行政立法

第 一 項 行 政 立 法 之 必 要 性

在 論 述 行 政 立 法 之 必 要 性 時 ， 必 須 先 了 解 行 政 立 法 產 生 之 原 因 ， 所 謂 之 行 政 立 法 ，係 指 行 政 機 關 所 制 定， 規 律 行 政 組 織 及 行 政 作 用 之 一 般 抽 象 之 規 範。此 種 規 範 對 外 拘 束 行 政 權，同 時 也 可 作 為 裁 判 基 準 。 行 政 行 為 是 行 政 主 體 所 為 ， 以 達 到 行 政 目 的 的 行 為 總 稱。行 政 行 為 法 便 是 規 範 行 政 主 體 以 及 行 政 權 力 之 法。這 是 行 政 法 中 最 重 要 的 部 分 ， 稱 之 為 行 政 法 的 靈 魂 亦 不 為 過 。 包 括 在 行 政 行 為 法 之 範 疇 者 ， 其 中 之 一 即 為 行 政 之 立 法 行 為 ， 此 即 為 行 政 命 令 。¹而 行 政 立 法 在 今

1 請參閱黃繼岳，論行政法上之「個案法律禁止原則」─從行政立法及地方立法之角度觀察─，

日 有 其 存 在 之 必 要 性，蓋 因 為 基 本 上 議 會 之 立 法 能 力 有 其 界 限，而 且 現 代 行 政 權 之 肥 大 化 及 複 雜 化，因 此，行 政 立 法 在 今 日 存 在 有 其 必 要 性 。²而 行 政 立 法 產 生 直 接 原 因 ， 是 為 許 多 方 面 綜 合 促 成 ， 茲 擇 要 整 理 為 下 列 數 點³：

一 、 立 法 機 關 時 間 不 夠

當 國 家 功 能 轉 消 極 為 積 極 之 後，人 民 對 政 府 之 職 務 期 待，自 然 由

「 無 為 」 而 成 為 「 無 所 不 為 」， 是 故 立 法 機 關 不 能 再 事 事 自 訂 法 律 。 龐 大 的 法 案 量 如 照 以 往 由 立 法 機 關 審 查，勢 必 會 延 時，且 同 時 段 的 其 他 法 案 亦 無 法 適 時 審 議 。 為 能 立 法 及 時 ， 不 得 不 實 施 行 政 立 法 ， 即 國 會 制 定 立 法 原 則 ， 委 任 行 政 機 關 制 定 細 節 。 美 國 大 法 官 馬 歇 爾 (Chief Justice Marshall)就 曾 經 表 示 ：「 在 國 會 制 定 基 本 原 則 後 ， 細 節 可 授 權 行 政 機 關 訂 定 」。 又 如 英 國 之 憲 法 學 者 戴 雪 (A.V. Dicey)， 即 使 是 持 反 對 委 任 立 法 的 態 度 ， 但 是 對 於 制 定「 細 節 」之 行 政 立 法 ， 也 表 示 其 贊 成 。

二 、 立 法 機 關 資 源 有 限

如 前 所 述，立 法 事 項 項 目 與 數 量 皆 大 增，國 會 代 表 無 法 去 注 意 到 每 個 法 條 細 節 ， 只 能 以 骨 架 立 法 (Skeleton legislation)之 方 式 ， 注 意 到 大 原 則 ， 此 外 ， 不 得 不 授 權 給 行 政 機 關 以「 行 政 」之 立 場 ， 來 加 以 補 充 小 細 節 的 部 分 。

三 、 立 法 機 關 之 專 業 能 力 不 足

隨 著 時 代 演 進，為 配 合 國 家 保 障 因 資 本 主 義 發 達 而 產 生 之 社 會 上 或 經 濟 上 的 弱 者 ， 在 積 極 國 家⁴化 下 的 結 果 ， 使 得 議 會 不 得 不 應 時 代

國立台北大學法學系碩士論文，91 年，頁 67。

2 參閱黃繼岳，同上揭論文，頁 112。

3 請參閱盧文琦，行政立法請求權之研究，東海大學法律學系碩士班碩士論文，92 年，頁 12-15。

4 所謂之「積極國家」，為日文用語，意係在資本主義高度化下，工作機會容易被富者獨占而產

的 要 求 制 定 出 許 多 複 雜 多 樣 的 法 律，議 會 處 理 法 案 的 能 力 發 生 問 題 。 現 在 的 立 法 多 涉 及 高 度 的 技 術 色 彩，以 民 意 為 基 礎 的 立 法 人 員，並 不 一 定 具 備 有 專 門 知 識 技 術 ， 為 使 訂 定 出 之 法 律 確 實 可 行 ， 不 流 於 空 泛 ， 須 將 專 門 技 術 之 法 令 部 分 ， 交 由 專 家 或 具 有 技 術 之 人 員 訂 定 ， 才 是 最 可 行 的 解 決 之 道。議 會 漸 漸 開 始 對 法 律 的 內 容 不 加 以 特 定，並 委 由 行 政 機 關 或 其 他 機 關 ， 制 定 具 有 立 法 性 質 之 規 則 來 執 行 。

四 、 立 法 機 關 並 非 經 常 開 會

由 於 現 代 立 法 機 關 多 採 「 會 期 制 度 」 (session system)， 而 所 謂 會 期 係 指 議 會 具 有 活 動 能 力 的 期 間 。 與 議 員 之 任 期 在 概 念 上 原 應 為 一 致 ， 不 過 ， 在 各 國 憲 政 規 則 運 作 之 下 ， 兩 者 就 此 未 必 有 必 然 、 直 接 之 關 聯 。 因 此 ， 對 於 會 期 制 度 雖 包 括 為 議 員 集 會 之 期 間 ， 有 以 憲 法 、 法 律 明 文 規 定 或 有 依 慣 例 行 之 者。除 舉 行 定 期 會 外，會 期 制 度 在 概 念 上 還 包 括「 延 長 會 期 」、「 臨 時 會 」兩 部 分 ， 則 仍 依 各 國 規 範 模 式 不 一 而 足。我 國 對 於 各 級 立 法 機 關 會 期 長 短 之 規 範，主 要 取 決 於 政 府 層 級 高 低 與 議 員 人 數 多 寡 二 項 指 標 ， 以 立 法 院 為 例 ， 定 期 會 是 每 年 兩 次 ， 每 次 四 個 月，延 長 會 期 與 臨 時 會 在 立 法 院 層 級 上，均 未 規 定 次 數 與 日 數 之 上 限 。 故 立 法 機 關 有 一 定 的 會 期 ， 並 非 常 態 性 開 會 ， 於 國 會 休 會 期 間 ， 行 政 立 法 制 度 的 出 現 ， 可 以 避 免 沒 有 辦 法 在 適 時 處 理 爭 端 之 弊 。 五 、 迅 速 應 付 各 種 危 機

生貧富差距，這種情況日益惡化，憲法保障下社會上或經濟上的弱者，受到所謂「自由」的保 障，其實內涵已流於空泛，顯得相當貧乏。國家為了要克服這種嚴重狀況繼續下去，達成真正 確保人民生存自由之憲法旨意，在一定限度內必須積極介入一般人民之生活領域。這種朝向為 弱者之保障而努力的國家，被稱為「積極國家」。請參見大須賀明、栗城壽夫、樋口陽一、吉田 善明編，三省堂憲法辞典，初版一刷，2000 年 5 月 3 日，頁 287-288。轉引自盧文琦，行政立 法請求權之研究，東海大學法律學系碩士班碩士論文，92 年，註 9。

突 如 其 來 的 緊 急 事 變，似 無 法 照 正 常 程 序 而 可 以 等 得 及，議 會 在 審 查 法 案 程 序 之 漫 長 與 繁 複，行 政 立 法 能 讓 行 政 機 關 在 一 定 限 度 內 ， 有 自 由 裁 量 權 ， 以 應 付 如 天 災 、 疫 疾 、 戰 爭 、 財 經 重 大 變 故 等 危 機 處 理 。

六 、 避 免 政 黨 之 攻 擊

在 目 前 政 治 為 政 黨 政 治 的 走 向 越 來 越 明 顯 之 情 況 下 ， 若 將 次 要 的 、 專 門 的 、 技 術 性 的 事 項 交 行 政 機 關 制 定， 以 行 政 立 法 之 模 式 可 避 免 執 政 黨 與 反 對 黨 間 之 政 爭 ， 致 受 到 抵 制 法 案 通 過 的 危 機 出 現 。 七 、 使 法 律 有 效 實 施

法 律 通 過 後 可 能 只 是 大 原 則，內 容 抽 象 就 不 易 實 施，如 欲 使 法 律 能 夠 被 有 效 執 行，需 行 政 機 關 制 定 法 規 來 補 充。即 譬 如 說 如 國 會 制 定 的 法 律 是 幾 根 骨 頭，而 政 府 制 定 的 行 政 規 章 才 是 骨 上 不 可 少 的 血 肉 。 八 、 因 應 各 地 特 殊 需 要

國 會 以 直 接 立 法 方 式 制 定 的 法 律， 多 是 全 國 一 致 性， 但 地 方 自 治 ， 需 要 因 地 制 宜 的 特 殊 情 況 亦 存 在 多 有 ， 為 補 救 此 弊 ， 行 政 立 法 可 以 就 國 會 所 訂 之 原 則 下，由 行 政 機 關 就 其 各 別 情 形，作 出 彈 性 符 合 需 要 的 具 體 細 節 規 定 。

所 以 ， 基 於 上 述 之 原 因 ， 行 政 立 法 是 有 存 在 之 必 要 性 。

第 二 項 解 釋 規 則 之 必 要 性

在 現 代 理 性 主 義 之 下，傳 統 行 政 法 之 操 作 方 法 強 調 規 則 的 運 用 ， 和 法 律 概 念 在 邏 輯 上 的 推 演。在 這 種 操 作 方 法 之 運 用，使 現 代 行 政 法 企 圖 成 為 一 種 緊 密 的 相 互 閉 鎖 之 體 系，並 且 在 此 一 閉 鎖 的 體 系 下，將 行 政 人 員 恣 意 濫 權 的 可 能 性 降 到 最 低，而 實 現 法 治 社 會 的 理 想。現 代 行 政 法 之 操 作 方 法，首 先 是 運 用 精 確 的 規 則（ rule）， 來 作 為 行 政 法 相

關 行 為 者 作 價 值 判 斷 與 行 為 時 之 依 據 ， 由 此 來 使 法 治 之 理 念 得 以 實 踐。在 公 共 行 政 的 實 務 上，身 處 於 官 僚 層 級 頂 端 的 政 策 制 定 者 和 行 政 首 長，經 由 制 定 規 則 來 控 制 官 僚 體 系，然 而 當 下 屬 無 法 符 合 原 始 的 期 待 ，於 是 首 長 們 便 制 定 更 多 的 規 則 來 作 為 矯 正。 同 樣 的， 立 法 者 於 社 會 大 眾 的 管 制 ， 也 是 採 用 相 同 的 方 法 。⁵在 法 學 上 ， 一 個 「 規 則 」 可 以 定 義 為「 在 某 種 情 形 的 類 型 下，命 令 或 指 引 行 為 或 行 動 的 一 般 規 範 」

（ a general norm mandating or guiding conduct or action in agive n type of situation）⁶， 而 一 個 法 律 規 則 則 是 「 使 某 一 個 確 定 的 事 實 狀 態 ， 造 成 某 一 確 定 的 法 律 效 果 之 訓 令 」⁷。 規 則 或 像 規 則 般 的 法 律 當 它 在 適 用 時，需 要 解 釋 者 賦 予 其 內 涵。而 規 則 的 解 釋 者 一 般 都 需 要 實 質 的 道 德 或 政 治 判 斷 來 作 為 基 礎 ， 他 或 她 不 只 是 被 法 律 本 身 的 道 德 判 斷 所 約 束，在 解 釋 法 律 用 詞 時，更 無 可 避 免 地 會 受 到 個 人 的 許 多 其 他 因 素 所 影 響 ， 而 這 些 因 素 ， 可 能 都 是 不 可 見 的 。⁸

根 據 傳 統 的 現 代 法 學 理 論，任 何 一 個 法 律 規 則 對 於 某 一 特 定 案 件 而 言，都 擁 有 一 個 核 心 的 意 義。在 這 種 情 況 下，法 官 便 不 會 創 設 法 律，

所 以 法 治 便 可 以 符 合 實 證 法 之 治 的 要 求。但 是 這 種 理 論 的 本 體 論 和 認 識 論 之 基 礎 ， 在 後 現 代 知 識 論 下 ， 變 得 是 脆 弱 而 無 無 力 的 。正 如 我 們 所 知 道 的，傳 統 現 代 理 論 認 為 法 律 規 則 的 存 在 乃 是 一 個 社 會 事 實。法 律 規 則 存 在 並 且 獨 立 於 適 用 法 律 的 法 官 之 外。這 些 法 律 規 則 存 在 於 法 官 之 外 的 客 觀 世 界 中 ，並 且 屬 於 客 觀 的 知 識。更 有 進 者， 形 式 上 有 效

5 參閱廖義銘著，行政法基本理論之改革，翰蘆圖書出版有限公司，2002 年 10 月初版，頁 250。

6 Twining, D. and D. Miers, 1991, How to do Things with Rules, (3rd ed.), London: Weidenfeld and

Nicolson, p. 131.

7 Pound, R., 1959, Jurisprudence, St. Paul Minn: West Pub. Co., p. ii. 124.

8 參閱廖義銘著，同前揭書，頁 251。

的 法 律 規 則 之 真 實 意 義，乃 是 規 則 的 具 體 內 涵，並 且 可 以 完 全 由 其 所 使 用 的 文 字 或 語 言 來 確 定。法 官 在 這 種 核 心 的 案 件 中，並 不 需 要 解 釋 法 律 規 則 ， 而 只 要 形 式 地 適 用 它 就 可 以 。 規 則 的 意 義 正 如 規 則 一 般 ， 客 觀 地 存 在 於 宇 宙 之 間。也 就 是「 在 它 的 文 字（ text）中 」。更 有 進 者 ， 意 義 也 是 屬 於 客 觀 的 知 識，也 就 是 屬 於 一 種 普 遍 有 效 的 知 識。總 而 言 之，核 心 理 論 認 為 規 則 的 意 義 是 確 定 地，並 且 是 可 以 確 定 地 獨 立 於 法 官 的 主 觀 知 識 之 外。然 而 只 要 我 們 實 際 觀 察 法 律 決 策 的 過 程，便 可 以 發 現 這 種 立 場 是 錯 誤 的。它 們 隱 含 了 完 全 忽 略 形 式 上 有 效 的 法 律 規 則 在 適 用 上 的 先 行 的 邏 輯 步 驟 「 解 釋 階 段 」。 根 據 當 代 的 文 學 和 批 判 理 論 ，任 何 規 則 的 意 義 ，即 使 是 在 明 確 的 案 件 中， 其 產 生 都 仍 然 是 透 過 解 釋，規 則 必 然 需 要 透 過 解 釋 才 能 有 其 實 質 的 效 果。而 當 某 個 規 則 的 適 用 會 產 生 荒 謬 或 嚴 重 的 不 正 義 時 ， 便 不 能 夠 予 以 適 用 。⁹