法律政策分析---從法治主義檢討汽車燃料使用費性質

基 於 法 治 主 義 ， 法 律 研 擬 之 用 語 必 須 運 用 公 正、 客 觀 的 文 字， 使

法 律 脫 離 特 定 之 宗 教 及 倫 理 思 維；為 了 有 效 解 決 爭 議，法 條 文 字 必 須 具 體 而 公 正；而 且 法 律 文 字 提 出 之 解 決 方 法 必 須 具 有 穩 定 性 及 可 預 測 性 等 特 質 ， 換 言 之 ， 法 治 主 義 強 調「 依 法 而 治 」（Rule of Law）， 更 準 確 的 說 ， 應 是 「 排 除 人 治 的 法 治 」（Rule of Law , not of man）。 法 治 主 義 之 理 念 在 追 求 人 民 的 幸 福，強 調 經 由 外 在 的、明 確 的 制 定 法 及 法 規 範，以 為 行 政 作 用 之 拘 束，指 引 行 政 行 為，以 使 行 政 行 為 明 確 透 明，

人 民 得 以 預 知，不 至 有 侵 害 人 民 權 益 之 情 形 產 生，國 家 行 政 法 規 範 必 須 齊 備 ， 確 立 依 法 行 政 原 則 ， 貫 徹 立 法 從 寬 執 法 從 嚴 ，法 令 適 用 執 行 之 可 預 測 性 ，並 禁 止 越 權 裁 量 ，人 民 權 益 受 到 侵 害 時，需 提 供 獨 立 之 司 法 救 濟 途 徑 ， 因 此 ， 例 如 稅 捐 以 及 罰 鍰 之 徵 收 ， 因 具 有 強 制 性 與 普 遍 性 ， 因 此 必 須 符 合 法 定 主 義 。 而 規 費 ， 是 基 於 使 用 者 付 費 ， 基 本 上 不 具 強 制 性 ， 具 有 任 意 性 ， 將 兩 者 之 特 徵 ， 以 圖 示 表 示 之 ：

稅 tax---徵收---強制、普通---租稅法定主義 費 payment----使用---非強制、任意---非租稅法定主義

因 此，由 法 治 主 義 檢 討 汽 車 燃 料 使 用 費 定 性 之 爭 議，如 果 如 上 述 實 務 及 學 說 之 見 解，汽 車 燃 料 使 用 費 不 是 稅，而 為「 非 稅 公 課 」或「 規 費 」， 則 基 本 上 應 歸 類 在 非 租 稅 法 定 主 義 之 範 疇 ， 但 是 ， 在 我 國 規 費 之 種 類 又 分 為 「 使 用 規 費 」 或 「 行 政 規 費 」。 就 收 費 性 質 而 言 ， 行 政 規 費 強 制 性 、 義 務 性 較 高 ， 類 似 租 稅 ； 而 使 用 規 費 的 收 入 ， 人 民 的 自 主 性 較 強 ， 可 自 行 決 定 是 否 享 受 該 項 服 務 ， 類 似 價 格 機 能 ， 雖 然 行 政 規 費 與 使 用 規 費 都 是 歸 類 為 規 費 之 性 質，但 是 兩 者 是 不 同 的。至 於 汽 車 燃 料 使 用 費 是 「 使 用 規 費 」 或 「 行 政 規 費 」， 分 析 其 性 質 ， 筆 者 認 為 因 其 具 強 制 性 、 義 務 性 較 高 ， 所 以 應 偏 向 「 行 政 規 費 」， 但 是 依 其 徵 收 目 的，係 為 達 使 用 者 付 費 之 目 的，由 此 觀 之，又 偏 向 使 用 規 費，

45

45 陳丹華編著，財政學，華立圖書股份有限公司出版，頁 382-383。

但 就 我 國 汽 車 燃 料 使 用 費 之 徵 收 採 隨 車 徵 收，非 採 隨 油 徵 收，因 此 並 未 達 使 用 者 付 費 之 目 的，而 且 其 徵 收 後 之 收 入 係 編 入 普 通 基 金 預 算 ， 由 國 家 統 籌 統 支，並 非 專 款 專 用，與 租 稅 類 似，所 以 其 性 質 應 偏 向「 行 政 規 費 」， 因 此 其 徵 收 亦 應 符 合 法 治 主 義 。 但 關 於 汽 車 燃 料 使 用 費 之 性 質 與 徵 收 時 效，公 路 法 與 其 授 權 訂 定 之 汽 車 燃 料 使 用 費 徵 收 辦 法 皆 未 就 時 效 期 間 為 相 關 規 定，因 為 法 律 無 明 文 規 定，所 以 已 經 欠 缺 穩 定 性 及 可 預 測 性，不 符 合 法 治 主 義，單 從 公 路 法 與 汽 車 燃 料 使 用 費 徵 收 辦 法 此 二 項 法 規 之 規 定，並 無 法 解 決 公 法 時 效 問 題，反 而 產 生 法 律 漏 洞 與 爭 議。筆 者 認 為 汽 車 燃 料 使 用 費 之 徵 收 時 效 攸 關 公 益，時 效 之 長 短 涉 及 行 政 部 門 是 否 有 權 強 制 徵 收 人 民 財 產 權 之 重 要 事 項，若 僅 由 法 律 層 面 之 法 規 定 性 去 分 析 ， 會 如 上 所 述 ， 有 如 瞎 子 摸 象 一 般 ， 有 失 偏 頗 ，若 換 個 角 度 思 考 ，由 法 律 政 策 學 之 角 度 去 看 ，或 許 能 得 到 更 均 衡 的 答 案 。

因 法 律 政 策 學 之 功 能 為 關 心 事 實，而 且 更 關 心 價 值 和 行 動，追 求 有 關 法 律 政 策 的 性 質 、 原 因 和 結 果 的 知 識 ， 重 視 價 值 取 向 和 價 值 評 價，它 的 一 個 重 要 目 標 就 是 創 造 和 批 評 有 關 的 法 律 政 策 價 值 的 知 識 主 張，或 推 薦 應 該 採 取 的 行 動 過 程。由 公 法 時 效 制 度 之 政 策 面 去 思 考 其 所 欲 達 成 之 政 策 目 的，才 能 符 合 人 民 之 期 待，以 及 解 決 公 法 徵 收 時 效 制 度 之 問 題。法 治 並 不 意 味 法 治 就 等 於 法 律，而 法 律 的 無 處 不 在 也 不 是 法 治 。 只 有 良 法 之 治 才 是 法 治 。 所 謂 良 法 有 這 兩 項 是 必 備 的 標 準 ： 第 一 、 良 法 必 須 是 民 主 的 ， 符 合 社 會 絕 大 多 數 成 員 的 利 益 ； 而 且 良 法 必 須 是 理 性 的，符 合 客 觀 規 律 和 自 身 的 內 在 統 一。法 治 就 是 用 良 法 來 劃 定 一 個 制 度 的 圓 圈，這 個 圓 圈 既 是 國 家 事 務 和 社 會 生 活 的 基 礎，也 是 制 定 和 實 施 公 共 政 策 等 其 他 社 會 規 範 的 前 提 或 平 臺。所 以，在 行 政 程 序 法 施 行 後 ， 立 法 者 已 經 就 公 法 時 效 為 5 年 作 出 統 一 之 規 定 ， 在 5 年 之 時 效 內 ， 行 政 部 門 有 權 催 繳 欠 費 ， 若 逾 5 年 之 時 效，則 公 法 上 請

求 權 消 滅 ， 所 以 行 政 部 門 亦 不 可 再 進 行 催 繳 ， 這 就 是 大 圓 圈 。 而 行 政 部 門 以 行 政 函 釋 將 公 法 上 請 求 權 區 分 為 行 政 程 序 法 施 行 前 與 施 行 後 ，並 進 一 步 以 定 性 是 不 是 稅 ，再 為 不 同 之 認 定 ，而 以 汽 車 燃 料 使 費 性 質 不 是 稅 ， 所 以 時 效 類 推 適 用 民 法 15 年 ， 明 顯 已 經 逾 越 立 法 者 所 規 範 之 大 圓 圈 。 茲 行 政 部 門 之 解 釋 方 法 與 立 法 意 旨 ， 以 圖 示 說 明 之 ：

上 一 律 平 等

5 15

用

此 間 分 離 、 相 互 不 受 指 令 而 相 互 制 衡 、 監 督 之 機 關 ； 所 有 人 民 在 法 律

； 人 民 有 權 參 與 國 家 權 力 之 運 作 ， 尤 其 是 立 法 權 ， 人 民 只 有 義 務 服 從 經 其 所 同 意 之 法 律；所 有 國 家 行 為 必 須 合 於 可 預 測 性 和 可 預 見 性 ， 國 家 行 為 旨 在 確 保 人 民 之 自 由 及 財 產 。 經 上 述 之 圖 示 ， 可 以 發 現 行 政 部 門 對 公 法 時 效 制 度 之 解 釋 ， 明 顯 將 公 法 上 時 效 制 度 作 切 割 ， 因 定 性 之 不 同 ， 可 以 分 為 年 或 年 ， 與 立 法 者 之 立 法 意 旨 明 顯 違 背，人 民 對 行 政 部 門 之 解 釋 更 無 可 預 測 性 與 預 見 性，此 解 釋 方 法 與 法 治 主 義 有 違 。

人 民 不 服 行 政 部 門 之 解 釋 內 容 時，國 家 需 提 供 人 民 司 法 救 濟 之 途 徑，將 社 會 問 題 之 爭 議 交 給 第 三 者 來 處 理，此 時 法 院 即 扮 演 第 三 造 之 在 典 型 法 治 主 義 理 念 之 下 ， 國 家 權 力 必 須 分 立 ， 必 須 分 屬 於 彼

行政程序 法施行前

性質為稅捐----公法時效為 5 年

行政函釋

性質非稅捐----公法時效類推民法為 15 年

行政程序

法施行後 統一公法時效為5 年

立法者規定

〈作者整理〉

角 色 ， 唯 法 院 需 真 的 是 中 立 第 三 者 才 行 ， 否 則 其 所 生 之 問 題 將 更 大 。 但 是，關 於 汽 車 燃 料 使 用 費 徵 收 經 人 民 訴 願 及 行 政 訴 訟 之 結 果，具 有 法 律 專 業 知 識 之 法 院 贊 同 行 政 部 門 之 見 解，並 未 平 息 人 民 之 質 疑，人 民 受 到 法 院 法 律 見 解 之 突 襲，法 院 之 見 解 僅 從 法 律 文 義 解 釋 之 方 向 去 作 判 決，形 成 行 政 程 序 法 施 行 前 公 法 消 滅 時 效 期 間 由 5 年 變 成 15 年，

差 異 頗 大 ； 再 者 ， 司 法 部 門 僅 考 量 到「 現 在 」政 府 財 政 窘 困 ， 亟 需 增 加 國 庫 收 入 ，因 此 配 合 行 政 部 門 之 解 釋 ，便 利 其 行 政 作 業 ，未 考 慮 到 立 法 者 在 政 策 面 對 公 法 上 請 求 權 認 為 與 民 法 不 同，所 以 在 解 釋 上 應 採 限 縮 時 效 期 間 之 立 法 方 向，司 法 部 門 未 慮 及 此，因 此 不 符 合 法 治 主 義 之 內 涵。本 文 認 為 此 爭 議 問 題 必 然 繼 續 存 在，無 法 因 行 政 部 門 之 行 政 函 釋 或 司 法 判 決 而 獲 得 解 決，在 徵 收 時 效 之 公 共 政 策 不 符 合 人 民 之 期 待 時，可 以 預 見 將 來 行 政 部 門 每 催 繳 一 件 案 例，就 可 能 有 一 件 訴 訟 案 件 產 生 ， 制 度 面 之 缺 失 ， 造 成 更 多 行 政 資 源 與 司 法 資 源 之 浪 費 。