行政部門以類推適用填補立法漏洞之法律政策分析—從我國汽車燃料使用費徵收時效類推適用民法消滅時效個案探討
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(2) 謝辭 終於畢業了！四年半的碩士在職專班的日子，終於告一個段落，在這段期 間，自己在課業上有所充實，尤其是論文的完成，對我而言，像是完成了不可能 任務般的奇蹟，尤其是在論文的寫作上，我的指導老師廖義銘博士給了我許多啟 發，讓我能在學術上有所收穫！廖老師不辭辛勞的教導，在忙碌之餘，還撥空教 我如何寫論文，論文格式如何調整、資料哪裡找、投影片如何製作等等，最令我 難忘的是四次的公開發表機會，讓甚少有機會上台的我，能克服上台的恐懼，表 達自己的論文及寫作心得！. 在 96 年的冬天完成了一次次的論文公開發表，並接受學弟妹的批評與指 教，雖然天氣很冷，但是心裏卻充滿溫暖與感激，因為我知道他們都是我的貴人， 經由這四次的公開發表，大家互相交換心得，賦予這篇論文有不同的思維，真是 謝謝你們！終於在 96 年的聖誕節前夕，順利完成了論文口試！. 碩專一年級時，很喜歡上詹老師的行政法，因為老師思緒清晰，授課嚴謹， 讓我收穫頗多，而且詹老師還授權給學生們上台發表的機會，這對剛進入碩專班 就讀的我，真是一件很新鮮、也很新奇的事，我才發現，要站在講台上授課，真 不是一件簡單的事！真的很感謝詹老師百忙之中，願意撥空擔任我的口試老師， 以及口試時，老師對我論文的建議，讓我更清楚自己應修改及補充的地方，從論 文形式上及實體內容部分，老師都給我很大的幫助，我也盡力朝老師建議之方 向，將資料補充及修正！. 也很感謝另一位貴人就是簡玉聰老師，經由幾次的接觸，發現老師作學問很嚴 謹，研究室內放了好多書，一層層的書櫃，都是自己訂製的，才發現當老師真的.
(3) 不容易，要讀好多書！在口試時，簡老師一一指正我的缺點，並幫我釐清爭點， 還提供自己的看法，讓我收穫頗多，也真的很感謝簡老師！. 在寫論文期間，也有許多好朋友一直鼓勵我，給我加油與打氣！首先，謝謝 研究所同學順來、淑娟、志誠以及學妹意嵐、林俊寬法官、張世賢法官，彼此交 換意見，並關心論文進度，給予我精神上莫大的鼓勵！特別是林順來同學還讓我 在他授課的課堂上，讓我有公開發表的機會，可以與大一的學弟妹彼此交換讀書 心得，對我而言，這都是我人生中很難得的經驗！再來，就是我的好朋友秀玲、 曉靜，她們如同我的家人，安撫我的情緒，讓我焦慮不安的情緒有個出口，並不 斷給我加油，要我繼續堅持下去！還有我親愛的家人，父母、公婆以及我的先生 對我默默的支持，我想最高興的應該是我的先生，他終於可以好好休息，不需要 再陪我在月黑風高的夜晚載我上課、找老師，假日時還要陪我讀書，找論文資料， 口試前，還要當小老師，不斷訓練我的口頭報告，真是辛苦他了！也很感謝先生 的同事法務部明陽中學的馬盈瑜老師，提供她寶貴的經驗供我參考，讓我在口試 前能充分準備！我覺得自己是幸運及幸福的，因為身旁有這麼多朋友的支持及鼓 勵，想說：謝謝您們，有您們真好！ 研究所的生活即將結束，在未來的人生道路上，我會繼續好好加油的！. 葉彥伶 九十七年一月 於明陽宿舍.
(4) 行政部門以類推適用填補立法漏洞之法律政策分析 —從我國汽車燃料使用費徵收時效類推適用民法消滅時效 個案探討 指導教授：廖義銘 博士 台灣大學政治學研究所 學生：葉彥伶 國立高雄大學法律研究所碩士在職專班 摘要 本論文研製之目的係以法律政策學之角度去在探討行政程序法施行前之公法上請 求權消滅時效之類推適用民法 15 年之爭議問題，並以我國汽車燃料使用費徵收之個案 去探討。汽車燃料使用費之徵收為國家之政策，其係以獲得的收入填補公路養護、修建 及安全管理所需之經費費用，並不以執行公共任務的收入為目的。但在公路法與其授權 之汽車燃料使用費徵收辦法中並未規定行政部門徵收期間之時效為何？依民國 90 年 1 月 1 日施行之行政程序法，行政程序法也僅規定行政程序法「施行後」所發生之公法上 請求權為 5 年，但是關於行政程序法「施行前」之公法上請求權，其消滅時效期間為何？ 法無明文，在法無明文而實務上亟需解決此社會問題之情況下，行政部門發揮行政立法 之功能，以行政函釋統一行政部門之見解，但其卻以類推適用民法 15 年之消滅時效為 解釋內容，由行政函釋執行之效果觀之，可以發現人民不滿行政部門之函釋內容，產生 更多質疑，人民無法預期行政部門之行政函釋將立法者之意旨區分為行政程序法施行前 與施行後，分別作不同之解釋。而時效制度攸關公益，本文將以法律政策學之角度分別 以法律之研擬、法律之制定以及法律之執行之架構去分析之，如何能在兼顧人民權益與 充實國庫收入之間，兩者取得平衡點，避免輕重失衡，將是本文所欲研究之課題。 關鍵字：汽車燃料使用費、行政程序法施行前、公法上請求權、消滅時效、法律政策、 類推適用、行政函釋、民法時效.
(5) 行政部門以類推適用填補立法漏洞之法律政策分析 —從我國汽車燃料使用費徵收時效類推適用民法消滅時效個案探討 簡目 第一章 緒論........................................................................................................１ 第一節 研究動機與目的...........................................................................1 第二節 問題之提出...................................................................................7 第三節 研究範圍限制...............................................................................10 第四節 研究方法與流程...........................................................................12 第五節 文獻之檢閱....................................................................................14 第六節 章節安排…….………………………………………………….20 第二章 法律政策學分析之理論與架構.............................................................24 第一節 定位.…………………………………………………………….24 第二節 功能.…………………………………………………………….29 第三節 架構….………………………………………………………….30 第三章 汽車燃料使用費徵收之性質…………………………………………81 第一節 歷史演進…………………………………………………………81 第二節 徵收機制.…………………………………………………………87 第三節 定性爭議…………………………………………………………89 第四節 法律政策分析---從法治主義檢討汽車燃料使用費性質………105 第四章 行政類推適用之分析…………………………………………………110 第一節 行政立法…………………………………………………………110 第二節 類推適用…………………………………………………………115 第三節 法律政策分析--從法律制定之各種面向檢討行政類推適用…..143 第五章 案例分析………………………………………………………………148 第一節 說明《案例一》事實之經過及訴訟流程………………………148 第二節 介紹現行法對汽車燃料使用費之徵收執行……………………153 第三節《案例一》公法之消滅時效制度類推適用民法………………..160 第四節 實務及學說之解決方法…………………………………………183 第五節 法律政策分析---從法律執行的效果檢討上開案例……………194 第六章 結論…………………………………………………………………198 第一節 研究發現………………………………………………………..198 第二節 研究建議………………………………………………………..205.
(6) 行政部門以類推適用填補立法漏洞之法律政策分析 —從我國汽車燃料使用費徵收時效類推適用民法消滅時效個案探討 詳目 第一章 緒論………….………………………………………………………1 第一節 研究動機與目的………………………………………………..1 第二節 問題之提出……………………………………………………..7 第三節 研究範圍限制…………………………………………………..10 第四節 研究方法與流程………………………………………………..12 第五節 文獻之檢閱……………………………………………………..14 第六節 章節安排………………………………………………………..20 第二章 法律政策學分析之理論與架構……………………………………..24 第一節 定位………………………………………………………………24 第一項 法律政策學之產生………………………………………..24 第二項 法律政策學學科性質之定位……………………………..25 第二節 功能………………………………………………………………29 第一項 法律政策學為法律的研究提供了一種價值學說………..29 第二項 法律政策學以檢討法治論為基礎，達到保障人權之目的…31 第三節 架構……………………………………………………………….33 第一項 法律研擬....................................................................................36 壹、 法律之功能與特質…………………………………….36 貳、 法治主義……………………………………………….37 參、 研擬法律之特質……………………………………….40 第二項 法律制定之程序……………………………………………41 壹、正當法律程序……………………………………………..41 貳、立法程序…………………………………………………..45 參、行政程序…………………………………………………..48 第三項 法律執行的效果…………………………………………….61 壹、 法律系統論(legal systemtism)…………………………….61 貳、 法律系統論在法律政策上之運用……………………….72 第三章 汽車燃料使用費之定性爭議……………………………………..81 第一節 歷史演進…………………………………………………………81 第二節 徵收機制…………………………………………………………87 第一項 使用者付費下之資源分配機制…………………………..87 第二項 改善政府財政之助益……………………………………..88 第三節 定性爭議…………………………………………………………89 第一項 租稅…………………………………………………………89 壹、租稅之定義………………………………………………..89 貳、租稅之特徵………………………………………………..91.
(7) 第二項 特別公課……………………………………………………93 壹、特別公課之內涵…………………………………………..93 貳、特別公課於我國之形成…………………………………..94 參、特別公課合法性的標準…………………………………..95 第三項 規費…………………………………………………………96 壹、規費定義…………………………………………………..97 貳、規費的特徵………………………………………………..98 第四項 圖示租稅、特別公課與規費之不同……………………..99 第五項 性質之分析………………………………………………..100 壹、實務見解…………………………………………………..100 貳、學者意見…………………………………………………..101 參、外國法之認定……………………………………………..102 肆、本文見解…………………………………………………..104 第四節 法律政策分析---從法治主義檢討汽車燃料使用費性質………105 第四章 行政類推適用之分析…………………………………………………..110 第一節 行政立法…………………………………………………………..110 第一項 行政立法之必要性…………………………………………110 第二項 解釋規則之必要性…………………………………………113 第二節 類推適用…………………………………………………………..115 第一項 類推適用之意義……………………………………………115 第二項 類推適用之功能……………………………………………116 第三項 類推適用之前提—法律漏洞之存在………………………118 壹、法律漏洞之判斷………………………………………….118 貳、法律漏洞補充之必要性…………………………………..121 參、法律漏洞補充之界限……………………………………..123 第四項 公法上類推適用之爭議………………………………….126 壹、關於類推適用之合法性……………………………………127 貳、公法可否類推適用民法……………………………………129 參、為不利之類推適用時應否考量公益與私益………………130 第五項 類推適用之推論…………………………………………..133 第六項 行政法上容許類推適用之界限.….….……………………137 第七項 本文見解.….………………………………………………141 第三節 法律政策分析---從法律制定之各種面向檢討行政類推適用……..143 第五章 案例分析...............................................................................................................148 第一節 說明《案例一》事實之經過及訴訟流程…………………………148 第一項 《案例一》事實之經過………………………………………148 第二項 《案例一》訴訟進行之流程…………………………………..152 第二節 介紹現行法對汽車燃料使用費之徵收執行……………………...153.
(8) 第一項 課徵依據及課徵範圍…………………………………………154 第二項 逾期繳納之處理方式…………………………………………155 第三項 汽車燃料使用費徵收作業流程………………………………157 第三節 《案例一》公法之消滅時效制度類推適用民法………………..160 第一項 公私法之區別理論…………………………………………..160 第二項 消滅時效制度之由來與意義………………………………..164 第三項 消滅時效制度之存在理由…………………………………..166 第四項 公法上消滅時效完成之效力與民法不同…………………..169 第五項 公法上消滅時效之中斷與不完成如何類推適用民法……..174 第六項 本文見解……………………………………………………..181 第四節 實務及學說之解決方法…………………………………………..183 第一項 採類推適用民法消滅時效說………………………………..184 第二項 應先類推適用類似性質法律之消滅時效規定說…………..190 第三項 溯及適用說…………………………………………………..191 第五節 法律政策分析---法律執行面向：從法律執行之效果檢討上開案 例………………………………………………….194 第六章 結論…………………………………………………………………………..198 第一節 研究發現…………………………………………………………...198 第一項 法律研擬面向………………………………………………..198 第二項 法律制定面向………………………………………………..200 第三項 法律執行面向………………………………………………..201 第二節 研究之建議…………………………………………………………205.
(9) 第一章 緒論 第一節. 研究動機與目的. 第一項. 研究動機. 研究之動機乃基於下列三項案例：. 《案例一》 在 民 國 95年 的 年 初 ， 筆 者 之 親 戚〈 以 下 簡 稱 甲 君 〉意 外 收 到 法 務 部 行 政 執 行 處 強 制 執 行 之 通 知，其 目 的 是 催 繳 甲 君 所 有 但 卻 已 經 報 廢 之 自 用 小 客 車 於 民 國 82年 、 83年 、 84年 未 繳 納 之 汽 車 燃 料 使 用 費 ， 因 為 依 新 修 正 之 行 政 程 序 法 第 131條 之 規 定 ， 如 果 說 公 法 上 請 求 權 之 為 五 年 ， 則 民 國 82年 、 83年 、 84年 未 繳 納 之 汽 車 燃 料 使 用 費 早 已 逾 五 年 之 時 效 而 消 滅 時 效 完 成 了，為 何 法 務 部 行 政 執 行 署 行 政 執 行 處 還 催 繳 欠 款 ？ 因 為 對 此 部 分 有 質 疑，於 是，甲 君 對 法 務 部 行 政 執 行 署 行 政 執 行 處 催 繳 欠 款 之 通 知 提 出 異 議，法 務 部 行 政 執 行 處 將 異 議 書 函 轉 交 通 部 公 路 總 局 高 雄 區 監 理 所 旗 山 監 理 站 處 理，但 交 通 部 公 路 總 局 高 雄 區 監 理 所 旗 山 監 理 站 仍 發 函 通 知 甲 君 應 繳 清 民 國 82年 、 83年 、 84年 之 汽 車 燃 料 使 用 費 共 計 新 台 幣 1萬 4千 4百 元 ， 甲 君 不 服 ， 於 是 請 筆 者 執 筆 代其提出訴願及行政訴訟，此為案例一。. 《案例二》 看 到 蘋 果 日 報 之 新 聞 〈 2007/5/23〉 ， 標 題 為 『 燃 料 費 舊 帳 催 繳 萬 筆 有 追 8年 前 27元 「 誇 張 」 』【 投 訴 組 ╱ 綜 合 報 導 】「 八 年 前 ， 少 付 一 天 燃 料 費 二 十 七 元 ？ 」台 北 縣 黃 先 生 日 前 收 到 繳 費 通 知 單 詢 問 監 理 單 位 後， 讓 他 哭 笑 不 得。經《 蘋 果 》追 查 發 現，不 只 是 黃 先 生， 全 國 至 少 有 上 萬 名 的 車 主，遭 追 討 多 年 前 的 稅 款，其 中 還 有 不 少 是 已 註 銷 車 牌 的 車 主，肇 因 是 審 計 部 查 帳，監 理 單 位 才 發 動 追 討 一 九 九 二 年 1.
(10) 至 今 的 舊 帳 。但 此 舉 連 監 理 站 人 員 都 看 不 下 去 ， 自 批「 勞 民 傷 財 」。 《 蘋 果 》近 日 接 獲 台 北 縣 三 名 讀 者 投 訴，抱 怨 監 理 單 位 要 他 們 繳 交 多 年 前 的 燃 料 費 等 稅 款 。黃 先 生 說，八 年 前 他 曾 註 銷 一 輛 車 ，當 時 也 依 監 理 單 位 要 求 繳 清 所 有 稅 費，今 年 五 月，台 北 區 監 理 所 寄 來 繳 費 通 知 單 ， 要 求 付 二 十 七 元 燃 料 費 ， 詢 問 所 方 ， 竟 被 告 知 是「 當 年 少 收 一 天 費 用 」， 讓 他 覺 得 很 誇 張 。 李 先 生 則 說 ， 二 ○ ○ 二 年 他 把 車 賣 掉 也 辦 好 過 戶，台 北 區 監 理 所 卻 說 他 當 年 少 繳 燃 料 費 四 千 八 百 元，而 另 一 位 郭 先 生 也 被 催 收 十 四 年 前 的 燃 料 費 二 千 四 百 元。對 此，台 北 區 監 理 所 副 所 長 吳 晉 昌 表 示，早 年 監 理 作 業 部 分 採 人 工 抄 錄，難 免 產 生 疏 漏 短 收 。 去 年 底 因 審 計 部 設 計 新 查 帳 程 式 ， 要 求 他 們 依《 民 法 》十 五 年 追 訴期，催收從一九九二年迄今舊帳。經 查，新竹、台中、嘉義、高 雄 監 理 所 都 有 同 樣 情 形。據 估 計 總 數 應 有 上 萬 件，甚 至 車 已 註 銷、報 廢， 仍 遭 催 收 有 一 千 九 百 六 十 二 件。對 於 查 帳 事 件，審 計 部 發 言 人 王 永 興 只 說，目 前 仍 在 查 核 程 序，不 對 外 公 開。監 理 單 位：強 人 所 難。其 實 不 僅 民 眾 不 滿 ， 連 監 理 單 位 人 員 也 都 看 不 下 去 。「 催 收 幾 十 元 ， 還 得 花 三 十 四 元 雙 掛 號 」， 台 北 區 監 理 所 副 所 長 吳 晉 昌 認 為， 催 收 根 本 不 合 成 本。嘉 義 區 監 理 所 稅 費 課 長 陳 俊 哲 也 表 示，要 讓 民 眾 拿 出 陳 年 繳 費 收 據，是 強 人 所 難 。律 師 張 智 剛 提 醒 已 繳 銷 車 牌 的 車 主 ，依 理 不 必 再 繳 納 欠 費。專 攻《 行 政 程 序 法 》的 銘 傳 大 學 助 理 教 授 陳 朝 建 則 建 議， 從 未 接 獲 追 繳 通 知 的 車 主 可 提 出 申 訴，主 張 依 新 法 免 繳。銘 傳 大 學 助 理 教 授 陳 朝 建 指 出，公 署 催 收 追 討 超 過 五 年 舊 帳，民 眾 可 向 原 催 討 機 關 主 張 這 筆 欠 款 還 沒 結 案 ， 要 求 依 行 政 法 理「 從 新 從 輕 原 則 」， 適 用 二 ○ ○ 一 年 公 布 的《 行 政 程 序 法 》中，公 法 請 求 權 設 定 五 年 的 追 訴 期， 而 非《 民 法 》十 五 年 追 訴 期，要 求 免 繳，若 被 駁 回，也 可 提 行 政 訴 訟 。. 2.
(11) 1. 《案例三》 其 內 容 全 文 為：「 財 政 部 近 日 核 釋： 於 行 政 程 序 法 90 年 1 月 1 日 施 行 前 ， 有 關 非 屬 稅 捐 稽 徵 法 第 28 條 規 定 範 圍 之 退 稅 請 求 權 ， 其 消 滅 時 效 應 類 推 適 用 稅 捐 稽 徵 法 第 28 條 規 定 ； 至 於 行 政 程 序 法 90 年 1 月 1 日施行後，上項退稅請求權之消滅時效，應適用行政程序法第 131 條 規 定。財 政 部 表 示：依 稅 捐 稽 徵 法 第 28 條 規 定，納 稅 義 務 人 對 於 因 適 用 法 令 錯 誤 或 計 算 錯 誤 溢 繳 之 稅 款，得 自 繳 納 之 日 起 5 年 內 提 出 具 體 證 明，申 請 退 還；逾 期 未 申 請 者，不 得 再 行 申 請。又 稅 捐 稽 徵 法 第 1 條 規 定，稅 捐 之 稽 徵，依 本 法 之 規 定；本 法 未 規 定 者，依 其 他 有 關 法 律 之 規 定。是 以，不 論 於 行 政 程 序 法 施 行 前 或 施 行 後，如 因 適 用 法 令 錯 誤 或 計 算 錯 誤 溢 繳 之 稅 款，依 上 述 稅 捐 稽 徵 法 規 定，其 退 稅 請 求 權 之 消 滅 時 效 皆 為 5 年。對 於 非 因 適 用 法 令 錯 誤 或 計 算 錯 誤 而 申 請 退 稅 之 案 件，如 納 稅 義 務 人 申 請 退 稅，其 退 稅 請 求 權 係 發 生 於 行 政 程 序 法 90 年 1 月 1 日 施 行 後 ， 依 該 法 第 131 條 規 定 ， 其 退 稅 請 求 權 之 消 滅 時 效 為 5 年。至 於 行 政 程 序 法 施 行 前，其 退 稅 請 求 權 之 消 滅 時 效 為 何 ？ 法 並 無 明 文 規 定。惟 關 於 公 法 上 請 求 權 之 消 滅 時 效，前 經 法 務 部 90 年 3 月 22 日 法 90 令 字 第 008617 號 令 釋 規 定 ， 行 政 程 序 法 施 行 前 已 發 生 公 法 上 請 求 權 之 消 滅 時 效 期 間 ， 不 適 用 行 政 程 序 法 第 131 條 第 1 項 規 定，應 依 行 政 程 序 法 施 行 前 有 關 法 規 之 規 定，無 相 關 法 規 規 定 者，得 類 推 適 用 民 法 消 滅 時 效 之 規 定 有 案。因 此 財 政 部 前 曾 援 引 上 開 法 務 部 令 釋，作 成 相 關 函 釋 略 以，對 於 行 政 程 序 法 施 行 前 已 發 生 退 稅 請 求 權 之 消 滅 時 效 期 間 ， 得 類 推 適 用 民 法 消 滅 時 效 15 年 之 規. 1. 摘錄自http://blog.sina.com.tw/423/article.php?pbgid=423&entryid=494684 部落格化的台灣政治法. 律學院〈部落長陳朝建助理教授〉96 年 09 月 11 日造訪。 3.
(12) 定 。 惟 類 此 案 件 ， 實 務 上 已 有 最 高 行 政 法 院 92 年 判 字 第 1226 號 判 決 及 94 年 度 判 字 第 1302 號 等 判 決 採 不 同 之 見 解，認 為 依 稅 捐 稽 徵 法 第 28 條 之 立 法 理 由 得 知 ， 適 用 該 法 律 規 定 之 事 實 ， 除 明 文 規 定 之 「 適 用 法 令 錯 誤 」及「 計 算 錯 誤 」 二 種 情 形 ， 基 於 「 其 他 原 因 」 而 溢 繳 之 稅 款 ， 亦 得 援 用 稅 捐 稽 徵 法 第 28 條 之 規 定 ， 因 此 立 法 者 對 於 該 條 文 之 構 成 要 件 事 實，非 一 開 始 即 限 制 僅「 適 用 法 令 錯 誤 」及「 計 算 錯 誤 」 二 種 情 形，從 而 該 法 律 規 定 之 構 成 要 件 事 實 ，為 一 公 開 的 漏 洞 ，若 有 相 類 似 之 案 件，應 由 類 推 適 用 補 充 之 ， 以 符 合 平 等 原 則 。 又 行 政 程 序 法 第 131 條 第 1 項 係 就 公 法 上 之 請 求 權 消 滅 時 效 所 作 明 文 規 定，雖 溢 繳 稅 款 係 發 生 在 該 法 律 規 定 施 行（ 90 年 1 月 1 日 ）前，依 法 律 不 溯 既 往 之 原 則，而 不 適 用 上 開 消 滅 時 效 之 規 定，然 由 此 亦 可 見 公 法 上 請 求 權 消 滅 時 效 不 宜 適 用 民 法 一 般 時 效 長 達 15 年 之 期 間 ， 以 免 公 法 上 之 法 律 關 係 長 期 懸 宕， 而 無 法 確 定。 且 就 該 溢 繳 之 稅 款， 係 屬 公 法 上 不 當 得 利 事 件 ， 核 其 性 質 與 稅 捐 稽 徵 法 第 28 條 規 範 之 意 旨 較 為 類 似 ， 而與民法所規定之不當得利立法之目的在解決私人與私人間之糾紛 則 不 相 同，是 溢 繳 稅 款 返 還 請 求 權 消 滅 時 效 期 間 尚 難 類 推 適 用 民 法 中 關 於 不 當 得 利 之 規 定。據 此，本 於「 相 類 似 之 案 件，應 為 相 同 之 處 理 」 之 法 理 ， 納 稅 義 務 人 溢 繳 之 稅 款 ， 應 類 推 適 用 稅 捐 稽 徵 法 第 28 條 5 年 時 效 之 規 定，方 屬 妥 當。且 稅 捐 債 務 人 與 稅 捐 債 權 人 係 立 於 平 等 地 位，稅 捐 稽 徵 機 關 要 求 人 民 補 稅 之 期 間 除 有 特 別 規 定 外，應 為 5 年 ， 則 人 民 要 求 退 稅 之 時 效 亦 應 為 5 年，方 符 平 等 之 原 則。基 於 上 開 判 決 見 解 立 論 有 據 ， 財 政 部 爰 再 函 詢 法 務 部 意 見 後 ， 以 95 年 12 月 6 日 台 財 稅 字 第 09504569920 號 令 重 新 作 成 解 釋 。 財 政 部 同 時 表 示 ， 自 上 開 令 釋 發 布 後 ， 該 部 前 所 發 布 90 年 11 月 16 日 台 財 稅 字 第 0900457036 號 函 、 90 年 11 月 28 日 台 財 稅 字 第 0900457411 號 函 、 90 年 12 月 26 日 台 財 稅 字 第 0900457455 號 函、91 年 5 月 20 日 台 財 稅 字 第 0910451690 4.
(13) 號 函 、 93 年 9 月 15 日 台 財 稅 字 第 0930453608 號 函 、 93 年 9 月 24 日 台 財 稅 字 第 09304523500 號 函 、 財 政 部 94 年 2 月 2 日 台 財 稅 字 第 09404511390 號 令 及 95 年 3 月 13 日 台 財 稅 字 第 09504515150 號 函 等 令 函，其 有 關 溢 繳 稅 款 之 請 求 權 如 屬 行 政 程 序 法 施 行 前 已 發 生 之 退 稅 請 求 權， 得 類 推 民 法 消 滅 時 效 之 規 定 部 分 ， 即 予 廢 止。 至 於 本 令 釋 發 布 前，已 向 主 管 稽 徵 機 關 提 出 申 請 退 稅 尚 未 確 定 之 案 件，考 量 對 此 等 當 事人正當合理之信賴保護，仍准適用申請時之相關令釋規定辦理。」 關 於 上 述 之 《 案 例 一 》 及 《 案 例 二 》， 實 務 上 的 做 法 ： 不 僅 是 已 逾 5年 追 訴 期 完 全 未 繳 納 之 欠 費 要 被 追 繳 ， 連 同 已 繳 納 但 被 查 出 繳 納 不 足 額 之 部 份 ， 即 使 只 有 27元 也 要 被 追 繳 ， 唯 一 相 同 的 是 ： 兩 者 之 時 效 皆 類 推 適 用 民 法 第 125條 15 年 之 消 滅 時 效 ， 而 非 行 政 程 序 法 規 定 之 公 法 上 請 求 權 5年 之 消 滅 時 效 。 原 以 為 行 政 程 序 法 施 行 前 之 公 法 上 請 求 權 之 消 滅 時 效 皆 應 類 推 適 用 民 法 之 規 定 ， 為 15年 ， 其 實 不 然 ， 蒐 集 到 網 路 上 另 一 篇 新 聞 2： 標 題 為 「 行 政 程 序 法 施 行 前 非 屬 稅 捐 稽 徵 法 第 28條 規 定 範 圍 之 退 稅 請 求 權 消 滅 時 效 為 5年 」， 在《 案 例 三 》中 ， 財 政 部 以 95年 12月 6日 台 財 稅 字 第 09504569920號 令 重 新 作 成 解 釋 ， 關 於 行 政 程 序 法 90年 1月 1日 施 行 前，有 關 非 屬 稅 捐 稽 徵 法 第 28條 規 定 範 圍 之 退 稅 請 求 權，其 消 滅 時 效 應 類 推 適 用 稅 捐 稽 徵 法 第 28條 規 定 為 5年。 由 上 述 三 個 案 例，可 以 發 現 行 政 程 序 法 施 行 前 之 公 法 上 請 求 權 時 效 期 間 依 解 釋 機 關 之 不 同，會 有 不 同 之 結 果，而 公 法 上 時 效 制 度 攸 關 人 民 之 權 益，行 政 部 門 單 方 面 所 作 成 之 行 政 函 釋 似 乎 都 是 朝 向 有 利 於 其本身行政業務之方向進行，但行政部門之解釋內容卻影響人民權 益 ，同 樣 都 是 公 法 上 請 求 權， 可 能 會 因 個 案 情 形 不 同，行 政 部 門 有 不. 2. 網路新聞，網址：http://www.mof.gov.tw/engweb/fp.asp?xItem=33412&ctNode=657，96 年 3 月. 29 日造訪。 5.
(14) 同 之 解 釋 內 容 。 筆 者 對《 案 例 一 》提 出 訴 願 及 行 政 訴 訟 期 間 ， 至 司 法 院 法 學 資 料 檢 索 系 統 網 站 查 詢 已 判 決 之 裁 判 書，發 現 原 來 早 已 經 有 許 多 民 眾 針 對 實 務 上 行 政 程 序 法 施 行 前 之 徵 收 期 間 類 推 適 用 民 法 15 年 長 期 時 效 的 問 題，有 著 相 同 質 疑，並 提 出 訴 願 及 行 政 訴 訟，不 過，令 人遺憾的是，迄今尚未見到民眾勝訴之判決，一一被法院判決駁回 了 。 而 實 務 上 堅 持 之 理 由 為 ： 行 政 程 序 法「 施 行 前 」已 發 生 公 法 上 請 求 權 之 消 滅 時 效 期 間，法 無 明 文，而 汽 車 燃 料 使 用 費 性 質 上 不 是 稅 ， 所 以 不 適 用 稅 捐 稽 徵 法 5年 時 效 之 規 定 ， 而 應 依 行 政 程 序 法 施 行 前 有 關 法 規 之 規 定，無 相 關 法 規 規 定 者，應 引 用 最 高 行 政 法 院 52年 判 字 第 345號 判 例 3 意 旨 ， 基 於 公 法 與 私 法 有 其 共 通 之 原 理 ， 所 以 類 推 適 用 民 法 第 125條 消 滅 時 效 之 規 定，進 而 得 出 類 推 適 用 民 法 第 125條 之 15年 長 期 消 滅 時 效 之 結 論。但 是 在 法 院 作 成 判 決 以 及 行 政 部 門 作 成 行 政 函 釋 以 前 ， 已 公 布 施 行 之 行 政 程 序 法 第 131條 有 明 文 規 定 公 法 上 請 求 權 時 效 為 5年 ， 因 為 立 法 者 於 立 法 三 讀 程 序 時 認 為 公 法 時 效 與 民 法 時 效 不 同，不 宜 過 長，避 免 公 法 法 律 關 係 延 宕，懸 而 未 決 等 立 法 理 由，而 且 關 於 公 法 時 效 制 度 在 立 法 上 採 權 利 消 滅 主 義。經 由 法 院 之 判 決 以 及 行 政 部 門 之 行 政 函 釋 執 行 之 結 果 卻 發 現 同 樣 都 是 公 法 上 請 求 權，民 國 90 年 之 前 之 公 法 上 請 求 權 比 民 國 90 年 以 後 之 公 法 上 請 求 權 時 效 期 間 反 而 更 長，明 顯 輕 重 失 衡，實 務 上 之 作 法 似 乎 只 著 重 在 增 加 國 庫 收 入 ， 而 未 考 量 到 立 法 意 旨，並 將 立 法 者 已 經 統 一 之 公 法 上 時 效 切 割，以 民 國 90年 為 分 界 點，實 務 之 作 法 令 人 質 疑，因 此 引 發 筆 者 研 究 本 文 之 動 機。. 3. 節錄最高行政法院 52 年判字第 345 號要旨： 「公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共. 通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係。依本院最近之見解，私法中 誠信公平之原則，在公法上應有其類推適用。………」 6.
(15) 第二項. 研究目的. 汽車燃料使用費之徵收為國家之政策，係以獲得的收入填補公 路 養 護、修 建 及 安 全 管 理 所 需 之 經 費 費 用，並 不 以 執 行 公 共 任 務 的 收 入 為 目 的。但 在 公 路 法 與 其 授 權 之 汽 車 燃 料 使 用 費 徵 收 辦 法 中 並 未 規 定 行 政 部 門 徵 收 期 間 之 時 效 為 何 ？ 若 依 民 國 90 年 1 月 1 日 施 行 之 行 政 程 序 法， 行 政 程 序 法 也 僅 規 定 行 政 程 序 法「 施 行 後 」所 發 生 之 公 法 上 請 求 權 為 5 年 ， 但 是 關 於 行 政 程 序 法「 施 行 前 」之 公 法 上 請 求 權 ， 其 消 滅 時 效 期 間 為 何 ？ 亦 無 明 文。在 法 無 明 文 而 實 務 上 亟 需 解 決 此 社 會 問 題 之 情 況 下，行 政 部 門 發 揮 行 政 立 法 之 功 能，以 行 政 函 釋 統 一 行 政 部 門 之 見 解 ， 以 類 推 適 用 民 法 15 年 之 消 滅 時 效 為 解 釋 內 容 ， 但 由 行 政 函 釋 執 行 之 效 果 觀 之，可 以 發 現 人 民 不 滿 行 政 部 門 之 函 釋 內 容 ， 產 生 更 多 質 疑，因 為 立 法 者 已 就 公 法 上 請 求 權 在 行 政 程 序 法 第 131 條 之 條 文 中，具 體 表 明 公 法 上 請 求 權 時 效 為 5 年，行 政 部 門 之 行 政 函 釋 為 何 將 立 法 者 之 意 旨 區 分 為 行 政 程 序 法 施 行 前 與 施 行 後，作 不 同 之 解 釋。於 是 人 民 以 訴 訟 方 式 反 抗 行 政 部 門 之 操 作 方 法 及 解 釋 內 容，轉 向 法 院 尋 求 法 律 之 解 釋，由 法 院 秉 其 法 律 專 業 而 為 判 斷，而 法 院 亦 肯 定 行政部門之見解。 筆者認為，時效制度攸關公益，而行政部門在法治主義之下， 必須依法行政，而行政部門所作之行政函釋僅有拘束內部機關之效 力 ，無 法 拘 束 法 院， 而 法 院 對 公 法 上 時 效 期 間， 必 須 立 於 立 法 者 之 角 度，思 考 立 法 者 之 意 旨 並 為 政 策 上 考 量，本 文 之 目 的 在 探 討 立 法 者 既 已 就「 公 法 上 請 求 權 」具 體 表 示 時 效 期 間 為 5 年 ， 行 政 部 門 將 時 效 再 進 一 步 區 分 為「 行 政 程 序 法 施 行 前 」與「 行 政 程 序 法 施 行 後 」， 作 不 同 之 解 釋 之 妥 當 性，以 及 檢 討 執 行 結 果 之 不 合 理 之 處，如 何 能 在 兼 顧. 7.
(16) 人 民 權 益 與 充 實 國 庫 收 入 之 間，兩 者 取 得 平 衡 點，避 免 輕 重 失 衡，將 是本文所欲研究之課題。. 第二節. 問題之提出. 關於本研究，提出下列問題：. 壹、汽車燃料使用費之定性爭議 法 院 是 法 律 之 解 釋 機 關，當 人 民 不 服 行 政 部 門 之 行 政 函 釋 之 內 容 時 ，向 中 立 客 觀 之 第 三 者 即 法 院，尋 求 法 律 之 解 釋 ， 而 關 於 本 文 之 案 例，法 院 判 決 所 切 入 之 點 都 是 以 汽 車 燃 料 使 用 費 之 性 質 不 是 稅，將 其 排 除 於 適 用 稅 捐 稽 徵 法 第 23 條 第 1 項 5 年 徵 收 期 間 之 規 定 ， 並 進 一 步 推 論 出 汽 車 燃 料 使 用 費 徵 收 時 效 之 漏 洞 填 補，應 類 推 適 用 民 法 上 消 滅 時 效 制 度，此 種 法 律 層 面 之 推 論 方 式 似 乎 無 法 平 息 人 民 之 爭 議，訴 訟案件仍持續增加。 筆 者 認 為 在 法 治 主 義 之 下，關 於 汽 車 燃 料 使 用 費 之 時 效 期 間、定 性 等 攸 關 人 民 權 益 事 項，公 路 法 及 其 授 權 訂 定 之 汽 車 燃 料 使 用 費 徵 收 辦 法 都 未 有 規 定，已 與 法 治 主 義 的 法 律 明 確 性 有 違，人 民 對 行 政 部 門 之 做 法 無 預 測 可 能 性 ？ 法 治 主 義 強 調「 依 法 」行 政，在 法 律 有 漏 洞 時， 行 政 部 門 填 補 法 律 漏 洞 是 依 照「 立 法 者 已 經 表 明 之 立 法 意 旨 」或 是 依 「 行 政 部 門 自 己 的 行 政 函 釋 」而 行 政 ？ 法 治 主 義 應 是 精 確 、 穩 定 、 並 具 可 預 測 性，而 社 會 問 題 是 浮 動 的，因 此，法 治 主 義 是 否 可 以 解 決 所 有 浮 動 之 社 會 問 題 ？ 兩 者 之 間，似 乎 有 衝 突。再 者，筆 者 透 過 司 法 院 法學資料檢索系統網站查詢結果發現具法律專業知識之法院對於汽 車 燃 料 使 用 費 之 性 質 ，見 解 也 未 統 一 ： 有 的 認 為 是 非 稅 之 特 別 公 課 ； 有 的 認 為 是 規 費 ； 而 依 新 聞 之 報 導 指 出 ， 於 2007 年 9 月 財 政 部 亦 準 8.
(17) 備 將 汽 車 燃 料 使 用 費 納 入 能 源 稅 中 徵 收 4， 所 以 汽 車 燃 料 使 用 費 性 質 為 何 ，行 政 部 門 與 法 院 仍 未 統 一 ； 不 過 ，卻 也 有 學 者 認 為 我 國 的 汽 車 燃 料 使 用 費「 類 似 日 本 的 油 品 稅 」，顯 然 關 於 汽 車 燃 料 使 用 費 之 性 質， 實 務 及 學 說 有 各 自 不 同 之 解 讀，可 見 要 從 法 律 層 面 上 明 確 對 汽 車 燃 料 使用費之性質作出明確之定性，誠屬不易。 筆 者 認 為 若 僅 以 汽 車 燃 料 使 用 費 性 質 之 定 性，這 個 面 向 作 為 唯 一 的 判 斷 之 依 據，在 實 務 之 操 作 上 而 言，或 許 具 方 便 性 且 可 增 加 國 庫 收 入，但 筆 者 認 為 此 單 一 面 向 之 思 考 過 於 狹 隘，造 成 行 政 程 序 法 施 行 前 與 施 行 後，公 法 上 時 效 制 度 輕 重 失 衡，不 但 引 起 人 民 之 質 疑，而 且 有 違 行 政 程 序 法 第 131 條 統 一「 公 法 上 請 求 權 」時 效 期 間 之 立 法 意 旨 ， 將 「 公 法 上 請 求 權 」 割 裂 為 行 政 程 序 法 「 施 行 前 」 與 「 施 行 後 」， 作 不同之解釋。本文將以法政策分析之法治主義檢討此問題。. 貳、行政部門行政類推之方法與限制 當立法者在法律研擬及制定階段有所疏失，而行政部門基於法 治主義必須依法行政時，此時無法可行，行政部門以行政立法填補 之，有 其 必 要 性，但 是，行 政 部 門 發 布 之 行 政 函 釋 是 否 需 要 遵 守 行 政 法 上 之 一 般 原 理 原 則，其 限 制 為 何 ？ 在 何 種 情 況 下 才 可 以 類 推 適 用 民 法 ？ 若 在 公 布 行 政 函 釋 之 前，已 有 立 法 者 意 旨 存 在 可 以 參 考，行 政 部 門可否作出與立法意旨不同內容之行政函釋？檢討行政函釋其制定 流程之缺失為何？其拘束力為何？都是本文所欲探討之問題。 4. 能源稅最快明年開徵 能源概念稅費同步取消〈摘錄自 2006 年 8 月 30 日中央社許湘欣台北報. 導〉 財政部 30 日宣布，能源稅最快明年一月上路，油品、煤炭、天然氣貨物稅與汽車燃料使用費 等現行能源概念稅費及平板玻璃等貨物稅同步停徵；預計第一年能源稅收 1464 億元，與現行 稅費相較，仍增加 44 億元；能源稅將逐年調整，實施起每年調升，連續調升 9 年。財政部已 完成能源稅條例草案，預計下週送行政院，九月送至立法院，一旦通過，最快明年（2007 年 9） 一月就可實施。網址：http://e-info.org.tw/node/13758 ， 96 年 09 月 12 日造訪。 9.
(18) 參、 公法上消滅時效制度與民法消滅時效度規範之目的是 否一致？若不一致，在執行時會有何輕重失衡之情形 產生？行政部門應如何在公益與私益間取得平衡點？ 以《案例一》為主，分析公法上消滅時效制度與民法消滅時效 度 規 範 之 目 的，擬 藉 由 時 效 之 中 斷、不 完 成 以 及 時 效 完 成 之 效 力，分 析 公 法 上 消 滅 時 效 制 度 與 民 法 消 滅 時 效 度 之 異 同；若 公 法 時 效 以 行 政 程序法施行前與施行後作不同之適用標準，類推適用民法之執行結 果，有 何 輕 重 失 衡 之 情 形 產 生 ？ 行 政 部 門 應 如 何 兼 顧 公 益 與 私 益 ？ 檢 討其法律執行之效果，在個案分析中說明之。 本文將從法律政策學之層面檢討上述之爭點，以得出妥適之結 論。. 第三節 研究範圍與限制 第一項 研究範圍 法律政策學是一門以法律和政策的關係為研究物件的新興的邊 緣 學 科，法 律 政 策 學 乃 一 上 位 的、高 階 的 概 念，在 法 律 系 中 即 為 法 理 學，乃 在 探 究 法 之 原 理 原 則，惟 其 與 法 理 學 不 同 者 乃 在 於 法 律 政 策 學 著 重 於 實 務 面、強 調 應 用，如 何 將 法 之 理 論 概 念 與 社 會 問 題 相 結 合 以 達 有 效 解 決 問 題 之 效 果 乃 其 一 大 重 心。所 以 本 文 欲 建 立 法 律 政 策 學 分 析之理論與架構，並探討法律政策分析之定位與欲達到之功能。. 10.
(19) 進 一 步 ， 再 以 法 律 政 策 學 所 建 立 之 架 構 ----法 律 之 研 擬 、 法 律 之 制 定 、 法 律 之 執 行 效 果 三 個 架 構 ， 去 探 討 民 國 90 年 以 前 汽 車 燃 料 使 用 費 之 徵 收 時 效 為 法 律 漏 洞 時，行 政 部 門 以 行 政 類 推 填 補 立 法 漏 洞 時 其 法 律 之 研 擬 、 法 律 制 定 之 政 策 目 標 為 何，然 後 ，再 以 法 律 系 統 論 去 分析執行效果為何？是否真能有效解決法律漏洞之問題及兼顧人民 權益之保護？然而在汽車燃料使用費一章中除了介紹汽車燃料使用 費 徵 收 之 歷 史 演 進、 徵 收 機 制 ，並 以 定 性 之 爭 議 ，說 明 實 務 上 以 汽 車 燃 料 使 用 費 之 定 性 切 入 欲 解 決 社 會 問 題，有 其 困 難 處，並 從 法 治 主 義 之 檢 討 去 探 討 此 爭 議；於 第 四 章 中 論 述 行 政 類 推，行 政 部 門 為 了 解 決 催 收 時 效 之 爭 議，因 此 以 行 政 函 釋 統 一 其 內 部 之 法 律 見 解 並 為 執 法 依 據，固 有 其 解 釋 之 權 限，但 行 政 部 門 之 解 釋 內 容 是 否 考 量 到 立 法 者 之 立 法 意 旨 ， 或 僅 以「 現 在 」財 政 收 入 短 缺 為 考 量 依 據 ， 而 類 推 民 法 時 效 15 年 之 規 定 ？ 行 政 函 釋 內 容 以 而 公 法 時 效 類 推 民 法 時 效 之 後 ， 是 否 能 有 效 平 息 人 民 之 質 疑 ？ 行 政 程 序 法 公 布 施 行 之 後，例 如 於《 案 例 一 》中 行 政 部 門 之 行 政 函 釋 對 人 民 而 言，是 否 有 預 測 可 能 性 ？ 於 第 五 章 中 以 案 例 分 析 之 方 式，去 探 討 實 務 執 行 之 結 果，將 法 政 策 學 分 析 之 理 論 與 社 會 問 題 作 整 合，檢 驗 法 律 執 行 之 效 果，以 驗 證 實 務 操 作 方 法 是否妥適。在第六章中，說明本文研究之後之發現，並提出建議。 如 葉 俊 榮 教 授 所 言：我 國 傳 統 以 來 之 法 學 教 育〈 行 政 法 亦 不 例 外 〉 的 特 色 是 授 課 教 師 講 授，學 生 聽 講 紀 錄 的 單 向 運 作；以 體 系 嚴 明 之 教 科 書 為 材 料；理 論 與 概 念 背 誦 的 考 試 模 式；因 此，在 這 樣 法 學 教 育 的 大 環 境 裡，法 學 教 育 著 重 抽 象 概 念 與 體 系 的 介 紹，尤 其 是 師 法 國 外 的 概 念 與 理 論 架 構，本 土 發 生 的 個 案，並 沒 有 得 到 足 夠 的 重 視，儘 管 我 國 是 以 成 文 法 為 主，法 院 判 決 之 重 要 性 不 如 英 美 等 國，但 是 基 於 法 院 內 部 的 體 系 正 義 及 參 照 實 務 上 的 上 訴 駁 回 理 由 ， 判 決〈 例 〉在 我 國 有 具 有 強 大 事 實 上 拘 束 力，殆 無 疑 義，此 外，案 例 研 究 直 接 指 向 特 定 議 11.
(20) 題 核 心，可 以 幫 助 吾 人 了 解 全 盤 問 題 內 容，可 以 說 是 當 今 法 學 教 育 上 與 通 論 式 教 科 書 相 輔 相 成 的 兩 大 要 角 。 5因 此 ， 筆 者 將 從 法 律 政 策 分 析檢討實務上對行政程序法施行前汽車燃料使用費徵收之消滅時效 期 間 之 問 題 爭 議 ， 以《 案 例 一 》之 訴 訟 案 件 為 基 礎 ， 論 述 如 何 適 用 法 律 ，在 公 益 與 私 益 間 如 何 取 得 平 衡 點， 以 達 到 弭 平 爭 議， 減 少 民 怨 之 政策目標。. 第二項 研究限制 壹、案例蒐集之限制 本文整理實務見解的來源主要是透過司法院法學資料檢索系統 網 站 蒐 集 相 關 之 案 例 及 判 決 ， 鍵 入「 汽 車 燃 料 使 用 費 」 「請求權時效」 等關鍵字，逐一對各級行政法院判決進行搜尋，而搜尋範圍僅限於 90 年 1 月 1 日 至 95 年 12 月 31 日 之 汽 車 燃 料 使 用 費 之 公 法 上 請 求 權 消 滅 時 效 類 推 適 用 民 法 長 期 消 滅 時 效 之 判 決，此 種 查 詢 方 式 可 能 無 法 完 全 涵 蓋 95 年 12 月 31 日 以 後 與 本 文 所 探 討 議 題 相 關 之 其 他 繼 續 增 加 的 案 例，但 卻 有 其 便 利 性 及 時 效 利 益 之 考 量，且 就 筆 者 蒐 集 之 資 料 所為之整理分析，應有某程度之參考性與指標性。. 貳、文獻資料之限制 除美國文獻、大陸學者文章以外，關於法律政策學之理論及架 構，在國內學者論述甚少之情形下，筆者擬以蒐集美國文獻、大陸 學者著作及國內學者之論述、研究生論文等等之相關資料為基礎， 以達到本文之研究目的。. 5. 參考葉俊榮，行政法案例分析與研究方法，三民書局出版，88 年 3 月，頁 13-16。 12.
(21) 第四節 研究方法與流程 第一項 研究方法 本文所採取的研究方法主要為歸納分析法、案例研究法、文獻 探討法茲分述如下：. 壹、歸納分析法 本 文 透 過 司 法 院 法 學 資 料 檢 索 系 統 網 站 之 「 裁 判 書 查 詢 」、「 判 解 函 釋 」系 統，蒐 集 最 高 行 政 法 院、高 等 行 政 法 院 關 於 行 政 程 序 法 施 行 前 公 法 上 請 求 權 消 滅 時 效 類 推 適 用 民 法 消 滅 時 效 之 判 決，加 以 分 析 並 歸 納 整 理，以 顯 現 出 在 法 律 無 明 文 之 情 況 下，法 院 實 務 如 何 處 理 這 個 問 題 ， 也 可 看 出 人 民 對 民 國 85 年 以 前 發 生 之 汽 車 燃 料 使 用 費 行 政 機 關 於 民 國 90 年 以 後 才 催 繳 徵 收 不 斷 提 出 質 疑 ， 於 是 有 許 多 人 與 筆 者 甲 君 面 臨 相 同 的 爭 議 問 題，筆 者 相 信 在 立 法 者 對 此 問 題 予 以 立 法 明 文規定之前，類似的訴訟案件會繼續增加。. 貳 、 個 案 研 究 法 （ case study） 個案研究法乃是對真實狀態採取一種深度描繪的實證研究方 法 ，亦 是 從 生 態 的 觀 點 對 個 別 政 策 問 題 之 背 景、 解 決 方 案 、實 際 後 果 等 ， 進 行 深 入 的 探 討 ， 期 望 獲 致 某 項 特 殊 政 策 問 題 的 共 同 認 識 。 6本 研究是以汽車燃料使用費徵收公法請求權之消滅時效類推適用民法 消 滅 時 效 為 研 究 對 象 ，並 以 案 例 一 為 個 案 研 究 ， 對 其 產 生 之 原 因 、 背 景、行 政 部 門 之 行 政 函 釋 填 補 立 法 漏 洞 之 實 施 過 程 與 執 行 結 果 進 行 研 究，並 利 用 上 述 之 司 法 院 法 學 資 料 檢 索 系 統 網 站 之「 裁 判 書 查 詢 」 、 「判 解 函 釋 」 系 統 ， 蒐 集 自 民 國 90 年 1 月 1 月 至 96 年 08 月 31 日 止 ， 最. 6. 參考楊晴宇著「臺北市垃圾費隨袋徵收政策行銷之研究」碩士論文，私立中國文化大學政治學. 研究所，92 年 1 月，轉引自該論文註 20：吳定，公共政策，台北：華視文化，1996，頁 20。 13.
(22) 近 六 年 來 最 高 行 政 法 院、高 等 行 政 法 院 關 於 行 政 程 序 法 施 行 前 公 法 時 效 爭 議 之 訴 訟 案 件，以 呈 現 在 90 年 1 月 1 日 行 政 程 序 法 公 布 施 行 後， 行 政 程 序 法「 施 行 前 」公 法 上 請 求 權 消 滅 時 效 類 推 適 用 民 法 長 期 消 滅 時效之實務現況及相關問題點，以擴展本研究之面向。. 參 、 文 獻 探 討 法 （ literature review） 此係由研究者收集與研究問題相關的期刊文章、書籍、論文、 專 著、研 究 報 告、政 府 出 版 品 及 報 章 雜 誌，進 行 靜 態 性 與 比 較 性 的 分 析 研 究 ， 以 瞭 解 問 題 發 生 的 原 因 與 結 果 。 7本 研 究 係 對 『 行 政 程 序 法 「施行前」公法上請求權消滅時效類推適用民法長期消滅時效政策』 的 相 關 定 期 刊 物、學 位 論 文 進 行 閱 讀，運 用 實 務 上 的 真 實 案 例，對 本 研究作出學理上的探討與整合，期能發現最適當之解決方法。. 第二項 研究流程. 7. 孫本初，公共管理，臺北：智勝文化，1998，頁 120。 14.
(23) 研究之動機、目的. 問題之提出. 文獻之檢閱. 法律政策學分析之理論與架構. 法律政策學分析---從法治主義檢討汽車燃料使用費定性爭議. 法律政策學分析—從法律制定之各種面向檢討行政類推適. 法律政策學分析—從法律執行的效果檢討. 結論. 第五節 文獻之檢閱 根 據 研 究 目 的，筆 者 試 著 建 立 法 律 政 策 學 分 析 之 理 論 與 架 構，行 政 立 法 理 論 、類 推 適 用、汽 車 燃 料 使 用 費 及 其 定 性 、 時 效 制 度 相 關 之 學術論文，從事文獻檢閱，試將其臚列於下：. 壹、法律政策學分析之理論與架構 由 於 國 內 關 於 法 律 政 策 學 理 論 之 著 作 甚 少，只 有《 政 策 與 法 律 》 這 篇 是 陳 銘 祥 教 授 於 86 年 完 成 並 首 度 投 稿 於 國 內 期 刊 之 論 文 ， 更 是 15.
(24) 國 內 首 見 唯 一 與「 法 政 策 學 」直 接 有 關 的 學 術 性 文 章 ， 從 這 篇 文 章 對 「 法 律 與 政 策 之 關 係 」之 釐 清 ， 以 及「 法 律 對 政 策 的 必 要 性 」與「 政 策 對 法 律 的 重 要 性 」之 探 討，透 過 簡 易 理 論 闡 述 影 響 法 律 有 效 施 行 的 因 素 ，並 如 何 加 以 操 控 此 等 因 素 ， 以 增 強 法 律 之 有 效 執 行 ，從 而 順 利 達 成 其 政 策 目 的，此 即 法 政 策 學 的 主 要 目 的 之 一 ， 而 其 另 一 目 的 ， 則 在 使 吾 人 明 瞭 不 應 受 限 於 傳 統 的 法 律 思 想，全 然 否 認 法 律 也 有 工 具 性 之一面，應正視決策者將法律作為工具使用之現象。 關 於 法 律 政 策 學 之 學 科 定 位 與 理 論 基 礎，大 陸 學 者 胡 平 仁 教 授 為 法 律 政 策 學 釐 清 了 基 本 觀 念 與 指 出 研 究 方 向，確 立 法 律 政 策 學 之 定 位 與 功 能，其 提 出 相 關 之 論 文 為《 法 律 政 策 學 的 學 科 定 位 與 理 論 基 礎 》、 《法律政策學的研究路向》 、 《 法 律 政 策 學：平 衡 權 利 與 權 力 的 科 學 》， 胡平仁教授認為如果要給法律政策學作一學科定位的話，那麼可以 說 ，法 律 政 策 學 是 法 理 學 中 繼 法 哲 學、 法 社 會 學 、法 經 濟 學 之 後 的 綜 合 性 的 應 用 研 究，是 法 哲 學 通 向 部 門 法 學 的 橋 樑 。並 認 為 ：政 策 法 學 派 只 是 法 律 政 策 學 研 究 中 的 一 部 分，而 不 是 法 律 政 策 學 的 全 部，法 律 政 策 學 也 不 同 於 立 法 學，因 為 法 律 政 策 學 的 研 究 領 域 既 涵 蓋 立 法，也 涉 及 執 法、司 法 和 仲 裁，法 律 政 策 學 應 視 為 用 政 策 的 觀 點 和 方 法 來 研 究 法 律 現 象 的 一 種 思 想 傾 向、一 種 法 學 研 究 的 方 向 和 方 法。國 內 學 者 陳 朝 建 亦 認 為：法 律 不 一 定 要 用 類 型 化、條 文 的 邏 輯 分 析 來 理 解，也 許 法 律 的 政 策 定 位 及 其 功 能 分 析 ， 是 一 件 更 重 要 的 事 8， 並 於 其 所 著 「 談 我 國 新 公 法 學 派 之 建 構 — 以 法 律 政 策 的 憲 法 論 證 為 例 」之 文 章 認 8. 陳朝建老師認為：憲法、法學緒論及地方制度法，還有行政法等相關課程，這些課程的法律觀. 點就教科書體例而言，似乎都還停留在德國式、日本式的傳統法律思維，即偏好於類型化、法 律條文的邏輯分析，而不側重法律的政策分析。法律不一定要用類型化、條文的邏輯分析來理 解，也許法律的政策定位及其功能分析，是一件更重要的事；請參閱陳朝建老師之部落格：部 落格化的台灣政治法律學院，《2004/07/19 作者專論：台灣法律政策學之初擬》文章，網址 http://blog.sina.com.tw/423/article.php?pbgid=423&entryid=5346， 16.
(25) 為 法 律 政 策 學，應 該 是 用 政 策 的 觀 點 及 方 法 來 研 究 法 律 的 學 科，即 該 學 科 係 側 重 於 政 策 及 政 策 科 學 對 法 律，包 括 立 法、司 法 過 程 的 影 響 ， 並 可 視 為 研 究 法 律 現 象 的 一 種 研 究 途 徑（ approach） ，其 更 嘗 試 公 共 政 策 學 的 角 度 結 合 美 國 新 公 法 學 派 的 觀 點 ， 將「 法 律 」認 為 就 是 政 策 規 劃、政 策 合 法 化 的 結 果，並 跳 脫 傳 統 行 政 法 的 角 度，以 法 律 政 策 分 析 之看法認為應該去了解法律制定及施行的目的、過程、結果及其影 響 ， 並 以 特 定 的 「 視 框 」 9（ 研 究 模 式 或 研 究 途 徑 ） 來 看 待 法 律 的 立 法 目 的、立 法 過 程、 施 行 結 果 及 其 社 會 影 響，俾 以 建 構 台 灣 法 律 政 策 分 析 途 徑 的 視 野。如 同 一 九 七 ○ 年 代 以 前 的 美 國，非 常 重 視「 doctrine against delegation of legislative power」， 強 調 ： 行 政 機 關 的 命 令 不 得 逾 越 法 律 的 標 準、目 標 及 其 合 理 的 範 圍，有 點 類 似 我 們 現 在 行 政 程 序 法 第 一 百 五 十 條 所 講 的 「 授 權 明 確 性 原 則 」， 即 法 規 命 令 須 明 列 法 律 授 權 之 依 據，並 不 得 逾 越 法 律 授 權 的 內 容、目 的、範 圍 及 精 神。但 在 一 九 七 ○ 年 代 以 後 的 美 國 行 政 法 學，美 國 的 行 政 法 學 者、哈 佛 大 學 的 法 律 學 院 教 授 Richard B. Stewart 在. The Reformation of American. Administrative Law（ Harvard Law Review, 1975） 的 著 作 裡 ， 談 到 我 們 研 究 行 政 法 時 必 須 注 意 到「 行 政 法 的 利 益 代 表 模 式 」及「 利 益 代 表 的 政治模式」 ，才 能 注 意 到 行 政 法 律 的 制 定 與 執 行，實 際 上 跟 行 政 官 僚 、 國 會 權 力、司 法 部 門 及 利 益 團 體 之 間 的 互 動 關 係 極 為 密 切。但 Stewart 告 訴 我 們 新 的 行 政 法 研 究 （ 也 是 新 New Public Law Movement 的 論. 9. 陳朝建老師提出之研究途徑有：1.制度模式 2.過程模式 3.團體模式 4.精英模式 5.理性模式 6.漸. 進模式 7.博奕理論模式 8.公共選擇理論模式 9.系統模式。詳細內容請參見其部落格文章，網址： http://blog.sina.com.tw/423/category.php?categ_page=3&categoryid=664，「台灣法律政策學之初擬」乙 文。. 17.
(26) 點 ）， 更 應 重 視 權 利 或 利 益 主 體 對 行 政 程 序 的 參 加 權 利 ， 包 括 ： 1.要 求 行 政 機 關 啟 動 行 政 程 序 的 權 利 ； 2.參 加 由 他 人 啟 動 的 行 政 程 序 之 權 利。除 此 之 外，更 重 要 的 是，權 利 或 利 益 主 體 對 許 多 行 政 法 律 在 制 定、 執 行 過 程 中 的 介 入 行 動。在 這 樣 的 趨 勢 下，反 思 到 法 院 部 門 所 做 的 裁 判，Stewart認 為 administrative law judges如 果 認 為 權 利 或 利 益 主 體 的 法 益 主 張 ， 是 「 未 被 充 分 代 表 的 利 益 」， 並 不 表 示 此 種 利 益 不 值 得 被 保 護。相 反 的，法 院 有 義 務 在 它 的 裁 判 權 限 內， 「把案件發回立法機關」 ， 要 求 立 法 機 關 再 對 這 些 值 得 被 保 護 但 還 不 夠 被 充 分 寫 清 楚 的 利 益，夠 過 「 principle of clear statement」（ 立 法 明 確 性 原 則 或 法 律 明 確 性 原 則 ） 再 講 清 楚，以 回 饋 法 律 正 義 下 公 共 利 益 代 表 人 的 行 動 需 求，俾 以 真 正 保障權利主體的法律利益。 所以，本文認為除了依法行政之要求之外，可以用法律政策分 析 之 思 維 思 考 本 案 例 之 問 題，而 不 應 任 由 政 府 部 門，亦 即 行 政 部 門 或 司 法 部 門 憑 藉 著 依 法 行 政、依 法 審 判 之 大 旗，侵 害 人 民 權 益，剝 奪 人 民 未 被 充 分 代 表 之 利 益 ， 更 何 況 於《 案 例 一 》中 ， 根 本 無 法 律 可 以 依 法 行 政 而 為 法 律 漏 洞 時，但 立 法 者 既 已 於 行 政 程 序 法 中 確 立 公 法 上 請 求 權 之 時 效 制 度 時，行 政 部 門 是 否 可 以 不 審 酌 立 法 者 已 經 確 定 之 立 法 意 旨 ， 而 逕 以 行 政 函 釋 類 推 適 用 民 法 15 年 之 消 滅 時 效 制 度 ， 切 割 了 立法者已經統一之公法時效制度？行政部門未依立法意旨而解釋填 補 法 律 漏 洞，是 否 違 反 權 力 分 立 原 則，使 立 法 權 遭 受 架 空 之 危 險 ？ 是 否未給予人民表達意見之機會及程序參與權？若行政函釋之制定程 序 未 給 予 人 民 表 達 意 見 及 參 與 程 序 之 機 會，但 行 政 函 釋 之 內 容 影 響 人 民 權 益 時，人 民 是 否 只 有 司 法 救 濟 一 途 ？ 事 後 之 救 濟 途 徑 是 否 足 以 保 障 人 民 權 益 ？ 行 政 函 釋 執 行 之 法 律 效 果 為 何 ？ 再 者 ， 於《 案 例 二 》中 行 政 部 門 催 繳 27 元 汽 車 燃 料 使 用 費 欠 費 ， 雖 然 催 繳 有 其 法 源 依 據 ， 但實益何在？是否違反比例原則？是否造成行政上更大之浪費？國 18.
(27) 內 學 者 10 認 為 在 新 公 共 管 理 中 ， 一 項 很 重 要 之 的 再 造 目 標 ， 便 是 以 目 標 導 向 來 取 代 過 去 的 規 則 導 向，在 規 則 導 向 時 代，行 政 實 務 與 行 政 法 都 統 合 在「 依 法 行 政 」的 要 求 之 下，而 如 果 要 以 目 標 導 向 來 取 代 規 則 導 向 的 話， 便 造 成 了 行 政 管 理 實 務 與 行 政 法 的 矛 盾 與 衝 突 。 所 以 ， 在 新 公 共 行 政 理 念 下，法 律 規 則 所 扮 演 的 角 色，將 完 全 不 同 於 傳 統 的 官 僚 體 系，本 研 究 將 以 法 律 政 策 學 分 析 之 觀 點，檢 討 實 務 上 之 行 政 函 釋 內 容，以 取 得 人 民 之 權 益 與 立 法 者 所 欲 保 護 之 公 益，兩 者 平 衡，平 息 人民對行政部門實務作法之爭議。. 貳、 行政立法相關之論文及著作 關於行政立法之論述，以廖義銘老師之著作《行政法之基本理 論 與 改 革 》， 可 以 提 供 以 法 律 政 策 面 而 非 法 律 文 義 面 ， 去 反 思 現 代 行 政 法 之 操 作 方 法，檢 討 實 務 之 操 作 方 法 及 結 合 法 政 策 學 之 理 論，提 供 研 究 之 面 向；而 在 研 究 生 盧 文 琦 所 著 之 行 政 立 法 請 求 權 之 研 究 論 文 中 主 要 是 檢 討：行 政 機 關 遇 有 行 政 立 法 懈 怠 情 形 時，具 有 利 害 關 係 之 人 民 是 否 享 有 行 政 立 法 之 立 法 請 求 權 之 問 題。而 在 此 篇 論 文 中 作 者 提 出 行 政 部 門 行 政 立 法 之 意 義 及 必 要 性，可 提 供 本 論 文 對 行 政 立 法 必 要 性 之研究方向。. 參、類推適用、法律漏洞相關之論文 關 於 行 政 類 推 民 法 ， 是 近 幾 年 比 較 新 興 的 問 題 ， 因 為 民 國 90 年 1 月 1 日施行行政程序法之後，公法領域規範不足，因此產生爭議， 而 公 法 與 私 法 雖 有 其 共 通 性，但 是 是 否 可 以 完 全 類 推 適 用 私 法，則 必 須 去 區 分 範 圍 及 內 容 討 論 之。研 究 生 彭 康 凡 所 著 之「 論 行 政 法 上 之 類 推 適 用 — 以 類 推 適 用 民 法 規 定 為 重 心 」之 論 文， 認 為：行 政 法 上 雖 於 行 政 程 序 法 中 有 時 效 制 度 之 一 般 性 規 定，但 純 就 法 條 數 量 分 析，行 政 10. 參閱廖義銘著「行政法基本理論之改革」 ，翰蘆圖書出版有限公司，2002 年 10 月初版，頁 4。 19.
(28) 程 序 法 中 僅 有 五 條 規 定，與 民 法 中 高 達 二 十 三 條 規 定 相 較，規 範 密 度 明 顯 不 足。從 而，現 行 行 政 法 規 顯 然 無 法 提 供 足 夠 之 規 範 提 供 法 院 做 為 裁 判 基 礎，透 過 類 推 適 用 其 他 規 範 以 填 補 法 律 漏 洞 之 方 式，乃 成 為 行政法領域中難以避免之現象。因此從類推適用之理論基礎加以出 發，探 求 行 政 法 領 域 中 類 推 適 用 理 論 和 其 他 法 律 領 域 不 同 之 處，並 且 透 過 實 務 上 幾 個 興 新 類 推 適 用 之 案 型 加 以 檢 討，以 求 對 於 行 政 法 上 之 類 推 適 用 能 有 一 完 整 之 理 解。大 致 上 係 以 法 律 層 面 之 論 述 為 主，而 較 少 關 於 法 律 政 策 面 之 討 論，因 此，本 研 究 將 以 法 律 政 策 面 探 討 在 法 治 主 義 下，行 政 部 門 若 以 行 政 類 推 方 式 代 替 立 法 者 之 法 律 擬 定 階 段，其 解釋之空間及權限為何，本文將試著論述之。. 肆、關於汽車燃料使用費之學術論文 關 於 汽 車 燃 料 使 用 費 徵 收 問 題 爭 議，研 究 生 王 梅 香 對 車 輛 定 期 稅 負 徵 收 制 度 改 善 之 研 究 中 發 現：取 消 徵 收 使 用 牌 照 稅 及 汽 車 燃 料 使 用 費，改 以 汽 車 稅 之 名，由 車 輛 列 管 之 監 理 機 關 統 一 徵 收、管 理。其 優 點 有 ： 1.避 免 以 「 使 用 」 之 名 課 徵 ， 而 無 「 使 用 者 付 費 」 之 實 ， 淪 為 「 一 稅 兩 納 」 詬 病 ； 2.避 免 發 生 專 戶 內 保 留 巨 額 現 金 及 挪 用 弊 端 ； 3. 減 少 作 業 重 置 及 人 力 成 本 ， 避 免 稽 徵 過 程 產 生 之 額 外 耗 損 ； 4.減 少 民 眾 納 稅 負 擔 和 納 稅 成 本 ， 並 能 達 成 預 定 的 稅 收 ； 5.解 決 紛 擾 數 十 年 之 汽 車 燃 料 使 用 費 徵 收 政 策 ； 6.精 簡 組 織 編 制 ， 提 升 行 政 效 率 和 效 能 等；使 政 府 整 體 行 政 資 源 發 揮 到 最 大 效 益，人 力 及 物 力 之 耗 損 降 到 最 低，達 成 政 府 與 人 民 雙 贏 目 標。因 為 我 國 為 海 島 型 國 家，海 岸 線 狹 長， 油 品 走 私 容 易，汽 車 燃 料 使 用 費 採 隨 油 徵 收 不 易 有 效 落 實，另 改 採 石 油 稅 徵 收 則 牽 涉 範 圍 甚 廣；一 般 百 姓 對 於 定 期 稅 負 項 目 易 生 混 淆 以 及 多 次 繳 納 與 提 示 收 據 困 擾 等 爭 議，所 以 需 要 建 構 一 套 適 合 時 宜 之 車 輛 稅 負 制 度。 經 由 此 篇 論 文，可 以 了 解 汽 車 燃 料 使 用 費 徵 收 為「 隨 車 徵. 20.
(29) 收 」或「 隨 油 徵 收 」之 政 策 之 歷 史 演 進 ， 以 及 我 國 為 何 堅 持「 隨 車 徵 收」政策與世界潮流採使用者付費之「隨油徵收」政策有所不同。 至 於 汽 車 燃 料 使 用 費 性 質 之 定 性，於 研 究 生 王 梅 香 之 論 文 中，外 國 法 如 美 國 或 日 本 都 將 汽 車 燃 料 使 用 費 納 入 稅 捐 徵 收，但 我 國 對 於 租 稅 以 外 之 非 稅 公 課， 名 稱 不 一 ， 所 以 實 務 及 學 說 各 有 不 同 之 看 法 ， 本 研 究 將 整 理 實 務 及 學 說 之 見 解，說 明 我 國 關 於 稅、規 費 或 最 新 之 特 別 公 課 等 名 詞，同 樣 都 是 國 庫 收 入，但 體 系 混 亂、名 稱 變 化 多 端，人 民 不 容 易 理 解 ；再 者， 本 文 認 為 若 僅 以 汽 車 燃 料 使 用 費 性 質 之 定 性 ， 此 單 一 面 向 而 作 出 類 推 民 法 時 效 15 年 之 結 論 ， 而 不 考 慮 立 法 者 於 行 政 程 序 法 中 並 未 區 分 行 政 程 序 法 施 行 前 或 施 行 後，已 將「 公 法 上 請 求 權 」 規 定 統 一 為 5 年 之 立 法 意 旨，則 依 行 政 部 門 之 行 政 函 釋 執 行 之 結 果 會 產 生 輕 重 失 衡 之 弊 端，難 以 被 人 民 所 接 受，所 以，個 案 爭 訟 仍 持 續 增 加 ，因 此， 本 文 擬 在 說 明 法 律 層 面 之 爭 議 後，再 從 法 律 政 策 面 去 檢 討 汽車燃料使用費之爭議問題，提供解決之方法。. 伍、時效制度之論文 關 於 公 法 上 時 效 制 度，主 要 是 參 考 翁 順 衍 所 著「 我 國 公 課 法 上 時 效 制 度 之 研 究 」論 文 ，其 首 先 由 時 效 制 度 濫 觴 之 民 法 為 出 發 ， 就 民 法 上 時 效 制 度 作 一 初 步 理 解，進 而 思 考 公 法 領 域 是 否 容 有 時 效 制 度 存 在 之 必 要，並 因 應 公 法 之 特 殊 性 而 作 不 同 於 民 法 之 思 維，並 就 消 滅 時 效 漏 洞 之 填 補 ─ 類 推 適 用 作 一 說 明，提 供 本 研 究 對 於 時 效 制 度 之 理 解 。 基 於 於 公 法 與 私 法 有 不 同 之 規 範 目 的，本 研 究 將 從 法 律 政 策 面 以 案 例 分 析 之 方 式，探 討 時 效 制 度 之 重 要 性 及 存 在 之 理 由，公 法 是 否 可 以 類 推 適 用 私 法 之 時 效 制 度，以 及 公 法 與 私 法 就 消 滅 時 效 制 度 完 成 後 之 效 力有何不同。. 21.
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