文獻之檢閱 - 行政部門以類推適用填補立法漏洞之法律政策分析—從我國汽車燃料使用費徵收時效類推適用民法消滅時效個案探討

根據研究目的，筆者試著建立法律政策學分析之理論與架構，行政立法理論、類推適用、汽車燃料使用費及其定性、時效制度相關之學術論文，從事文獻檢閱，試將其臚列於下：

壹、法律政策學分析之理論與架構

由於國內關於法律政策學理論之著作甚少，只有《政策與法律》這篇是陳銘祥教授於 86 年完成並首度投稿於國內期刊之論文，更是

國內首見唯一與「法政策學」直接有關的學術性文章，從這篇文章對

「法律與政策之關係」之釐清，以及「法律對政策的必要性」與「政策對法律的重要性」之探討，透過簡易理論闡述影響法律有效施行的因素，並如何加以操控此等因素，以增強法律之有效執行，從而順利達成其政策目的，此即法政策學的主要目的之一，而其另一目的，則在使吾人明瞭不應受限於傳統的法律思想，全然否認法律也有工具性之一面，應正視決策者將法律作為工具使用之現象。

關於法律政策學之學科定位與理論基礎，大陸學者胡平仁教授為法律

政策學釐清了基本觀念與指出研究方向，確立法律政策學之定位與功能，其提出相關之論文為《法律政策學的學科定位與理論基礎》、

《法律政策學的研究路向》、《法律政策學：平衡權利與權力的科學》，

胡平仁教授認為如果要給法律政策學作一學科定位的話，那麼可以說，法律政策學是法理學中繼法哲學、法社會學、法經濟學之後的綜合性的應用研究，是法哲學通向部門法學的橋樑。並認為：政策法學派只是法律政策學研究中的一部分，而不是法律政策學的全部，法律政策學也不同於立法學，因為法律政策學的研究領域既涵蓋立法，也涉及執法、司法和仲裁，法律政策學應視為用政策的觀點和方法來研究法律現象的一種思想傾向、一種法學研究的方向和方法。國內學者陳朝建亦認為：法律不一定要用類型化、條文的邏輯分析來理解，也許法律的政策定位及其功能分析，是一件更重要的事⁸，並於其所著

「談我國新公法學派之建構 — 以法律政策的憲法論證為例」之文章認

8 陳朝建老師認為：憲法、法學緒論及地方制度法，還有行政法等相關課程，這些課程的法律觀點就教科書體例而言，似乎都還停留在德國式、日本式的傳統法律思維，即偏好於類型化、法律條文的邏輯分析，而不側重法律的政策分析。法律不一定要用類型化、條文的邏輯分析來理解，也許法律的政策定位及其功能分析，是一件更重要的事；請參閱陳朝建老師之部落格：部落格化的台灣政治法律學院，《2004/07/19 作者專論：台灣法律政策學之初擬》文章，網址 http://blog.sina.com.tw/423/article.php?pbgid=423&entryid=5346，

為法律政策學，應該是用政策的觀點及方法來研究法律的學科，即該學科係側重於政策及政策科學對法律，包括立法、司法過程的影響，並可視為研究法律現象的一種研究途徑（ approach），其更嘗試公共政策學的角度結合美國新公法學派的觀點，將「法律」認為就是政策規劃、政策合法化的結果，並跳脫傳統行政法的角度，以法律政策分析之看法認為應該去了解法律制定及施行的目的、過程、結果及其影響，並以特定的「視框」⁹（研究模式或研究途徑）來看待法律的立法目的、立法過程、施行結果及其社會影響，俾以建構台灣法律政策分析途徑的視野。如同一九七 ○ 年代以前的美國，非常重視「 doctrine against delegation of legislative power」，強調：行政機關的命令不得逾越法律的標準、目標及其合理的範圍，有點類似我們現在行政程序法第一百五十條所講的「授權明確性原則」，即法規命令須明列法律授權之依據，並不得逾越法律授權的內容、目的、範圍及精神。但在一九七 ○ 年代以後的美國行政法學，美國的行政法學者、哈佛大學的法律學院教授 Richard B. Stewart 在 The Reformation of American Administrative Law（ Harvard Law Review, 1975）的著作裡，談到我們研究行政法時必須注意到「行政法的利益代表模式」及「利益代表的政治模式」，才能注意到行政法律的制定與執行，實際上跟行政官僚、國會權力、司法部門及利益團體之間的互動關係極為密切。但 Stewart 告訴我們新的行政法研究（也是新 New Public Law Movement 的論

9 陳朝建老師提出之研究途徑有：1.制度模式 2.過程模式 3.團體模式 4.精英模式 5.理性模式 6.漸進模式 7.博奕理論模式 8.公共選擇理論模式 9.系統模式。詳細內容請參見其部落格文章，網址：

http://blog.sina.com.tw/423/category.php?categ_page=3&categoryid=664，「台灣法律政策學之初擬」乙

文。

點），更應重視權利或利益主體對行政程序的參加權利，包括： 1.要求行政機關啟動行政程序的權利； 2.參加由他人啟動的行政程序之權利。除此之外，更重要的是，權利或利益主體對許多行政法律在制定、

執行過程中的介入行動。在這樣的趨勢下，反思到法院部門所做的裁判，Stewart認為 administrative law judges如果認為權利或利益主體的法益主張，是「未被充分代表的利益」，並不表示此種利益不值得被保護。相反的，法院有義務在它的裁判權限內，「把案件發回立法機關」，要求立法機關再對這些值得被保護但還不夠被充分寫清楚的利益，夠過「 principle of clear statement」（立法明確性原則或法律明確性原則）再講清楚，以回饋法律正義下公共利益代表人的行動需求，俾以真正保障權利主體的法律利益。

所以，本文認為除了依法行政之要求之外，可以用法律政策分析之思維思考本案例之問題，而不應任由政府部門，亦即行政部門或司法部門憑藉著依法行政、依法審判之大旗，侵害人民權益，剝奪人民未被充分代表之利益，更何況於《案例一》中，根本無法律可以依法行政而為法律漏洞時，但立法者既已於行政程序法中確立公法上請求權之時效制度時，行政部門是否可以不審酌立法者已經確定之立法意旨，而逕以行政函釋類推適用民法 15 年之消滅時效制度，切割了立法者已經統一之公法時效制度？行政部門未依立法意旨而解釋填補法律漏洞，是否違反權力分立原則，使立法權遭受架空之危險？是否未給予人民表達意見之機會及程序參與權？若行政函釋之制定程序未給予人民表達意見及參與程序之機會，但行政函釋之內容影響人民權益時，人民是否只有司法救濟一途？事後之救濟途徑是否足以保障人民權益？行政函釋執行之法律效果為何？再者，於《案例二》中行政部門催繳 27 元汽車燃料使用費欠費，雖然催繳有其法源依據，但實益何在？是否違反比例原則？是否造成行政上更大之浪費？國

內學者¹⁰認為在新公共管理中，一項很重要之的再造目標，便是以目標導向來取代過去的規則導向，在規則導向時代，行政實務與行政法都統合在「依法行政」的要求之下，而如果要以目標導向來取代規則導向的話，便造成了行政管理實務與行政法的矛盾與衝突。所以，在新公共行政理念下，法律規則所扮演的角色，將完全不同於傳統的官僚體系，本研究將以法律政策學分析之觀點，檢討實務上之行政函釋內容，以取得人民之權益與立法者所欲保護之公益，兩者平衡，平息人民對行政部門實務作法之爭議。

貳、行政立法相關之論文及著作

關於行政立法之論述，以廖義銘老師之著作《行政法之基本理論與

、類推適用、法律漏洞相關之論文

關於行政民國 90 年

1 月

改革》，可以提供以法律政策面而非法律文義面，去反思現代行政法之操作方法，檢討實務之操作方法及結合法政策學之理論，提供研究之面向；而在研究生盧文琦所著之行政立法請求權之研究論文中主要是檢討：行政機關遇有行政立法懈怠情形時，具有利害關係之人民是否享有行政立法之立法請求權之問題。而在此篇論文中作者提出行政部門行政立法之意義及必要性，可提供本論文對行政立法必要性之研究方向。

參

類推民法，是近幾年比較新興的問題，因為

1 日施行行政程序法之後，公法領域規範不足，因此產生爭議，而公法與私法雖有其共通性，但是是否可以完全類推適用私法，則必須去區分範圍及內容討論之。研究生彭康凡所著之「論行政法上之類推適用 — 以類推適用民法規定為重心」之論文，認為：行政法上雖於行政程序法中有時效制度之一般性規定，但純就法條數量分析，行政

10 參閱廖義銘著「行政法基本理論之改革」，翰蘆圖書出版有限公司，2002 年 10 月初版，頁 4。

程序法中僅有五條規定，與民法中高達二十三條規定相較，規範密度明顯不足。從而，現行行政法規顯然無法提供足夠之規範提供法院做為裁判基礎，透過類推適用其他規範以填補法律漏洞之方式，乃成為行政法領域中難以避免之現象。因此從類推適用之理論基礎加以出發，探求行政法領域中類推適用理論和其他法律領域不同之處，並且透過實務上幾個興新類推適用之案型加以檢討，以求對於行政法上之類推適用能有一完整之理解。大致上係以法律層面之論述為主，而較少關於法律政策面之討論，因此，本研究將以法律政策面探討在法治主義下，行政部門若以行政類推方式代替立法者之法律擬定階段，其

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