中，可發現，無論古今中外，文化一直在我們身 邊發生，我們的一言一行，事實上就是在進行文化的演進。羅威勒（A . L . Lowell）

曾說：「在這個世界上，沒有別的東西會比文化更難捉摸。我們不能分析她，因 為她的成分無窮無盡；我們不能敘述她，因為她沒有固定的形狀。我們想用文 字來規範她的意義，而這又正像要把空氣抓在手裡一樣；當我們在尋找文化時，

她除了不在我們手裡之外，她事實上無所不在。」（夏學理、凌公山、陳媛，2012）

而最常被各界廣泛引用解釋文化一詞下的意義－泰勒（E . B . Tylor，1871）認 為：「文化是一種複合體（Complex whole），是因為人身為社會的成員之一，乃 得以獲得的。包含了：知識、信仰、藝術、道德、法律、風俗，以及人類其他 的能力與習慣…等。」（轉引自夏學理等編，2012：14）。

由上述定義我們可以發現，世界上的任何一個人，小從個人的言行舉止確 實受到文化指引，且同時在延續及創造文化，每一個人隨時隨地的受到文化的 薰陶感染，卻由於早已習慣於如此，很少意識到她的存在。誠如史瓦慈（T . Schwartz）所認為的：「由於文化是一個知識的總集合（Apool of knowledge），

也由於每一個人對於其自身在文化上的貢獻，均有其各自不同的方式及程度，

因此，文化在其累積、創造以及被使用上，都超越了個人層次。而同時，由於 文化也涵括了差異性（Diversity）以及共同性（Commonality），因此，她的差異 性增加了文化的創造活力，而她的共同性，則促使了在文化方面的溝通以及組 織控制的可能。」（莊英章，1992）

國內對於文化一詞的解釋與定義可從第一任文建會主委，也是社會學者－

陳奇祿中得到解釋，陳奇祿（1982）認為：文化，乃人類習得的特質，是群體 應付其環境，由經驗累積所得的固定特有因應方式。而張雙英（1996）同樣也 指出：文化在比較高的層次上，固然可以被視為一種學問，供學術性的研究；

但如果從「它」與「人」的關係來著眼，其實，它就是人們生活中的各層面－

不論是倍受肯定、或飽受批評者－之反映。而一個地區、或一個國家的文化，

其內涵是否豐富以及其水準是高或低，便也就是其人們的實際生活情況如何了

（轉引自李瑞騰，2008）。

聯合國教科文組織為「文化」下的定義為：「文化是一系列關於精神與物 質的智能以及社會或社會團體的情緒特徵。除了藝術和文學，她還包含了生活 型態與共同生活的方式、價值系統、傳統與信仰。」（陳瀅巧，2007）

二、政策

所謂的「政策（Policy）」又稱為「公共政策（Public Policy）」，許多政策 研究者認為，1951 年由賴納（Lerner D.）與拉斯維爾（Lasswell H. D .）所合編 的《政策科學：範圍與方法的最近發展》（The Policy Science:Recent Developments in Scope and Method）一書，可能是公共政策研究的里程碑，因為自此之後，美 國許多大學才開始將公共政策、政策分析或政策科學的相關科目，列入大學或 研究所的課程內。另外，伊斯頓（Easton D.）認為，政策就是政府對社會價值 做權威性的分配。戴伊（Dye T.）將公共政策界定為：「政府選擇作為或不作為 的任何行動即是公共政策」。拉斯威爾和坎普南（Kaplan A.）解釋：「政策乃係 為某項目標、價值與實踐而設計之計畫」。而費德烈克（Friedrick C.）則認為：

「政策觀念的要件是：具備目標、標的或目的（goal, objective, or purpose）」。而 瓊斯（Jones C. O.）：「公共政策是政府為解決社會問題，滿足人民需要所採取的 一系列行動的過程」。（轉引自徐儷家，2006）

吳定對公共政策的界定：公共政策指政府機關為解決某項公共問題或滿足 某項公眾需求，決定作為或不作為，及如何作為的相關活動。所以，政策通常 指由政府機構或組織，為解決公眾或團體成員需求，而設置的一組行動的指引 或途徑。一般而言，政策也指的是政府、團體及個人所決定採行的行動路線或 方法。（吳定，2003）

儘管中外學者對於政策的解說不同，有將政策視為權威分配，有將政策視 為目標導向，有將政策視為二者融合的詮釋，但我們可以依此將政策之意義歸 納成以下五種特性，現分述之：

（一）公共團體性：政策的推動應與其他的社會團體配合。

（二）問題程序性：政策有其目標，其形成的過程為目標的擬定、政策的 規劃、政策的執行等步驟。

（三）多樣性：其內涵包含法律、規章、方案、方針、目標、細則、辦法、

計畫、命令等。也就是說政策可大到憲法所規定的內容，小到組織的 辦事細則。

（四）服務性：政策是在服務社會大眾所進行的一項方案。

（五）目標性：政策主要在解決社會問題，讓民眾在生活及安全上可以獲 得保障。正因為在解決問題，所以就有其特定的政策目標存在。（楊 文彬，2003）

由以上政策之意義歸納成之政策的特性可知，政策是政府部門在解決公共 問題，所進行作為或不作為的活動；而這些問題可能是經濟問題、國防問題、

政治問題、農業問題、社區問題、教育問題、通貨膨脹問題、失業問題、運輸 及交通問題、衛生及環保問題等等。

三、文化政策

根據聯合國教科文組織在1960年報告書，文化政策之定義係指某種行動方 案，有效運用社會資源，達成某些文化需求，完成有益的、有計劃的目標；或 是指經界定的某些標準，可促進完整人格的實現與正常社會的發展（夏學理等 人，2012）。簡而言之，文化政策即有效運用社會資源，執行某種行動方案，以 達成某些文化需求。現代文化政策通常含括兩大要義：生活化－以滿足民眾需 求，不與民眾脫節；多元化－以涵蓋思想層面與生活層面之藝術、人文、科學…

等寬廣內涵。文化政策可以藉由它的領域（field）內容來定義它的特殊性。也 就是關聯於政府在處理下列活動所採取的角色，即人類工藝品的創造、生產和 維持，當然也包括這些活動的過程。

一向以來，經濟都是國家政策最重要的關注中心，而文化則直到二十世紀 以來，才正式進入公眾的領域，1946年聯合國教科文組織成立（UNESCO）之

後，更加確立了文化在國家政務上發展的重要性。文化政策從原本1980年代注 重對藝術的補助，到後來逐漸擴大與公共政策的範圍，其也是因應社會需要而 改變。

文化政策早期從對藝術補助的機制出發，在作為政府組織內政策一環的過 程中，文化政策施政的對象與目的不斷擴充，從1950年代基於「文化平等權」

的概念，上層積極將菁英式的藝術統對市民推展，吸引市民接觸藝術殿堂的作 品，但是藝術與民眾仍有著巨大的鴻溝。到了1960、70年代，由菁英藝術轉而 注重市民的需求與文化的普及，亦被視為「文化民主化」（cultural democracy）

之重要轉變。同時，國際間各國化政策的議題討論，在1970年代間與各區域展 開熱烈討論，文化在國家發展上的重要性，亦強調每個人均有權利分享文化遺 產與社區文化活動的文化權。1980年代後管理化的思維導入，開始追求文化管 理的專業化與效率化，以提升藝術推廣市場端的能力；同時經濟全球化、地方 分權與都市振興的背景下，文化做為社區改造、區域振興等，經濟地方與文化 之間議題才又再度被突顯出來，都市發展與文化的結合更加明顥（後藤和子，

2001；Throsby，2001 / 2003）。

1988 － 1997 UNISCO 重 要 的 世 界 文 化 十 年 宣 言 （ World's Decade for Culture Development，1988－1997），強調文化在群體精神、物質、智慧、情感 上的多元面向意義，揭示四個重要的目標：將文化置於發展的核心；確立且強 化文化認同；讓參與文化生活更普及化；推廣國際間的文化合作。至此，文化 政策成為各國公共政策核心的議題之一。

學者出身的前文建會主委陳其南，曾經對「政策」做過界定：政策是什麼？

是一套說法，有一個積極的目標，有一個可以量度的次目標，以及可行的策略，

也就是實施手段。只有意識型態與理念不能成為政策，只有一些零星的小目標 也不能成為政策。政策要有層次、有架構；文化政策當然也不例外。（劉永逸，

2008）

另一位也是學者從政的前臺北市文化局長，也是首任文化部部長龍應台，

則從行政的角度對於文化政策的內涵，做出更清楚的說明：文化政策不過是一 套政府機制，以文化發展為目標，將各個「齒輪」所司的大小政策進行整合。

透過這一套機制，一個城市或國家的文化願景清楚浮現，而實現這個願景的長 程規劃，推動策略，執行方法，得以有系統地分析整理出來。重點在於「整合」， 因為，這些規劃、策略和執行方法可能一向都在，但是零星散置在政府機器的

透過這一套機制，一個城市或國家的文化願景清楚浮現，而實現這個願景的長 程規劃，推動策略，執行方法，得以有系統地分析整理出來。重點在於「整合」， 因為，這些規劃、策略和執行方法可能一向都在，但是零星散置在政府機器的